環境保護與公眾演講

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一、什么是公眾參與

所謂公眾，指的是政府為之服務的主體群眾；所謂公眾參與，指的是群眾參與政府公共政策的權利。我們提倡公眾參與，是因為中國發展觀與執政觀的偉大進步，是因為中國民主法制與政治文明的逐步成熟。

在市場經濟條件下，企業追求的是資本高收益率，其主體是實實在在的企業股東。而政府追求的是公共事務的綜合發展成果，其主體是抽象的全社會公眾。誰來代表公眾？當然是政府。隨著改革的不斷深化，政府的職能定位也由過去熱衷于抓經濟管企業，逐漸向以主要抓公共事務管理過渡。公共事務，包括人口與就業、教育與文化、資源與土地、環保與生態、治安與穩定、醫療與交通等各個領域。過去為做好這些工作，我們一向提倡走群眾路線，一向發動群眾出主意想辦法。“走群眾路線”與我們現在提倡的“公眾參與”有何區別呢？區別在于，走群眾路線強調的是政府的領導方法與群眾的義務，而公眾參與強調的是群眾的權利與政府對此權利的保護。就是說，前者屬于義務本位，后者屬于權利本位。這種權利本位的轉變，正是革命黨轉向執政黨后的一種觀念轉變，也是執政黨合法性重要的政治基礎。群眾有權利理直氣壯地參與關系自己切身利益的公共事務，有權利對公共事務過問、咨詢、提意見，政府部門不必擔心自己的權力會被削弱被監督，不必將這些權力當成禁區而不準群眾過問。

說到底，官員的權力只是義務，而群眾擁有的是權利。因為公共事務是為群眾服務的，群眾是公共事務的真正主人。

二、什么是環保公眾參與

環保當然是公共事務中的重要組成部分。

中國對環保的重視始于1978年，小平同志首先提出中國應制定環境保護法；1982年，中國將“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其它公害”寫入了《憲法》；1984年，中央將環保提到了“基本國策”的地位；1992年，中國確立“可持續發展戰略”；1997年，《刑法》增加了“破壞環境資源保護罪”；*年，中央提出以人為本，全面、協調、可持續的科學發展觀，提出城鄉、區域、經濟社會、人與自然和諧、國內發展和對外開放5個統籌發展，環保越來越占有重要的戰略地位。環保工作之所以越來越重要，是由于中國的環境污染和生態破壞愈來愈嚴重，是由于群眾對此愈來愈不滿，是由于我們治理的速度似乎愈來愈趕不上破壞的速度。為什么？是因為人口過多、資源匱乏、環境容量太小、生產方式與消費方式太落后等多種原因。但從更深層次上看，還有一個重要原因，就是公眾參與程度太低。

世界環保事業的最初推動力量來自于公眾，沒有公眾參與就沒有環境運動。

1962年美國海洋生物學家卡遜發表了著名的《寂靜的春天》一書，指出過量使用農藥對環境和生物具有巨大破壞作用，這是現代環保思想的開端。1970年4月22日，美國2000萬群眾參加了環保游行，這一天被稱為“地球日”而得到永久性紀念，這是現代環保運動的開端。

單舉一下日本的例子。日本相對于中國，人口資源壓力更大，但卻是世界上環保搞得極好的國家。凡近年到過日本的人，都對日本的環保贊嘆不已。但日本在上世紀中葉工業化進程中，也曾經歷過一系列嚴重的環境污染公害事件。從上世紀60年代起，日本的環境污染受害市民進行了大規模的法律訴訟，媒體也參加進來追蹤報導有關污染事故，日本許多地區還成立了反對環境污染的民間組織對污染企業展開了斗爭。1970年，日本反對只發展經濟不考慮環境保護的市民人數第一次以45％對33％的比例占據社會主流。自民黨的選票為此從58％降至48％。公眾對環境保護的廣泛參與，使自民黨與日本國會也開始專門討論環境公害問題（史稱“公害國會”）。1967年日本頒布《公害對策基本法》，1974年日本頒布《公害健康賠償法》，以后更陸續頒布了一系列環保法規。特別是《循環型社會形成推進基本法》，用環境文化理念去促進國民自覺的環保意識與道德素質；用強制性手段推進新能源的使用，控制自然資源的消耗；既要降低廢棄物的產生，也要提高廢棄物的循環利用，還要對無法再利用的廢棄物進行安全處置。經過10年努力，使日本形成了一個人口、資源、環境、文化相互協調的循環型社會，實現了環境與經濟的“雙贏”。這個例子說明，真正治理好環境污染，不僅要靠政府的高效率，也不僅要靠國民的高素質，公眾參與的民主法制機制更為重要。

中國環境保護有法不依，執法不嚴，公眾參與的民主法制機制不足是重要原因。中央早在1978年就明確規定：對于那些嚴重污染環境，長期不改的，要停產治理，并追究領導責任，實行經濟處罰，嚴重的給予法律制裁。但二十多年下來，有多少官員因污染環境而受到法律制裁了呢？又有多少因發展不當而破壞生態的錯誤政策得以根本性糾正呢？可持續發展戰略，中央從1992年就開始提出，我們究竟做到了沒有？在傳統的發展思路引導下，政府要財政收入，企業要短期利潤，官員要靠單純的GDP增長來反映業績，他們不會將主要精力放在環保。經常有人說，中國人生活水平太低，當務之急是先集中力量搞好經濟，環保是下一步的事。其實，任何國家都可以這么說，惟獨中國不成。因為中國的人口太多、資源太少、環境容量太小，可持續發展模式已變成中國人不得不選擇的惟一發展模式。要實現“讓人民喝上干凈的水、呼吸清潔的空氣、吃上放心的食物，在良好的環境中生產生活”，要實現整個社會“走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”，就必須出臺一系列切實可行的政策法規，動員全社會各界人士擴大環保的公眾參與，強化民主法制的監督約束機制。否則，可持續發展的理念將會被淡化成口號。

三、如何推進環保公眾參與

與西方國家不同，中國的環境保護是由政府首先推動。上世紀70年代初，總理就注意到了日本環境公害的慘痛教訓，要求我們重視環境問題。30多年來，從“基本國策”到“科學發展觀”，充分顯示了歷代領導人為中華民族高度負責的歷史責任感。好的政治理念必須依靠公眾來響應，必須依靠公眾參與來落實，必須依靠一套完善的監督機制來貫徹。以人為本，全面、協調、可持續的發展觀不僅把環境保護擺上了更加突出的位置，而且為公眾參與提供了政治保障。

第一要轉變思想觀念。要明確認識到公眾參與環保是群眾的權利，而這樣的權利和權益是國家法律賦予的，政府和部門有義務來回應和保護。公眾參與不是施舍，也不是過去那種以政府為主體動員組織群眾運動的老觀念。在戰爭時期，我們是革命黨，需要動員組織群眾通過斗爭去爭取權利，而現在我們是執政黨，要依法治國，而任何法治國家的政府，都要承認和保護群眾的權利。這種在環保方面保護群眾參與公共事務權利的新觀念，是我們立黨為公、執政為民、以人為本的新政績觀，是我們社會主義民主建設的有益嘗試，是我們社會主義制度優越性的重要體現。

第二要環境信息公開化。環境信息公開又稱環境信息披露，是一種全新的環境管理手段。它承認公眾的環境知情權和批評權，通過公布相關信息，借用公眾輿論和公眾監督，對環境污染和生態破壞的制造者施加壓力。1998年，35個來自歐洲和中亞的國家在丹麥簽署了“奧胡斯公約”。核心內容是強調公眾的環境信息知情權，隨后又有39個國家也加入了該公約。我國政府為推進環境信息公開已做了諸多努力，如每年公布環境公報，每月公布大江大河水質狀況，每天公布城市空氣質量，各傳媒都在廣泛地報道環境事件。但存在的問題是，公眾個人要求政府和企業提供環境方面的相關資料，相當困難。公眾向誰要？誰會給？誰應該給？我們缺少公眾與政府部門間的信息互動。公眾的知情權關鍵在于要實行信息法治，我們應開始研究保障環境信息透明化的相關法規。

第三是環境決策民主化。1979年的《環境保護法》規定：“一切單位和個人，都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”*年9月1日開始實施的《環境影響評價法》意義十分深遠，它規定政府機關要對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的專項規劃，應當在該規劃審批前，通過舉行論證會、聽證會等形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書的意見。中國公民的“環境權益”首次寫入國家法律，它意味著群眾有權知道、了解、監督那些關系自身環境的公共決策；它意味著誰不讓群眾參與公共決策就是違法。存在的問題是，雖然公眾參與環境監督的權利在法律上得到肯定，但在“參與”的具體條件、具體方式、具體程序上還缺少明確細致的法律規定。就是說，公眾一旦遇到具體的環境問題，不知道如何參與。例如，最近一些計劃啟動的水壩項目受到公眾關注，但這種關注更多只表現在網上發發文章，專家們開幾個會。熱心的公眾找不到參與決策的渠道，最后滿肚子的疑惑便會選擇激烈的訴求方式。因此，為公眾參與影響環境的重大項目決策而制定明晰的程序與權利，是我們的義務。

第四是環境公益訴訟。所謂環境公益訴訟，是指任何公民、社會團體、國家機關為了社會公共利益，都可以以自己的名義，向國家司法機關提起訴訟。而我國現行的環境訴訟法律規定中，惟有直接受害人才有權提起民事訴訟，最后被歸于民事法律管轄范疇。由于環境權益不僅僅屬于私人權益，更屬于社會公益，所以在歐美各國的環境法中，都普遍采用了環境公益訴訟制度。由于環境訴訟涉及到許多十分專業的技術問題，為減輕公眾在環境訴訟中的成本，彌補其專業知識，各國都為公眾環境訴訟創造了便利的司法條件。在我國，為加大對環境污染和生態破壞的懲治力度，司法應當逐步擴大環境訴訟的主體范圍，從環境問題的直接受害者擴大到政府環境保護部門，擴大到具有專業資質的其他環保組織，再擴大到更廣闊的公眾主體，將公眾日趨增長的環境權益要求，納入規范有序的管理。

第五是加強與民間環保組織的關系。各類民間環保組織，除極少數不顧中國國情、生搬西方模式的極端環保主義者外，大多數都是積極健康的主體。特別是那些廣大青少年的環保志愿者組織，他們熱愛祖國、激情奉獻、關注環境、倡導節儉。作為政府機關，要對大部分民間環保組織予以支持引導。如對各類環保組織進行專業培訓；如多層次地搭建政府與公眾座談、對話的平臺；如聯合民間環保組織和各界人士共同合作社會公益行動；如就重要的公共政策進行專門的解釋與溝通等等。

我國公眾，特別是廣大青少年的環境權益意識日趨增強，反映了我國社會主義民主與政治文明的進步，反映了可持續的科學發展觀深入人心，反映了中華民族未來的希望。這就要求我們在環保方面承認和支持人民群眾的環境信息知情權、環境信息傳播權、環境決策參與權和環境政策監督權，一切有責任心的中國人，都有義務來積極推動和參與環保事業。環保事業是最無私的人所從事的最無私的事業，需要更多無私的人做出更多無私的奉獻。