三農問題與三農政策綜述

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引言

盡管農村是掀起中國改革的先鋒，但隨后長期的忽視已導致農村改革還處于初始階段。隨著其他各方面改革的深入以及市場機制的基本建立，所謂“農民真苦，農村真窮，農業真危險”的“三農”問題又成為中國經濟社會發展的“瓶頸”制約，是導致目前內需不足的主要因素，因而越來越多的學者將目光投向了這一領域。我們這里將近期學術界對解決三農問題的相關討論作一綜述，以對目前三農問題的解決思路作一梳理。

1解決三農問題的重要性

農業、農村和農民問題統稱為“三農問題”，這三者是相互依存和作用的[1]：農民是經濟的主體，具有主觀能動性，很大程度上決定著農村的發展水平，農業是農民經營的產業，農業發展的如何，及其結構分配直接關系到農民的收入，影響到農民的積極性、農村的穩定性。農村是農業和農民賴以存在的社會環境，某種程度上制約著農村經濟的發展。筆者認為中國作為一個農業大國，“三農”問題關系到國民素質、經濟發展，關系到社會穩定、國家富強。

“三農問題”一直以來是中國現代化建設的瓶頸[2]，農業、農村、農民問題成為了社會主義建設函數當中的重要變量。在“以農補工”和“一國兩策，城鄉分治”的狀態下，農村越來越被置于邊緣化境地；在“市場失靈+政府失靈”的困局中，農民于市場經濟語境中表現得越來越失語。如此，以土地為生存技術和生活保障的農民只有選擇外出逐利謀生，同時也把更多的夢想和希望留給了他們的下一代。在廣大農村，父母雙雙出去打工，16歲以下的“留守兒童”已經愈來愈多。實際上，很多外出打工者基本上是為他們的子女積攢學費而“投資未來”不斷流動的。可是，這些“留守兒童”又成了當下中國基礎教育的盲點他們小小年紀便得不到父母的關愛，家庭教育處于空白，一些學生養成了許多不良習氣甚至做出令人難以置信的惡性事件來，一些家庭“投資未來”的理想也隨之破滅。

近年來黨中央國務院不斷提出對“三農”問題解決措施，并且指出解決“三農”問題是全黨工作的重中之重。國務院總理在十屆全國人大二次會議上作政府工作報告時強調，解決農業、農村和農民問題，是我們全部工作的重中之重[3]。他提出，2004年要按照統籌城鄉發展的要求，采取更直接、更有力的政策措施，加強農業，支持農業，保護農業，努力增加農民收入，要保護和提高糧食綜合生產能力，實行最嚴格的耕地保護制度等等。2005年，國家發展和改革委員會主任馬凱表示，必須繼續堅持把解決好“三農”問題放在整個經濟工作重中之重的位置上[4]。他提出了完善支農政策，改善生產條件，穩定涉農價格以及拓寬增收渠道等措施。同志在黨的十七大報告中指出[8]：“解決好農業、農村、農民問題”，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。

2推進社會主義新農村建設

2.1社會主義新農村建設是黨的重要歷史任務

今日的新農村建設不過是過去10年中國鄉村建設在新的歷史階段的一個延伸而已。當然，它也有自己獨特的內涵[5]。自從20世紀80年代中期以后，農民負擔重、農民增收難等問題就一直困擾著中國農村的發展，到了20世紀90年代末期，“農村真窮、農民真苦、農業真危險”的呼聲又一次響起[6]，“三農”問題又一次引起朝野上下的廣泛關注，且成為黨和國家工作中的“重中之重”。在這一背景下，新時期的鄉村建設運動蓬勃而起，并從前人那里獲得了經驗和精神上的雙重支持，而新的時代條件和時代問題又使這次新鄉村建設運動有了新的樣式、特征和意義。

黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，明確了今后5年我國經濟社會發展的奮斗目標和行動綱領，提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，為做好當前和今后一個時期的“三農”工作指明了方向。全面建設小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村。加速推進現代化，必須妥善處理工農城鄉關系。構建社會主義和諧社會，必須促進農村經濟社會全面進步。農村人口眾多是我國的國情，只有發展好農村經濟，建設好農民的家園，讓農民過上寬裕的生活，才能保障全體人民共享經濟社會發展成果，才能不斷擴大內需和促進國民經濟持續發展。當前，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，初步具備了加大力度扶持“三農”的能力和條件。“十一五”時期，必須抓住機遇，加快改變農村經濟社會發展滯后的局面，扎實穩步推進社會主義新農村建設。

2.2農業科技在推動社會主義新農村建設中的重要作用

2l世紀是信息時代，是生命科技的世紀[7]，是自然科學發生重大變革并取得突破進展的時代，是人、自然社會協調發展的世紀。技術、經濟、社會的飛速發展和急劇變化，給農業科技工作帶來了良好的機遇和嚴峻的挑戰。

農業科技將向深度和廣度發展，現代科學技術在學科分化、分工與更新的同時，將走向新的綜合與聯合，現代農業科學技術將具有智能化、生物化、產業化和企業化的明顯特征。自然科學與社會科學更加緊密結合，人們在21世紀能更好地掌握自然規律和經濟規律，有力地促進農業發展的戰略決策，體制、機制和政策的完善，以及農業科學技術水平的提高，推動農業和農村經濟的全面發展。而農業科技的發展在推動新農村建設中也起到了重要作用。

農業科技是推進新農村建設的重要支撐[8]。科學技術是第一生產力。建設新農村，發展農業和農村經濟是首要任務。無論是新興產業的發展還是傳統產業的提升、土地產出率的提高還是農產品的加工增值、農業綜合生產能力的增強還是環境資源的保護都離不開科技進步。尤其是我市目前農業和農村經濟增長中的結構性、素質性問題仍然比較突出，資源與環境的形勢依然比較嚴峻，農民文明素質和生活質量不高的狀況尚未顯著改觀的情況下，科技創新與進步的作用更顯突出。

2.3建設新農村必須大力發展縣域經濟

黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，為做好當前和今后一個時期的“三農”工作指明了方向。我國作為農業人口占絕大多數的國家，加快社會主義新農村建設是全面建設小康社會的關鍵之舉。縣域涵蓋“三農”，聯結城鄉，是解決“三農”問題的主陣地；縣域經濟是城鄉融合發展的區域經濟，其實力和活力直接關系到社會主義新農村的建設。按照統籌城鄉發展的方略，應把發展壯大縣域經濟與加快社會主義新農村建設結合起來，積極探索城鄉一體化發展的新路子。

發展壯大縣域經濟，是解決“三農”問題的一條重要途徑[9]。改革開放以來，沿海地區堅持把發展壯大縣域經濟作為解決“三農”問題的切入點，使廣大農民群眾成為發展縣域經濟的主力軍，實現了鄉鎮企業的異軍突起和小城鎮的蓬勃發展，為農民創業、就業、發展市場經濟提供了大舞臺。農村工業化和城鎮化的快速推進，推動了縣城和中心鎮的發展，促進了產業集聚、人口集聚和農民分工分業，形成了以城帶鄉、以工促農、工農聯動、城鄉互動的新機制，增強了城鎮對縣域經濟發展的支撐作用和對農村發展的帶動作用。生機勃勃、快速發展的縣域經濟是沿海地區發展的一大亮點。比如，浙江省堅持以縣城和中心鎮為依托，以特色支柱產業為支撐，以鄉鎮企業為主體，把鄉鎮企業、專業市場、工業園區和城鎮建設有機結合起來，充分發揮區域比較優勢，鼓勵農民大力發展民營經濟和中小企業，做大做強特色經濟，形成以工業化支撐城鎮化、城鎮化提升工業化的發展格局。同時，充分發揮縣域經濟實力強和帶動農村發展能力強的優勢，著力形成以工促農、以城帶鄉、城鄉互動共促的新機制，有效地推動了農村非農化的進程，為農民提供了更多的創業門路和就業機會，促進了農民收入持續快速增長。而縣域經濟發展壯大，又推動農村社會事業全面進步和農民素質全面提高。加強農村基礎設施建設，大力發展農村社會事業，促進城市基礎設施向農村延伸、城市公共服務向農村覆蓋、城市現代文明向農村輻射。由此可見，縣域經濟發展與新農村建設可以實現良性互動[10]。所以，建設新農村必須發展縣域經濟。

3縣域經濟發展的重要性

3.1縣域經濟的發展現狀、趨勢和挑戰

縣域經濟是以縣(市)級行政區劃規定的范圍為管理對象，以發展本地經濟為宗旨的經濟，是具有區域性、層次性、開放性特點的經濟系統，是一個功能相對完備和健全的經濟單元，是一個縣(市)范圍內的經濟的總和，是區域經濟的概念之一[11]。縣域經濟的一個基本特點，就是其經濟活動內容的廣泛性、綜合性和豐富性。在縣域經濟這個范圍內，既有城鎮經濟，也有鄉村經濟，既有第一產業，也有第二產業和第三產業，各種經濟成分比較全，可以說，幾乎整個國民經濟的所有指標，在縣域范圍內，都可以得到反映。

建國后，縣域經濟的發展主要經歷了三個階段[12]：農村經濟階段、鄉鎮企業大發展階段和全面推進“三化”階段。進入新世紀，縣域經濟發展開始進入一個新階段[11]。經過20多年的經濟持續快速發展，人民生活總體上達到小康水平，進入全面建設小康社會的新的發展階段。農業和農村經濟發展進入農產品供給由長期短缺轉向總量基本平衡、豐年有余的新的發展時期。所有這些都標志著縣域經濟的發展環境已經發生了深刻變化，需要從“新階段”的戰略高度來把握縣域經濟發展方向，著力解決縣域經濟發展中的困難和問題，不斷壯大和發展縣域經濟。

縣域經濟是統籌城鄉經濟社會發展的基本單元，是國民經濟的重要基礎。既是城鎮經濟與農村經濟的結合部，又是工業經濟與農業經濟的交匯點，也是宏觀經濟與微觀經濟的銜接處。它是強國富民的基石，是工業資源的基地，是拉動消費的“超市”，還是經濟發展的動力。但是，縣域經濟發展也存在很多的局限性，如城鎮化發展滯后，高等資源要素缺乏，產業結構不合理，政策體制性影響等等。面對縣域經濟的這些特點，我們應以戰略性的眼光看待縣域經濟的發展。

3.2縣域經濟發展的戰略與措施

發展縣域經濟，必須堅持“城鄉一盤棋，工農一齊抓”[13]的指導思想。把縣域經濟的發展擺在戰略位置，打破城市工業、鄉村農業、城鄉分割的二元經濟結構，進一步壯大縣(市)經濟的實力。

筆者認為，必須把增加農民收入作為縣域經濟發展的出發點和落腳點，緊緊扭住經濟中心不動搖，以結構調整為主線，積極推進經濟增長方式的轉變；以增加財力、提高綜合經濟實力為核心，不斷推進縣域經濟的跨越式發展。筆者覺得要重點注意以下幾個方面：

一、把經濟結構調整作為縣域經濟發展的重中之重。農業調整，要按照“區域調特、規模調大、品種調優、效益調高”[10]的思路，來提高農業的整體效益。

二、把壯大民營經濟作為縣域經濟發展的根本出路。從縣域經濟發展的走勢看，民營經濟產權清晰、主體明確、機制靈活，越來越顯示出旺盛的生命力、很強的吸引力和極大的競爭力。大力發展民營經濟，對促進縣域經濟發展、安置就業、活躍市場和保持社會穩定等具有重要作用[14]。因此，要想加快發展縣域經濟，就必須走出一條挖掘民智、吸引民資、依靠民力做活民營經濟的發展之路。

三、把培育特色經濟作為縣域經濟發展的主攻方向。從區域競爭的態勢看，特色就是財力，特色就是潛力，特色就是競爭力，特色就是生命力。經濟發達縣（市）的實踐也證明，發展特色經濟是成功之道。特色是品牌、是市場、是競爭力，要想加快發展縣域經濟，就必須更好地適應形勢，放大優勢，培植強勢，做亮特色經濟。

四、把加快城鎮建設作為縣域經濟發展的有效載體。堅持“高起點規劃、高質量建設、高標準管理、高效益經營”[12]的原則，積極推進以縣城為核心的城鎮建設，引導生產要素盡快向城區集聚和重組，為二、三產業的快速發展拓展空間，創造條件。

五、把抓好項目建設作為縣域經濟發展的強力支撐。從經濟發展的動力看，只有堅持不懈地抓投入、上項目、引資金，才能增強經濟發展后勁。

3.3縣鄉干部在縣域經濟中的職責

縣域經濟的發展離不開縣鄉干部的正確領導，縣鄉干部在推動縣域經濟發展方面起著主導作用。縣委書記在一個縣處于核心地位，其作用發揮得如何，對該縣的經濟發展至關重要[15]。而要推動縣域經濟，就必須提高縣鄉干部的領導發展能力。

提高領導發展能力，對發展壯大縣域經濟具有十分重要的作用[16]。筆者認為領縣鄉干部要提高領導能力，應著眼于搶抓機遇、科學決策能力的提高，突破封閉思維模式，面向市場，創新配置資源思路。為發展壯大縣域經濟準確定位；應著眼于把握重點，推動落實能力的提高，以推進工業化、農業產業化和城鎮化為切入點，為發展壯大縣域經濟提供強大的支撐力；應著眼于教育、科技和經濟緊密結合機制創新能力的提高，實施人才戰略，為發展壯大縣域經濟提供不竭的推動力。在新的經濟發展浪潮中，縣域經濟能否走向壯大，關鍵在于培育人力資源，解決制約縣域經濟發展高素質人才匱乏的“瓶頸”[16]。因此，必須從提高縣域經濟發展的大局考慮，把實施科教興縣人才強縣戰略落到實處。

總之，三農問題錯綜復雜，任重而道遠，以上僅僅是對近年來學術界對三農政策論述的一個綜述。任何改革的一小步進展都離不開社會各界的群策群力，本文只是就其中的根本性問題進行梳理，試圖為下階段的改革和有的放矢的爭論理出思路。

參考文獻

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