城投公司管理與建設(shè)經(jīng)驗總結(jié)

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20*年以來，*市城市發(fā)展投資有限公司（以下簡稱公司）在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)市政府下發(fā)的年度《城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目及前期工作計劃》，以“統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)一項目建設(shè)、統(tǒng)一土地儲備、統(tǒng)一資產(chǎn)經(jīng)營”思想為指導(dǎo)，以工程項目建設(shè)、土地儲備開發(fā)、城市資產(chǎn)經(jīng)營、經(jīng)濟適用房建設(shè)和融資平臺建設(shè)為重點，創(chuàng)新思路，創(chuàng)新機制，搶抓機遇，狠抓落實，經(jīng)營狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)，有力地加快了*市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，公司資產(chǎn)規(guī)模和綜合實力得到了持續(xù)擴大和增強，發(fā)展后勁充足。現(xiàn)將近年來經(jīng)營管理與建設(shè)開發(fā)工作中的幾點經(jīng)驗歸納如下：

一、政府支持，政策扶持，管理體制順暢，是公司又好又快發(fā)展的根本保證

改革開放以來，尤其是“十五”計劃實施以來，在*市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在國家開發(fā)銀行甘肅省分行的大力支持下，*市城市面貌有了很大改觀，城市綜合服務(wù)功能也得到了明顯提升。但是，*作為西部經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一個省會城市，財政狀況一直比較困難，而且由于受計劃經(jīng)濟體制的長期影響，過于強調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施的福利性、公益性，過于重視城市建設(shè)而忽視了城市經(jīng)營，只把自己看作是城市建設(shè)和投入的主體，而不是城市經(jīng)營的主體，把建設(shè)城市作為單純的投入對象，沒有當(dāng)作可供開發(fā)利用的巨大資源。城市資產(chǎn)經(jīng)營沒有得到足夠的重視，城市資產(chǎn)市場配置比例低，應(yīng)由政府取得的大量土地收益流失嚴(yán)重；城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場化程度低下，城市資產(chǎn)效益沒有得到充分發(fā)揮；城市建設(shè)投資渠道狹窄，資金短缺等問題嚴(yán)重制約著城市快速發(fā)展的步伐。

正是在這種形勢下，20*年初，*市人民政府確定了“統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)一項目建設(shè)、統(tǒng)一土地儲備、統(tǒng)一資產(chǎn)經(jīng)營”的指導(dǎo)思想，決定對*市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限公司進(jìn)行重組改制，組建成立*市城市發(fā)展投資有限公司（以下簡稱公司），其宗旨與目的在于推進(jìn)城市土地資源、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及相關(guān)國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理體制改革，積極實施經(jīng)營城市戰(zhàn)略，運用市場機制，建立多元化的城市建設(shè)融資渠道和投資格局，實現(xiàn)“小城投”向“大城投”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，確保國有資產(chǎn)保值、增值，促進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)與發(fā)展。

在管理體制方面，市委、市政府明確*市城市發(fā)展投資有限公司、*市城市發(fā)展投資中心和*市土地儲備中心實行“三塊牌子、一套班子、合并運行”，并按照“職能明確、同署辦公、有分有合、方便管理、利于經(jīng)營、以公司管理為主”的原則，分別履行各自職能。*市城市發(fā)展投資中心由原*市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資公司更名、改組而成，經(jīng)市政府授權(quán)，負(fù)責(zé)城市土地資源、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及相關(guān)國有資產(chǎn)經(jīng)營運作的宏觀規(guī)劃、協(xié)調(diào)支持和外部監(jiān)管；*市土地儲備中心在市國土資源部門的監(jiān)管下，負(fù)責(zé)全市范圍內(nèi)的土地儲備、可經(jīng)營性土地的征購、儲備、開發(fā)等工作；*市城市發(fā)展投資有限公司是在原*市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限公司的基礎(chǔ)上，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的規(guī)范性要求改制重組、隸屬于*市人民政府的國有獨資企業(yè)，注冊資本為22億元，主要負(fù)責(zé)城市項目建設(shè)、資產(chǎn)經(jīng)營、土地儲備和融資開發(fā)工作。

二、遵照現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范性要求，堅持以人為本，建立健全各項管理制度，是保證公司又好又快發(fā)展的基礎(chǔ)

按照“政府引導(dǎo)、市場運作、企業(yè)主體、社會參與”的總體思路，遵循現(xiàn)代企業(yè)制度“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的總體要求，*市政府決定將原隸屬于市建管委的*市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資公司、*市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限公司重組改制為直接隸屬于市政府的兩個機構(gòu)，即自收自支、相對獨立的事業(yè)法人（*市城市發(fā)展投資中心，以下簡稱中心）和集“融資、建設(shè)、開發(fā)、經(jīng)營”為一體的企業(yè)法人（*市城市發(fā)展投資有限公司）。由政府組織有關(guān)部門成立了公司改制領(lǐng)導(dǎo)小組，制訂了《中心辦事規(guī)則》、《公司章程》、《公司人員機構(gòu)設(shè)置草案》、《中心（公司）崗位設(shè)置總體方案》、《中心（公司）面向社會公開招聘工作人員的實施辦法》、《公司員工薪酬設(shè)計與獎勵計劃方案》和《*市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限公司處置與中心（公司）組建具體實施方案》。上述方案的制定與落實，保證了公司重組改制工作的順利完成。

公司成立伊始，由綜合管理部牽頭，認(rèn)真組織開展了建章立制工作。先后制定并實施了涉及決策、行政、黨群、人事、投資、經(jīng)營、招標(biāo)、施工等各方面內(nèi)容的60多項制度。其中，為加強對招投標(biāo)工作的管理，制定了《政府投資項目概預(yù)算預(yù)審辦法》、《工程設(shè)計招標(biāo)管理辦法》、《制止建設(shè)工程轉(zhuǎn)包、違法分包及掛靠規(guī)定》等；為進(jìn)一步加強財務(wù)及資金管理，制定了《關(guān)于對子公司實行財務(wù)負(fù)責(zé)人委派制的規(guī)定》和《全面預(yù)算管理辦法》；為規(guī)范土地儲備、整理、開發(fā)與招拍掛工作，實現(xiàn)土地資源經(jīng)濟與社會效益最大化，制定了《土地儲備與招拍掛工作實施辦法》；為進(jìn)一步體現(xiàn)“效率、競爭、公平、獎懲”的原則，加強人力資源開發(fā)與管理，完善了《績效考核制度》，制定并實施了《重點崗位員工輪崗交流制度》；為保證把各項工作統(tǒng)一納入程序化、規(guī)范化、法制化的軌道，擬制了全部業(yè)務(wù)工作流程，制定了《業(yè)務(wù)工作法律咨詢與法律支持規(guī)定》；為加強二級融資平臺管理，制定了《關(guān)于加強二級融資平臺管理實施辦法》；為了規(guī)范拆遷管理、理順拆遷流程、加快拆遷進(jìn)度，制定了《公司房地產(chǎn)拆遷估價機構(gòu)管理辦法》、《*市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地拆遷管理暫行辦法》和《*市城市投資公司房屋拆遷工作流程管理規(guī)定》。同時擬定了《項目管理責(zé)任制度》、《投資進(jìn)度管理辦法》、《招標(biāo)管理辦法》、《拆遷管理工作細(xì)則》、《土地儲備制度》、《資產(chǎn)經(jīng)營項目管理制度》和《工程性資金支付審批制度》等17個業(yè)務(wù)工作制度，擬定了《*市城市發(fā)展投資中心（集團）有限公司領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席例會制度》、《總經(jīng)理辦公會議制度》、《公司領(lǐng)導(dǎo)班子議事規(guī)則》、《任務(wù)目標(biāo)責(zé)任考核辦法》、《審計監(jiān)察工作管理制度》、《業(yè)主代表廉政責(zé)任制度》、《公司各部室工作職責(zé)》和《公司各部室人員崗位職責(zé)》等25個基本管理制度，完成了約20萬字的《公司管理制度匯編》。此外，公司還把信息化建設(shè)、企業(yè)文化建設(shè)、廉政警示教育和政策理論學(xué)習(xí)等作為日常工作的重要內(nèi)容，進(jìn)一步強化了內(nèi)部管理，增強了責(zé)任意識，使團結(jié)協(xié)作、愛崗敬業(yè)、廉潔自律成為員工的自覺行動，有力地推動了各項工作的順利開展。同時，各子公司也根據(jù)公司的要求和自身發(fā)展的需要，先后相應(yīng)制定了一些新的管理辦法和制度。可以說，這些制度的出臺，有效地保證了公司相關(guān)工作的高效有序開展，進(jìn)一步為促進(jìn)公司及各子公司內(nèi)部管理的制度化、規(guī)范化和精細(xì)化打下了堅實的基礎(chǔ)。

三、適應(yīng)形勢，應(yīng)對挑戰(zhàn)，明確指導(dǎo)思想、工作思路與發(fā)展規(guī)劃，是保證公司又好又快發(fā)展的方向指南

隨著形勢與任務(wù)的變化，特別是在去年底和今年初，公司在發(fā)展中遇到了一些急需解決的現(xiàn)實問題，如城市建設(shè)投資規(guī)模迅速擴大、資金需求量不斷增加、開行貸款政策變化、市場化融資平臺建設(shè)任務(wù)緊迫、還貸壓力較大等等。對此，公司正確把握形勢，積極應(yīng)對挑戰(zhàn)，準(zhǔn)確把握市場脈搏，研究制定了既符合實際、又具長遠(yuǎn)指導(dǎo)意義的經(jīng)營城市工作指導(dǎo)思想，即“以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以政府組織增信為基礎(chǔ)，推動資源的整合和配置，推動市場建設(shè)，將公司（城建投融資平臺）打造成為符合現(xiàn)代企業(yè)要求、責(zé)權(quán)利明晰、擁有獨立經(jīng)營能力和良好盈利能力的市場主體，以市場業(yè)績、市場方法實現(xiàn)政府城市建設(shè)投融資管理功能，貫徹落實好我省‘發(fā)展抓項目、改革抓創(chuàng)新、和諧抓民生、保證抓黨建’的總體工作思路和構(gòu)建‘和諧*’的目標(biāo)任務(wù)，深入學(xué)習(xí)宣傳貫徹落實黨的十七大精神，努力開創(chuàng)公司各項事業(yè)又好又快發(fā)展的新局面，為早日實現(xiàn)把*市建設(shè)成為西部區(qū)域性現(xiàn)代化中心城市的目標(biāo)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)”。遵循這一發(fā)展目標(biāo)，公司提出當(dāng)前及今后工作的總體思路是：“深入貫徹落實‘統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)一土地儲備、統(tǒng)一資產(chǎn)經(jīng)營、統(tǒng)一項目建設(shè)’的指導(dǎo)思想，加大資源整合與經(jīng)營力度，加快資本運作步伐，建設(shè)市場化、多元化的城建融資平臺；以地生財，以地聚財，經(jīng)營城市，盤活資產(chǎn)，多渠道融資，建立有效的城市建設(shè)舉償債機制，為城市建設(shè)提供有力的資金保證；適度負(fù)債，超前建設(shè)，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加速城市整體服務(wù)功能提升，加大公司經(jīng)營收益增長幅度。”這一富有針對性的發(fā)展目標(biāo)和工作思路的提出，對于明確公司當(dāng)前及今后工作的目標(biāo)和實施路徑，促進(jìn)公司的和諧健康發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。也正是在這一指導(dǎo)思想和總體工作思路的指引下，公司在近兩年來能夠不斷加大資源整合與經(jīng)營力度，加快資本運作步伐，建設(shè)市場化、多元化的城建融資平臺，多渠道融資，確保了重大項目的實施。

四、打造市場化多元投融資平臺，加大投資力度，加快建設(shè)步伐，是保證公司又好又快發(fā)展的必由之路

面對新形勢、新任務(wù)，公司在市委、市政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞建設(shè)我國西部區(qū)域性現(xiàn)代化中心城市的目標(biāo)，在努力實踐國家開發(fā)銀行倡導(dǎo)的開發(fā)性金融理論，加強“四項建設(shè)”（即法人建設(shè)、治理結(jié)構(gòu)建設(shè)、現(xiàn)金流建設(shè)和信用建設(shè)）方面，不斷理順投融資體制，努力打造有序高效的城市建設(shè)投融資平臺，開展了以下工作，取得了一定的成效。

加強法人建設(shè)。城建投融資平臺是獨立的市場主體，為此我們通過融資推動，用政府信用促進(jìn)平臺信用、法人信用的增長，促進(jìn)平臺業(yè)績的提高，使法人從無到有、從小到大、從弱到強，從融資主體到經(jīng)營主體。通過組織設(shè)計、職能界定、權(quán)責(zé)劃分、政府授權(quán)、資源整合等方式，使政府信用轉(zhuǎn)化為企業(yè)信用，促進(jìn)公司法人信用增長，同時將政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢積極轉(zhuǎn)化為公司經(jīng)營優(yōu)勢，通過市場運作，使公司達(dá)到重組、成長、成熟的目的，獲得資產(chǎn)質(zhì)量的升級和贏利，獨立承擔(dān)融資和建設(shè)的職責(zé)，初步實現(xiàn)了城建投融資平臺建設(shè)和城建投融資體制改革“兩個成功”。

完善治理結(jié)構(gòu)。我們堅持將公司法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)建立在明確政府與城建投融資平臺產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，逐步建立了有效的公司治理機制，基本實現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，對公司形成了有效的激勵和監(jiān)督機制。在對公司董事會的職責(zé)、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的權(quán)利、經(jīng)營管理層的激勵和約束機制等進(jìn)行合理安排的基礎(chǔ)上，形成了科學(xué)的內(nèi)在制衡關(guān)系，能夠有效協(xié)調(diào)城建投融資平臺與政府各部門之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，市政府也不斷加大了對公司運行的支持。同時公司建立了嚴(yán)格的財務(wù)制度、工程管理制度、監(jiān)督監(jiān)察制度，以及嚴(yán)格的財務(wù)會計、審計制度；建立了嚴(yán)格的內(nèi)控制度及工作流程，并主動接受外部審計，使公司運行逐漸走上了合法、規(guī)范、高效的良性發(fā)展軌道。

注重現(xiàn)金流建設(shè)。在市域經(jīng)濟投融資領(lǐng)域，城建投融資平臺承擔(dān)了幾乎全部的公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品的建設(shè)任務(wù)，普遍存在“現(xiàn)金流前低后高、收益不在當(dāng)期、損益性不夠平衡”的特征，根據(jù)這一基本特征，我們把現(xiàn)金流建設(shè)的核心內(nèi)容確定為：政府通過制度安排，使公司獲得項目建設(shè)、土地儲備、城市經(jīng)營的特許權(quán)，培育公司的“內(nèi)部現(xiàn)金流”；同時適度將財政的建設(shè)性資金、土地出讓收益、其他城市經(jīng)營獲得的收入努力轉(zhuǎn)化為公司的“外部現(xiàn)金流”。在完善政府對公司“輸血”機制的同時，不斷增強公司自身的“造血”功能，正在逐步擺脫對政府財政及“貸新還舊”融資方式的依賴，加大了經(jīng)營性項目開發(fā)力度，加快了發(fā)行企業(yè)債券工作步伐，開始了由以銀行貸款為主的間接融資向資本市場直接融資的重大轉(zhuǎn)變。

推進(jìn)信用建設(shè)。信用建設(shè)是法人建設(shè)、治理結(jié)構(gòu)建設(shè)、和現(xiàn)金流建設(shè)整體信用的綜合體現(xiàn)，城建投融資平臺每一階段信用建設(shè)的成果，應(yīng)成為調(diào)整公司對外融資的依據(jù)。為維護(hù)良好的政府信用、市場信用和公司信用，*市政府在重視加強建設(shè)城建投融資平臺“內(nèi)外部現(xiàn)金流”的基礎(chǔ)上，已經(jīng)開始認(rèn)真落實與債務(wù)項目一一對應(yīng)的還款來源和責(zé)任主體，著手建立還貸準(zhǔn)備機制，將實行財政和金融機構(gòu)監(jiān)管下的專戶管理，目的是對城建資金的歸集、使用、償債等做出制度性安排，集中用于公司信用的培育和完善，使之發(fā)揮最大的效益，成為推進(jìn)社會信用的表率。同時，公司已經(jīng)建議市政府對項目建設(shè)實行片區(qū)開發(fā)，即由政府配置土地作為項目資本金，并將項目投入帶動的稅收增長返還項目公司作為償債來源，要求項目公司通過自身經(jīng)營達(dá)到項目投入產(chǎn)出平衡，從根子上保證政府、公司收益和債務(wù)償還，這既是建立融資平臺的關(guān)鍵，也是形成“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、社會參與、市場運作”城市建設(shè)格局的關(guān)鍵，更是加大城建投資力度、加快城市建設(shè)步伐的必由之路。

五、工作中的一點體會

城投公司的成立、發(fā)展和壯大，離不開政府強有力的支持。一是政策支持，在法律法規(guī)和客觀條件允許的范圍內(nèi)給予城投公司必要的政策支持，包括如何利用政策妥善處理資產(chǎn)、債務(wù)和收益等問題，以及營業(yè)性收費、稅費優(yōu)惠等方面的有關(guān)問題；二是指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，政府必須明確各有關(guān)部門之間的業(yè)務(wù)關(guān)系，在運作過程中及時予以協(xié)調(diào)并給予大力支持和指導(dǎo)，做到“扶上馬、送一程”；三是國有資產(chǎn)的保值和增值，在公司運行過程中，國有資產(chǎn)管理職能部門要給予足夠的政策支持和指導(dǎo)，將城市可經(jīng)營的全部資產(chǎn)，盡可能進(jìn)行統(tǒng)一歸集，健全法律手續(xù)，由城投公司規(guī)范經(jīng)營，使城市資產(chǎn)收益“反哺”城市建設(shè)，以此實現(xiàn)城市發(fā)展的良性循環(huán)。

當(dāng)前，*市城市建設(shè)正面臨著快速發(fā)展的諸多機遇，特別是“十一五”期間經(jīng)濟建設(shè)速度的不斷加快，必然要求有高質(zhì)量、高效能的基礎(chǔ)設(shè)施與之適應(yīng)，單純的數(shù)量上的增長已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟發(fā)展和人們生產(chǎn)生活的需要，加快實施市場化、現(xiàn)代化、多元化、人性化的城市經(jīng)營戰(zhàn)略成為當(dāng)務(wù)之急。但是，由于在思維創(chuàng)新、管理機制和員工結(jié)構(gòu)等方面尚不能完全適應(yīng)形勢與發(fā)展的需要，致使經(jīng)營城市具體工作中還存在著機制不夠順暢、制度不夠健全、措施不夠到位等問題，特別是隨著“十一五”規(guī)劃的實施，*市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐將不斷加快，資金需求量很大，融資工作存在一定的困難，如何盡快建立“借用還管延”一體化的有效的城市建設(shè)舉償債機制，打造市場化投融資平臺，是我們當(dāng)前以及今后需要積極探索并努力解決的重大課題。

我們相信，有市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)，有金融機構(gòu)和社會各界的大力支持，*城投公司一定能夠在城建投融資體制改革中誕生、成長、壯大，也必將能夠在改革中經(jīng)受磨礪，在改革中走向輝煌！