建設局科學發展觀轉段調研報告

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近年來，XX市的城市建設一直面臨著資金和土地資源短缺兩大“瓶頸”制約，在國家采取收緊銀根和嚴格管理土地雙“閘門”的政策背景下尤其突出。通過深入土地局和城建部門調研、座談，向天津、廣州、青島、廈門、武漢等兄弟城市取經、學習，并結合XX市實際情況反復研究、討論，對破解資金和土地“瓶頸”進行了一些深入的思考。

一、中外成功經驗及XX市的有益探索

（一）中外可借鑒的成功經驗與做法

1.發達國家在盤活城市存量資產、城建融資等方面有很多值得學習借鑒的先進理念和成功范例

———擁有完善的體制機制。美國、新加坡對國家投入到城市基礎設施的資產和投入到城市可經營領域的資產，一般都實行區別管理。新加坡、奧地利、澳大利亞等國家都設有國有控股公司，這些公司受政府委托經營城建資產，并實行獨立核算，自主經營，贏利后往往可以為公眾提供更為豐富和高效的服務。美國、日本都通過立法的方式，建立完善城市建設存量資產經營管理制度，用以規范城市政府經營管理城市建設存量資產的行為，并提高這部分資產的運行效率。同時，這些國家都很注重對城市資產運營的監管，在美國，城市資產經營公司要想獲得財政預算支持，必須接受相關部門對其運行狀況的審查和質詢。

———充分運用資本市場融資。包括通過發行市政債券，以適當舉債的方式解決建設資金不足問題，或通過信托產品將社會閑散并期待增值的資金集中起來，委托信托投資公司管理、運作，投資于某個特定的城市基礎設施建設項目，并共同分享投資收益。另外，許多國家還通過私人主動融資和公私合伙制兩種模式來開展項目融資。

2.國內同類城市破解資金和土地瓶頸問題的經驗做法

———充分利用土地資源。杭州、武漢等城市近年來都加大了土地指標調劑力度，向土地整理要指標、要效益，并嚴格規范土地運作，盡管國家關緊土地“閘門”，但這些城市和地區的高速發展并未受到建設用地指標問題的阻礙。

———采取多樣化融資方式。包括大量爭取銀行貸款，利用資本市場融資，如發行企業債券、收益信托等進行融資。同時一些地區在廣泛應用BOT(建設-經營-轉讓)、TOT(移交-經營-移交)項目融資模式及其演化模式的基礎上，正在通過ABS(資產支持證券化)、PPP(公私合伙或合營)、股權融資、投資基金等更多的融資方式方法進一步拓寬融資渠道。

（二）XX市近年來進行的有益探索和取得的工作成效

在市場化融資上，近幾年XX市進行了一系列有益的探索和實踐，也收到了較好的效果。項目融資渠道不斷擴展。如，采用BOT方式建設了太平污水處理廠、西南部垃圾處理場等一批重大城市基礎設施項目。資本運營手段不斷完善。如發行路橋建設債券建成二環快速干道等。城市經營理念不斷加強。XX市采取以地生財方式，通過以路帶房、以房補路措施，消化重點路橋工程建設資金矛盾，采取可經營資產有償使用方式融集了大量建設資金。

在促進土地效益最大化方面，XX市也取得了一些成效。在保障全市新增建設用地穩步增長的情況下，采用“占一補一”方法，通過大力開發和復墾耕地，使全市耕地保有量始終保持穩定，堅守住了耕地“紅線”。20*年-20*年，XX市以招拍掛方式出讓土地成交價款累計為131億元，20*年、20*年分別達到41億元和45億元。其中，有近50%的地塊獲得溢價收益。從招拍掛以經營性用地出讓為主，到工業用地也實施招拍掛并創建了工業用地招拍掛出讓綠色通道，XX市在土地市場建設方面進行了不懈的探索和嘗試，土地供應集中統一管理不斷得到強化。

二、XX市存在的突出問題及主要原因分析

土地供給少、項目建設資金有限是我們當前推進城建項目建設面臨的最現實、最緊迫的難題，具體體現在，XX市爭取到的大額貸款筆數少、額度有限，難以滿足大項目建設的需要，土地指標還比較緊張，與杭州、武漢等城市相比，XX市毛地出讓多、單位土地出讓價格低、綜合收入少。

產生上述問題的原因是多方面的。主觀上，XX市存在的問題可以概括為“三不”。即，干部隊伍不擅長市場化運作，項目主體不適應現代融資的要求，項目前期工作不規范，簡單、粗放。客觀上，由于XX市一年里有半年時間處于霜凍期，與南方相比，在XX市投資回收期長、成本高、收益相對較低，這是影響投資者積極性的重要原因；XX市的金融生態環境還不夠優化，社會信用體系還不健全，歷史遺留的企業不良資產較多，國有銀行盡管儲蓄余額和存貸差較大，但比選借貸主體和營利性、成長性好的大項目有限，導致信貸投資規模偏小、大量資金外流；另外，XX市的金融工具還比較少，地方金融機構數量少、規模還比較小，實力弱，吸引社會資本、民間投資，特別是開發使用股權質押、資產證券化、ABCP(資產支持商業票據)等金融衍生產品少。

三、突破資金土地瓶頸問題的基本思路與對策

要突破資金和土地瓶頸，加快提升城鄉承載功能，實現城鄉全面協調可持續發展，應當遵循以下基本思路。一是轉變觀念，整合資源。整合利用土地、城市道路、橋梁、地下空間等一切存量資產，實行資本化運作，放大資源變現升值效應。二是做大平臺，合理舉債。做大做強現有的哈投、城投等融資平臺，強化政府投資與市場化運作相結合、合理舉債與經營城市并舉的城市建設理念，多渠道籌措城市建設資金，慎用巧用明天的錢來支持、實現今天的發展。三是加強監管，防范風險。城建項目投資大，涉及面廣，資金鏈長，資金流大，程序復雜，要加強監管，透明操作，陽光運行，防止設租尋租等腐敗現象滋生。同時，也要樹立風險意識，量力而行，不追求脫離實際的城市建設目標，合理控制舉債規模，增強抵御風險能力。

當前乃至今后一段時期內，破解資金和土地瓶頸要在四個方面下功夫。一是在打造符合市場主體地位的投融資平臺上下功夫。力爭幾年內將XX市現有的投融資平臺打造成集融資、投資、資產管理和資本運營為一體的企業集團，按照規范的法人治理結構進行運作，在條件成熟后，引入戰略投資者，并實現上市。二是在豐富融資模式上下功夫。要建立健全項目推介聯席會議制度，用好用活國家政策性貸款，引導創新金融產品，爭取銀行盡早介入項目前期工作，為重大項目提供金融支持。積極探索以項目的收益權、收費權以及受讓后獲得的經營權為質押，或以項目資產折價為抵押獲取貸款的融資模式。推動重大建設項目通過設立股份有限公司上市融資，鼓勵上市公司以參股、收購、兼并等形式投資重大建設項目；依托項目投資公司，發行中長期企業債券；對城市水務、燃氣供應、垃圾處理等建設項目，積極倡導多種方式的項目融資模式，促進金融資本與企業資本快速對接。三是在強化土地資源利用上下功夫。要抓住土地規劃修編的契機，科學安排建設用地。要利用好國家土地政策，超前做好整理復墾工作。要通過進一步優化產業和生產力空間布局，充分利用灘涂、廢棄地等后備資源，有效擴充土地資源存量。要實行政府主導型的土地儲備模式，建立土地征收、儲備和供應的計劃管理體系，政府壟斷土地一級開發，實行凈地熟地出讓，提高土地收益。要堅持供給引導需求，按照全面協調可持續的原則，加強宏觀調控，確保土地節約集約供給。四是在深化城市經營上下功夫。要挖掘城建資源潛在收益，圍繞軌道交通、三環路、何家溝整治等城建大項目的啟動實施，以項目帶土地，通過加強土地集中儲備、合理控制土地出讓規模和商品房比重，提升土地價值，發揮土地資源優勢，切實增加土地收益。同時，合理有序放開公交、燃氣、供熱、供水、污水處理、垃圾處理等經營性和準經營性項目，加快實施特許經營。

鏈接

資金、土地問題一直是制約XX市城市建設發展的“瓶頸”。20*年，張效廉同志組織有關部門赴天津、武漢、青島等城市進行學習考察，初步形成了破解難題的對策建議。在深入學習實踐科學發展觀活動中，張效廉同志深入實際進行調查研究，在與相關部門反復研究探討并借鑒國內外先進理念和成功經驗的基礎上，提出了四點針對性較強的具體措施，為XX市突破土地和資金“瓶頸”，加快推動城市建設科學發展提供了兼具現實性和可行性的思路和方法。圍繞張效廉同志的調研報告，相關部門結合工作職能，迅速加以落實，在破解資金和土地“瓶頸”問題上進行了更加深入的探索和實踐，取得了初步成效。

鏈接一：著力創新重大城建項目融資模式

———探索建立以政府投入為引導、以市場化運作為途徑、以資源性籌資為保障的大項目建設融資模式。以地鐵一期工程融資建設為突破口，全力推進由依賴財政現實能力搞建設向依托城市資源、資產多元化融資干項目轉變。研究制定了《地鐵一期工程承建主體股東結構組織方案》、《地鐵一期工程引資建設若干意見》、《地鐵一期工程關聯用地管理暫行辦法》，明確提出股本融資、項目融資、工程融資、資源融資、信貸融資等10條融資途徑與措施，配套確定了7個方面的政策，組建了融投資、建設、經營于一體的地鐵建設投資發展有限公司，形成了對接多元化融資的市場平臺和推進機制。歷經十年謀劃的地鐵一期工程于20*年9月29日正式開工建設，8座車站和地鐵控制中心正式開工建設。

———充分發揮政府行政管理和宏觀調控的職能作用，做好做活關聯土地文章。在松浦大橋工程橋區江南段拆遷過程中，統籌考慮同步實施拆遷的其他項目，將道外古鐵市場一并納入拆遷計劃，既解決橋區動遷居民的回遷安置問題，又滿足了中華巴洛克歷史保護街區一期改造涉及的居民異地安置需要。通過盤活土地資源，實現公益性項目與經營性項目的有效結合，構建項目拉動資源增長，升值收益回饋項目的市場化運作模式。目前，松浦大橋工程建設在陸地、江中、灘島全面展開，部分水上承臺浮出水面，預計2010年可竣工交付使用。

———市場化運作推進大規模棚戶區改造。按照“政府主導、政策扶持、市區結合、以區為主、市場運作、保障優先”的原則，組建“哈投民生”拆遷公司，撬動開發銀行資金介入棚戶區改造，運用拆遷凈地轉讓和招商、出資組建“好民居”建投總公司等市場化運作模式，全力推進棚戶區改造。截至目前，全市已拆遷完成棚戶區面積237萬平方米，占三年需拆遷總任務的44.7%，凈地項目的回遷房建設已全部啟動。

鏈接二：著力統籌管理運用城市資源

———科學掌控城市資源。強化城市建設相關要素整體控制，編制融土地資源、基礎設施、房地產開發于一體的綜合利用計劃，將經濟適用住房總量、單位自建房屋數量和規模、商品房市場容量、區域性房產結構布局、基礎設施與房地產項目配套、各類用地指標及土地出讓金籌集指標等統一納入綜合利用計劃，為統籌運用城市資源建立了相互并聯的綜合性計劃框架，促進了城市建設統籌協調有序發展。

———挖掘豐富城市資源。通過地鐵、地下通道等項目建設，加快關聯區域可經營性項目開發，不斷挖掘和豐富可利用的城市資源。將城市停車場、地下資源、空間廣告等資源納入城市投融資平臺整體管理和運作，最大限度發揮城市資源效益，為城市建設提供資金支持。

鏈接三：著力強化土地資源管理

———充分發揮土地規劃的統籌和引導作用。從XX市科學發展大局出發，充分利用第二輪規劃修編的契機，擴大城市發展空間，優化資源配置，滿足XX市“北躍西擴、南延東優、中興外聯”和“一江、兩城、九大組團”的戰略發展需要。將土地規劃修編重點放在主城區規模確定上，保持規劃彈性，加強農村集體建設用地規模及布局的規劃研究。將XX市分為主城區、一小時經濟發展區和遠郊縣（市）發展區三個發展層次，將主城區（四環內）的基本農田全部調整到遠郊縣（市）發展區。

———完善土地儲備制度。根據土地利用總體規劃、城市總體規劃和控詳規劃、融資規模、城市改造、招商引資等情況，劃定土地收儲范圍，科學合理地制定土地收儲計劃。進一步落實市區政府征地、拆遷“雙主體”運行機制，逐步理順土地年度利用計劃、土地儲備計劃、土地供應計劃之間的關系，建立土地征收、儲備和供應管控機制。

———推進土地一級開發。制定出臺《XX市土地一級開發暫行辦法》，嚴格按土地儲備計劃實施土地一級開發，按計劃通過征收和收回、收購方式實施土地一級開發的土地，一律納入市級政府土地儲備庫，按計劃通過招標、拍賣、掛牌方式公開出讓。土地一級開發采取由市土地收購儲備中心委托原土地使用權人實施、委托屬地區政府實施、公開招標確定土地一級開發實施主體及引進戰略投資者進行合作等多種運作模式。

———提高土地資源開發利用效率。搞好“大流域”、“大區域”項目開發，實施土地復墾整理，增加耕地后備資源。以王崗鎮、團結鎮和興隆鎮“掛鉤”政策試點為突破口，結合落實新農村建設和黨的十七屆三中全會提出的農村土地新政策，探索XX市土地開發整理和統籌城鄉發展新途徑。挖掘城區存量土地資源潛力，加快推進實施中心區工業企業“退城進郊”，加大對批而未征、征而未供、供而未用土地的專項清理和依法處置力度，對依法應當收回的堅決依法收回，最大限度擴大城市用地空間。建立以市場配置為基礎的節約集約用地制度，嚴格執行《工業項目建設用地控制指標》規定，引導項目向園區集中，建立激勵機制引導未利用土地的開發利用。

———構建保障擴大內需項目的土地供應機制。以保障列入新增1000億中央投資計劃的大中型建設項目用地為重點，建立市重大建設項目用地情況通報制度，加強項目主管部門和建設單位的銜接、協調和溝通，確保具備報批條件的重大建設項目快報批、早啟動，推進重大項目用地指標報批工作。

鏈接四：著力擴展融資渠道

———做大做強哈投集團、城投公司投融資平臺。將路橋、隧道、停車場、戶外廣告位等城市基礎設施存量資產，以及市屬金融資產和供排水集團、供熱集團資產注入兩個平臺，放大資金效應，做大做實城建投融資平臺。

———吸引民間資本融資。通過合資合作、政府回購、優惠提供建設用地以及不同收益的項目組合等方式，多方吸引民間資本和企業、社會投資，為重點城建工程項目提供資金支持。

———加強政銀企三方交流合作。通過召開市政府與金融機構聯席會議、金融座談會、大項目銀企對接會、農村政銀合作推進會等形式，定期向金融機構通報XX市經濟社會發展重點領域、重點項目和資金需求情況，使重點項目建設單位和企業及時了解掌握國家的貨幣政策、信貸政策以及金融機構的主要金融產品。建立健全項目推介聯席會議制度，主動向國內外有實力的金融機構、風險投資公司和金融中介組織推介急需資金支持的重大項目。