建設局科學發(fā)展觀思想?yún)R報
時間:2022-05-11 04:17:00
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近年來,XX市的城市建設一直面臨著資金和土地資源短缺兩大“瓶頸”制約,在國家采取收緊銀根和嚴格管理土地雙“閘門”的政策背景下尤其突出。通過深入土地局和城建部門調(diào)研、座談,向天津、廣州、青島、廈門、武漢等兄弟城市取經(jīng)、學習,并結(jié)合XX市實際情況反復研究、討論,對破解資金和土地“瓶頸”進行了一些深入的思考。
一、中外成功經(jīng)驗及XX市的有益探索
(一)中外可借鑒的成功經(jīng)驗與做法
1.發(fā)達國家在盤活城市存量資產(chǎn)、城建融資等方面有很多值得學習借鑒的先進理念和成功范例
———擁有完善的體制機制。美國、新加坡對國家投入到城市基礎(chǔ)設施的資產(chǎn)和投入到城市可經(jīng)營領(lǐng)域的資產(chǎn),一般都實行區(qū)別管理。新加坡、奧地利、澳大利亞等國家都設有國有控股公司,這些公司受政府委托經(jīng)營城建資產(chǎn),并實行獨立核算,自主經(jīng)營,贏利后往往可以為公眾提供更為豐富和高效的服務。美國、日本都通過立法的方式,建立完善城市建設存量資產(chǎn)經(jīng)營管理制度,用以規(guī)范城市政府經(jīng)營管理城市建設存量資產(chǎn)的行為,并提高這部分資產(chǎn)的運行效率。同時,這些國家都很注重對城市資產(chǎn)運營的監(jiān)管,在美國,城市資產(chǎn)經(jīng)營公司要想獲得財政預算支持,必須接受相關(guān)部門對其運行狀況的審查和質(zhì)詢。
———充分運用資本市場融資。包括通過發(fā)行市政債券,以適當舉債的方式解決建設資金不足問題,或通過信托產(chǎn)品將社會閑散并期待增值的資金集中起來,委托信托投資公司管理、運作,投資于某個特定的城市基礎(chǔ)設施建設項目,并共同分享投資收益。另外,許多國家還通過私人主動融資和公私合伙制兩種模式來開展項目融資。
2.國內(nèi)同類城市破解資金和土地瓶頸問題的經(jīng)驗做法
———充分利用土地資源。杭州、武漢等城市近年來都加大了土地指標調(diào)劑力度,向土地整理要指標、要效益,并嚴格規(guī)范土地運作,盡管國家關(guān)緊土地“閘門”,但這些城市和地區(qū)的高速發(fā)展并未受到建設用地指標問題的阻礙。
———采取多樣化融資方式。包括大量爭取銀行貸款,利用資本市場融資,如發(fā)行企業(yè)債券、收益信托等進行融資。同時一些地區(qū)在廣泛應用BOT(建設-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)、TOT(移交-經(jīng)營-移交)項目融資模式及其演化模式的基礎(chǔ)上,正在通過ABS(資產(chǎn)支持證券化)、PPP(公私合伙或合營)、股權(quán)融資、投資基金等更多的融資方式方法進一步拓寬融資渠道。
(二)XX市近年來進行的有益探索和取得的工作成效
在市場化融資上,近幾年XX市進行了一系列有益的探索和實踐,也收到了較好的效果。項目融資渠道不斷擴展。如,采用BOT方式建設了太平污水處理廠、西南部垃圾處理場等一批重大城市基礎(chǔ)設施項目。資本運營手段不斷完善。如發(fā)行路橋建設債券建成二環(huán)快速干道等。城市經(jīng)營理念不斷加強。XX市采取以地生財方式,通過以路帶房、以房補路措施,消化重點路橋工程建設資金矛盾,采取可經(jīng)營資產(chǎn)有償使用方式融集了大量建設資金。
在促進土地效益最大化方面,XX市也取得了一些成效。在保障全市新增建設用地穩(wěn)步增長的情況下,采用“占一補一”方法,通過大力開發(fā)和復墾耕地,使全市耕地保有量始終保持穩(wěn)定,堅守住了耕地“紅線”。20*年-20*年,XX市以招拍掛方式出讓土地成交價款累計為131億元,20*年、20*年分別達到41億元和45億元。其中,有近50%的地塊獲得溢價收益。從招拍掛以經(jīng)營性用地出讓為主,到工業(yè)用地也實施招拍掛并創(chuàng)建了工業(yè)用地招拍掛出讓綠色通道,XX市在土地市場建設方面進行了不懈的探索和嘗試,土地供應集中統(tǒng)一管理不斷得到強化。
二、XX市存在的突出問題及主要原因分析
土地供給少、項目建設資金有限是我們當前推進城建項目建設面臨的最現(xiàn)實、最緊迫的難題,具體體現(xiàn)在,XX市爭取到的大額貸款筆數(shù)少、額度有限,難以滿足大項目建設的需要,土地指標還比較緊張,與杭州、武漢等城市相比,XX市毛地出讓多、單位土地出讓價格低、綜合收入少。
產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的。主觀上,XX市存在的問題可以概括為“三不”。即,干部隊伍不擅長市場化運作,項目主體不適應現(xiàn)代融資的要求,項目前期工作不規(guī)范,簡單、粗放。客觀上,由于XX市一年里有半年時間處于霜凍期,與南方相比,在XX市投資回收期長、成本高、收益相對較低,這是影響投資者積極性的重要原因;XX市的金融生態(tài)環(huán)境還不夠優(yōu)化,社會信用體系還不健全,歷史遺留的企業(yè)不良資產(chǎn)較多,國有銀行盡管儲蓄余額和存貸差較大,但比選借貸主體和營利性、成長性好的大項目有限,導致信貸投資規(guī)模偏小、大量資金外流;另外,XX市的金融工具還比較少,地方金融機構(gòu)數(shù)量少、規(guī)模還比較小,實力弱,吸引社會資本、民間投資,特別是開發(fā)使用股權(quán)質(zhì)押、資產(chǎn)證券化、ABCP(資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù))等金融衍生產(chǎn)品少。
三、突破資金土地瓶頸問題的基本思路與對策
要突破資金和土地瓶頸,加快提升城鄉(xiāng)承載功能,實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,應當遵循以下基本思路。一是轉(zhuǎn)變觀念,整合資源。整合利用土地、城市道路、橋梁、地下空間等一切存量資產(chǎn),實行資本化運作,放大資源變現(xiàn)升值效應。二是做大平臺,合理舉債。做大做強現(xiàn)有的哈投、城投等融資平臺,強化政府投資與市場化運作相結(jié)合、合理舉債與經(jīng)營城市并舉的城市建設理念,多渠道籌措城市建設資金,慎用巧用明天的錢來支持、實現(xiàn)今天的發(fā)展。三是加強監(jiān)管,防范風險。城建項目投資大,涉及面廣,資金鏈長,資金流大,程序復雜,要加強監(jiān)管,透明操作,陽光運行,防止設租尋租等腐敗現(xiàn)象滋生。同時,也要樹立風險意識,量力而行,不追求脫離實際的城市建設目標,合理控制舉債規(guī)模,增強抵御風險能力。
當前乃至今后一段時期內(nèi),破解資金和土地瓶頸要在四個方面下功夫。一是在打造符合市場主體地位的投融資平臺上下功夫。力爭幾年內(nèi)將XX市現(xiàn)有的投融資平臺打造成集融資、投資、資產(chǎn)管理和資本運營為一體的企業(yè)集團,按照規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)進行運作,在條件成熟后,引入戰(zhàn)略投資者,并實現(xiàn)上市。二是在豐富融資模式上下功夫。要建立健全項目推介聯(lián)席會議制度,用好用活國家政策性貸款,引導創(chuàng)新金融產(chǎn)品,爭取銀行盡早介入項目前期工作,為重大項目提供金融支持。積極探索以項目的收益權(quán)、收費權(quán)以及受讓后獲得的經(jīng)營權(quán)為質(zhì)押,或以項目資產(chǎn)折價為抵押獲取貸款的融資模式。推動重大建設項目通過設立股份有限公司上市融資,鼓勵上市公司以參股、收購、兼并等形式投資重大建設項目;依托項目投資公司,發(fā)行中長期企業(yè)債券;對城市水務、燃氣供應、垃圾處理等建設項目,積極倡導多種方式的項目融資模式,促進金融資本與企業(yè)資本快速對接。三是在強化土地資源利用上下功夫。要抓住土地規(guī)劃修編的契機,科學安排建設用地。要利用好國家土地政策,超前做好整理復墾工作。要通過進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)力空間布局,充分利用灘涂、廢棄地等后備資源,有效擴充土地資源存量。要實行政府主導型的土地儲備模式,建立土地征收、儲備和供應的計劃管理體系,政府壟斷土地一級開發(fā),實行凈地熟地出讓,提高土地收益。要堅持供給引導需求,按照全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的原則,加強宏觀調(diào)控,確保土地節(jié)約集約供給。四是在深化城市經(jīng)營上下功夫。要挖掘城建資源潛在收益,圍繞軌道交通、三環(huán)路、何家溝整治等城建大項目的啟動實施,以項目帶土地,通過加強土地集中儲備、合理控制土地出讓規(guī)模和商品房比重,提升土地價值,發(fā)揮土地資源優(yōu)勢,切實增加土地收益。同時,合理有序放開公交、燃氣、供熱、供水、污水處理、垃圾處理等經(jīng)營性和準經(jīng)營性項目,加快實施特許經(jīng)營。
鏈接
資金、土地問題一直是制約XX市城市建設發(fā)展的“瓶頸”。20*年,張效廉同志組織有關(guān)部門赴天津、武漢、青島等城市進行學習考察,初步形成了破解難題的對策建議。在深入學習實踐科學發(fā)展觀活動中,張效廉同志深入實際進行調(diào)查研究,在與相關(guān)部門反復研究探討并借鑒國內(nèi)外先進理念和成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,提出了四點針對性較強的具體措施,為XX市突破土地和資金“瓶頸”,加快推動城市建設科學發(fā)展提供了兼具現(xiàn)實性和可行性的思路和方法。圍繞張效廉同志的調(diào)研報告,相關(guān)部門結(jié)合工作職能,迅速加以落實,在破解資金和土地“瓶頸”問題上進行了更加深入的探索和實踐,取得了初步成效。
鏈接一:著力創(chuàng)新重大城建項目融資模式
———探索建立以政府投入為引導、以市場化運作為途徑、以資源性籌資為保障的大項目建設融資模式。以地鐵一期工程融資建設為突破口,全力推進由依賴財政現(xiàn)實能力搞建設向依托城市資源、資產(chǎn)多元化融資干項目轉(zhuǎn)變。研究制定了《地鐵一期工程承建主體股東結(jié)構(gòu)組織方案》、《地鐵一期工程引資建設若干意見》、《地鐵一期工程關(guān)聯(lián)用地管理暫行辦法》,明確提出股本融資、項目融資、工程融資、資源融資、信貸融資等10條融資途徑與措施,配套確定了7個方面的政策,組建了融投資、建設、經(jīng)營于一體的地鐵建設投資發(fā)展有限公司,形成了對接多元化融資的市場平臺和推進機制。歷經(jīng)十年謀劃的地鐵一期工程于20*年9月29日正式開工建設,8座車站和地鐵控制中心正式開工建設。
———充分發(fā)揮政府行政管理和宏觀調(diào)控的職能作用,做好做活關(guān)聯(lián)土地文章。在松浦大橋工程橋區(qū)江南段拆遷過程中,統(tǒng)籌考慮同步實施拆遷的其他項目,將道外古鐵市場一并納入拆遷計劃,既解決橋區(qū)動遷居民的回遷安置問題,又滿足了中華巴洛克歷史保護街區(qū)一期改造涉及的居民異地安置需要。通過盤活土地資源,實現(xiàn)公益性項目與經(jīng)營性項目的有效結(jié)合,構(gòu)建項目拉動資源增長,升值收益回饋項目的市場化運作模式。目前,松浦大橋工程建設在陸地、江中、灘島全面展開,部分水上承臺浮出水面,預計2010年可竣工交付使用。
———市場化運作推進大規(guī)模棚戶區(qū)改造。按照“政府主導、政策扶持、市區(qū)結(jié)合、以區(qū)為主、市場運作、保障優(yōu)先”的原則,組建“哈投民生”拆遷公司,撬動開發(fā)銀行資金介入棚戶區(qū)改造,運用拆遷凈地轉(zhuǎn)讓和招商、出資組建“好民居”建投總公司等市場化運作模式,全力推進棚戶區(qū)改造。截至目前,全市已拆遷完成棚戶區(qū)面積237萬平方米,占三年需拆遷總?cè)蝿盏?4.7%,凈地項目的回遷房建設已全部啟動。
鏈接二:著力統(tǒng)籌管理運用城市資源
———科學掌控城市資源。強化城市建設相關(guān)要素整體控制,編制融土地資源、基礎(chǔ)設施、房地產(chǎn)開發(fā)于一體的綜合利用計劃,將經(jīng)濟適用住房總量、單位自建房屋數(shù)量和規(guī)模、商品房市場容量、區(qū)域性房產(chǎn)結(jié)構(gòu)布局、基礎(chǔ)設施與房地產(chǎn)項目配套、各類用地指標及土地出讓金籌集指標等統(tǒng)一納入綜合利用計劃,為統(tǒng)籌運用城市資源建立了相互并聯(lián)的綜合性計劃框架,促進了城市建設統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有序發(fā)展。
———挖掘豐富城市資源。通過地鐵、地下通道等項目建設,加快關(guān)聯(lián)區(qū)域可經(jīng)營性項目開發(fā),不斷挖掘和豐富可利用的城市資源。將城市停車場、地下資源、空間廣告等資源納入城市投融資平臺整體管理和運作,最大限度發(fā)揮城市資源效益,為城市建設提供資金支持。
鏈接三:著力強化土地資源管理
———充分發(fā)揮土地規(guī)劃的統(tǒng)籌和引導作用。從XX市科學發(fā)展大局出發(fā),充分利用第二輪規(guī)劃修編的契機,擴大城市發(fā)展空間,優(yōu)化資源配置,滿足XX市“北躍西擴、南延東優(yōu)、中興外聯(lián)”和“一江、兩城、九大組團”的戰(zhàn)略發(fā)展需要。將土地規(guī)劃修編重點放在主城區(qū)規(guī)模確定上,保持規(guī)劃彈性,加強農(nóng)村集體建設用地規(guī)模及布局的規(guī)劃研究。將XX市分為主城區(qū)、一小時經(jīng)濟發(fā)展區(qū)和遠郊縣(市)發(fā)展區(qū)三個發(fā)展層次,將主城區(qū)(四環(huán)內(nèi))的基本農(nóng)田全部調(diào)整到遠郊縣(市)發(fā)展區(qū)。
———完善土地儲備制度。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和控詳規(guī)劃、融資規(guī)模、城市改造、招商引資等情況,劃定土地收儲范圍,科學合理地制定土地收儲計劃。進一步落實市區(qū)政府征地、拆遷“雙主體”運行機制,逐步理順土地年度利用計劃、土地儲備計劃、土地供應計劃之間的關(guān)系,建立土地征收、儲備和供應管控機制。
———推進土地一級開發(fā)。制定出臺《XX市土地一級開發(fā)暫行辦法》,嚴格按土地儲備計劃實施土地一級開發(fā),按計劃通過征收和收回、收購方式實施土地一級開發(fā)的土地,一律納入市級政府土地儲備庫,按計劃通過招標、拍賣、掛牌方式公開出讓。土地一級開發(fā)采取由市土地收購儲備中心委托原土地使用權(quán)人實施、委托屬地區(qū)政府實施、公開招標確定土地一級開發(fā)實施主體及引進戰(zhàn)略投資者進行合作等多種運作模式。
———提高土地資源開發(fā)利用效率。搞好“大流域”、“大區(qū)域”項目開發(fā),實施土地復墾整理,增加耕地后備資源。以王崗鎮(zhèn)、團結(jié)鎮(zhèn)和興隆鎮(zhèn)“掛鉤”政策試點為突破口,結(jié)合落實新農(nóng)村建設和黨的十七屆三中全會提出的農(nóng)村土地新政策,探索XX市土地開發(fā)整理和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新途徑。挖掘城區(qū)存量土地資源潛力,加快推進實施中心區(qū)工業(yè)企業(yè)“退城進郊”,加大對批而未征、征而未供、供而未用土地的專項清理和依法處置力度,對依法應當收回的堅決依法收回,最大限度擴大城市用地空間。建立以市場配置為基礎(chǔ)的節(jié)約集約用地制度,嚴格執(zhí)行《工業(yè)項目建設用地控制指標》規(guī)定,引導項目向園區(qū)集中,建立激勵機制引導未利用土地的開發(fā)利用。
———構(gòu)建保障擴大內(nèi)需項目的土地供應機制。以保障列入新增1000億中央投資計劃的大中型建設項目用地為重點,建立市重大建設項目用地情況通報制度,加強項目主管部門和建設單位的銜接、協(xié)調(diào)和溝通,確保具備報批條件的重大建設項目快報批、早啟動,推進重大項目用地指標報批工作。
鏈接四:著力擴展融資渠道
———做大做強哈投集團、城投公司投融資平臺。將路橋、隧道、停車場、戶外廣告位等城市基礎(chǔ)設施存量資產(chǎn),以及市屬金融資產(chǎn)和供排水集團、供熱集團資產(chǎn)注入兩個平臺,放大資金效應,做大做實城建投融資平臺。
———吸引民間資本融資。通過合資合作、政府回購、優(yōu)惠提供建設用地以及不同收益的項目組合等方式,多方吸引民間資本和企業(yè)、社會投資,為重點城建工程項目提供資金支持。
———加強政銀企三方交流合作。通過召開市政府與金融機構(gòu)聯(lián)席會議、金融座談會、大項目銀企對接會、農(nóng)村政銀合作推進會等形式,定期向金融機構(gòu)通報XX市經(jīng)濟社會發(fā)展重點領(lǐng)域、重點項目和資金需求情況,使重點項目建設單位和企業(yè)及時了解掌握國家的貨幣政策、信貸政策以及金融機構(gòu)的主要金融產(chǎn)品。建立健全項目推介聯(lián)席會議制度,主動向國內(nèi)外有實力的金融機構(gòu)、風險投資公司和金融中介組織推介急需資金支持的重大項目。
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