經(jīng)濟(jì)利益鏈下征地沖突問(wèn)題探討

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摘要：城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷發(fā)展使得農(nóng)村土地征收利用愈來(lái)愈多，農(nóng)民自身利益受到挑戰(zhàn)，征地沖突事件顯著增多，這并不利于社會(huì)的和諧發(fā)展。基于此，文章從經(jīng)濟(jì)利益鏈視角出發(fā)，首先對(duì)征地沖突產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，總結(jié)不同主體之間的利益沖突與利益博弈，并基于經(jīng)濟(jì)利益鏈對(duì)存在問(wèn)題進(jìn)行審視，提出緩解征地沖突的措施及解決方案。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)利益鏈；征地沖突；管理

基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，征地沖突事件的發(fā)生頻率逐漸增加，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。從經(jīng)濟(jì)利益鏈角度來(lái)說(shuō)，每個(gè)個(gè)體都是理性經(jīng)濟(jì)人，利益最大化是每個(gè)個(gè)體的主要追求。但從農(nóng)民的視角來(lái)說(shuō)，土地征收是一種強(qiáng)制性行為，盡管會(huì)給予農(nóng)民一定的征地補(bǔ)償，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府制定，農(nóng)民在既定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，并沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的余地，因此，農(nóng)民與政府之間利益沖突顯著。

一、基于經(jīng)濟(jì)利益鏈視角的征地沖突誘因分析

（一）多主體之間的利益沖突和利益博弈

政府、開(kāi)發(fā)商和農(nóng)民是征地過(guò)程中的重要經(jīng)濟(jì)主體，基于不同的角色與發(fā)展立場(chǎng)，每個(gè)個(gè)體的發(fā)展需求不同，所追求的利益目標(biāo)也有所不同。從政府發(fā)展的角度出發(fā)，注重提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)利益，或區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益。開(kāi)發(fā)商希望付出較少的資金，從經(jīng)濟(jì)上獲得最大的收益。對(duì)于被征地的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，最大的愿望是獲得最多的土地征用補(bǔ)償。基于這一問(wèn)題，不同主體在追求自身發(fā)展利益的同時(shí)，主體之間的矛盾也愈發(fā)尖銳。

1.政府與農(nóng)民之間的利益關(guān)系

土地征收過(guò)程中，政府始終處于主導(dǎo)地位。農(nóng)民希望政府能夠給予高于，或不低于土地收入的補(bǔ)償，甚至希望政府能夠?qū)ν恋匚磥?lái)的增值進(jìn)行估算并計(jì)入補(bǔ)償范圍。雖然被征地農(nóng)民或多或少獲取土地增值收益，但并沒(méi)有足夠的力量抵制其他主體或客觀因素的影響。因此，政府與農(nóng)民之間存在利益博弈，且在此過(guò)程中，政府既是博弈參與者，也是土地征收的管理者，而農(nóng)民僅僅是參與成員，二者地位不平等。在關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)牟┺闹校r(nóng)民既無(wú)法決定談判價(jià)格，也不能自主退出，二者之間很容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。此時(shí)，農(nóng)民會(huì)通過(guò)各種渠道維護(hù)自己的利益，尤其新土地法實(shí)施后，明確規(guī)定征地前期需完善征地預(yù)公告、現(xiàn)狀調(diào)查、安置方案公告、征地聽(tīng)證、補(bǔ)償?shù)怯洝f(xié)議簽訂等程序，其中均需被征地農(nóng)民配合確認(rèn)，但利益沖突導(dǎo)致被征地農(nóng)民有可能不配合征地工作的開(kāi)展，影響項(xiàng)目落地進(jìn)度，分散政府治理協(xié)調(diào)精力。

2.開(kāi)發(fā)商與農(nóng)民的利益沖突

開(kāi)發(fā)商是土地征收后的使用方，土地利用會(huì)增加當(dāng)?shù)卣亩愂眨糠稚a(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)較高的企業(yè)，還會(huì)給片區(qū)發(fā)展帶來(lái)更多的機(jī)會(huì)和效益，相較于農(nóng)民，企業(yè)在土地征收中優(yōu)勢(shì)更明顯。雖然國(guó)家明確規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)需凈地出讓，開(kāi)發(fā)商并沒(méi)有直接從農(nóng)民手中取得土地，但是兩者在分配土地的過(guò)程中也有利益的沖突。首先，為了加快開(kāi)發(fā)投資進(jìn)度，降低資金時(shí)間成本，開(kāi)發(fā)商希望農(nóng)民快速向政府交付土地，但如果征地沖突存在，即使已經(jīng)完成征供地審批手續(xù)，在批后實(shí)施過(guò)程中，土地交付、集體土地權(quán)證注銷也存在很大難度。雖然延遲交地開(kāi)發(fā)商可以依據(jù)土地出讓合同取得交地違約金，但房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)受宏觀經(jīng)濟(jì)影響大，對(duì)開(kāi)發(fā)時(shí)機(jī)把控要求極高，一旦錯(cuò)過(guò)最佳時(shí)機(jī)，項(xiàng)目收益將受到極大影響甚至產(chǎn)生虧損。此外，即使項(xiàng)目土地交付后，訴求未得到滿足的被征地農(nóng)民也可能影響項(xiàng)目開(kāi)發(fā)進(jìn)度，在一定程度上增加了開(kāi)發(fā)商的投資成本，導(dǎo)致被征地農(nóng)民與開(kāi)發(fā)商之間的利益沖突。

3.政府與開(kāi)發(fā)商之間的博弈分析

政府與開(kāi)發(fā)商之間的博弈主要集中在土地需求、土地收益分配兩方面。從土地需求層面來(lái)說(shuō)，政府要通過(guò)土地征用來(lái)提高區(qū)域的經(jīng)濟(jì)效益，而企業(yè)要靠土地經(jīng)營(yíng)來(lái)增加收益。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，開(kāi)發(fā)商和農(nóng)戶的利益關(guān)系必須在一定程度上得到協(xié)調(diào)。現(xiàn)階段，一些開(kāi)發(fā)商試圖通過(guò)政府投資的緊迫性來(lái)減少土地成本，尋找更多的融資機(jī)會(huì)。在土地收入分配中，土地權(quán)益是一個(gè)相對(duì)固定的指標(biāo)，而政府通過(guò)征收土地獲得更高的收益，并通過(guò)土地合理利用與開(kāi)發(fā)創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)效益，提升城市建設(shè)質(zhì)量。企業(yè)希望在低價(jià)格擁有土地使用權(quán)的同時(shí)，也能繼續(xù)享受到國(guó)家給予的優(yōu)惠政策。這就需要為被征收土地的農(nóng)民提供合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，或者通過(guò)其他方式為其生活提供保障，如就業(yè)政策放寬等。目前來(lái)說(shuō)，政府在土地征收方面充分發(fā)揮了其作為管理者與參與者所具備的主觀能動(dòng)性，開(kāi)發(fā)商依靠政府扶持也獲取了諸多紅利。

（二）征地制度機(jī)制缺陷

眾所周知，我國(guó)人口眾多。基于人口發(fā)展特點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，法治是最根本的解決途徑。由此可見(jiàn)，政府與農(nóng)民、農(nóng)民與開(kāi)發(fā)商等主體之間存在的矛盾大多與征地機(jī)制建設(shè)有關(guān)。有關(guān)證據(jù)表明，征地制度機(jī)制的缺少或不合理的征地機(jī)制的建立會(huì)導(dǎo)致沖突發(fā)生。事實(shí)上，我國(guó)部分地區(qū)不僅缺少征地制度機(jī)制，還沒(méi)有明確定義農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，為不合理行為的發(fā)生創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。與此同時(shí)，通過(guò)我國(guó)農(nóng)村征地管理現(xiàn)狀也可以看出，我國(guó)在土地征用方面的法律法規(guī)并不完善，征地矛盾與土地征用糾紛依然發(fā)生，土地征用法治化建設(shè)進(jìn)程緩慢。

二、基于經(jīng)濟(jì)利益鏈視角淺析征地沖突的管理途徑

（一）構(gòu)建失地農(nóng)民利益表達(dá)與保護(hù)機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民利益

當(dāng)前農(nóng)民群體在土地征用方面的利益表達(dá)機(jī)會(huì)欠缺、難以維護(hù)自身發(fā)展利益。因此，有必要建立農(nóng)民利益表達(dá)與保護(hù)機(jī)制，并通過(guò)表達(dá)機(jī)制、決策機(jī)制、協(xié)商機(jī)制等的建立進(jìn)行完善與優(yōu)化。其中，表達(dá)機(jī)制的建立是實(shí)施農(nóng)民保護(hù)的重要前提，決策制度的建立是農(nóng)民進(jìn)行利益表達(dá)的主要平臺(tái)，協(xié)商制度的建立是進(jìn)行利益表達(dá)，從而達(dá)到權(quán)益保護(hù)的主要手段。除此以外，還要建立監(jiān)督管理機(jī)制，為農(nóng)民自身權(quán)益的保護(hù)提供保障。多項(xiàng)發(fā)展機(jī)制的建立共同形成維護(hù)農(nóng)民利益的有機(jī)整體。首先，就利益表達(dá)機(jī)制的建立而言，其前提是尊重農(nóng)民自身的發(fā)展權(quán)益，凸顯其主體地位，通過(guò)法律制度的建立使得農(nóng)民有平等的機(jī)會(huì)參與到土地征用制度決策中。其次，決策與協(xié)商機(jī)制的建立需要政府強(qiáng)化前期調(diào)查，結(jié)合調(diào)查內(nèi)容與結(jié)果出臺(tái)相關(guān)政策，人大代表在此過(guò)程中負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。其次，制定與土地征用或涉及農(nóng)民利益的發(fā)展政策時(shí)，主動(dòng)傾聽(tīng)農(nóng)民群體的意見(jiàn)，確保政策的制定能夠滿足絕大多數(shù)農(nóng)民群體的實(shí)際發(fā)展需求。若在政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)不足之處，可再次組織決策大會(huì)，由政府部門(mén)同農(nóng)民進(jìn)行共同表決，進(jìn)行修改完善。在與農(nóng)民利益相關(guān)問(wèn)題的探討上，需要站在農(nóng)民的角度思考問(wèn)題，始終保持平等溝通。例如，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革或征地制度的全方位變革，要求各項(xiàng)土地征用制度的制定必須啟動(dòng)協(xié)商程序，并生成結(jié)果性文件，賦予農(nóng)民同等的法律權(quán)利及政府、開(kāi)發(fā)商等同等的法律約束力。最后，利益監(jiān)督機(jī)制的建立可首先建立聽(tīng)證制度，要求國(guó)家立法機(jī)關(guān)舉行聽(tīng)證會(huì)，并拓展聽(tīng)證范圍。其次，公示制度的建立也能夠進(jìn)行有效監(jiān)督，如政府機(jī)關(guān)需要提供有關(guān)土地征收的重要事項(xiàng)公告，對(duì)事件內(nèi)容等進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，增強(qiáng)農(nóng)民群體對(duì)政府相關(guān)部門(mén)的信任度，同時(shí)保證農(nóng)民群體所具備的知情權(quán)。當(dāng)然，也可以采取行政訴訟制度，即農(nóng)民個(gè)人發(fā)展權(quán)益受到威脅時(shí)，可通過(guò)法律手段進(jìn)行求助，從而維護(hù)自身權(quán)益。

（二）建立健全土地征收制度，緩解利益沖突

土地征收制度的建立是緩解開(kāi)發(fā)商、政府及農(nóng)民等利益沖突的重要手段。通過(guò)上述分析不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民、開(kāi)發(fā)商及政府等主體之間之所以會(huì)發(fā)生利益沖突，大多與利益分配不均有關(guān)。基于此，土地征用制度的建立，首先要合理劃分多個(gè)主體的利益。這就要求有關(guān)部門(mén)對(duì)補(bǔ)償制度、拆遷管理制度等進(jìn)行重新思考并優(yōu)化。其中，就補(bǔ)償制度的建立來(lái)說(shuō)，有必要將土地生產(chǎn)能力作為非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的重點(diǎn)，不能僅對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入進(jìn)行考量。尤其在當(dāng)前的農(nóng)村土地管理中，要以流轉(zhuǎn)后的生產(chǎn)能力為主要依據(jù)。其次，建立征地補(bǔ)償制度必須反映出土地征收補(bǔ)償?shù)睦脙r(jià)值。土地征收后，農(nóng)民所放棄的只是一段時(shí)間內(nèi)的使用權(quán)，并不是其他相關(guān)的經(jīng)濟(jì)收入。從另一方面來(lái)說(shuō)，土地征收后，經(jīng)濟(jì)賠償作為農(nóng)民的主要經(jīng)營(yíng)收入，需要適當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及土地增收情況，對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行提升。最后，土地征收制度的建立同樣需要法律法規(guī)進(jìn)行約束。因此，需要政府有關(guān)部門(mén)派遣專業(yè)人士進(jìn)行規(guī)劃處理。

（三）完善土地監(jiān)督管理與沖突管理機(jī)制，從農(nóng)民實(shí)際利益出發(fā)

目前來(lái)說(shuō)，農(nóng)民在征地收益分配中仍然是被動(dòng)的，政府承擔(dān)著代理人的角色。要想提升利益分配的合理性，需要強(qiáng)化社會(huì)輿論的積極作用，還要賦予農(nóng)民的監(jiān)督管理權(quán)力，對(duì)政府相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。首先，可以通過(guò)制定決策相關(guān)的政策法規(guī)來(lái)監(jiān)督基層政府，如進(jìn)一步明確政府的職權(quán)范圍，確保政府、開(kāi)發(fā)商及農(nóng)民的職權(quán)保持獨(dú)立，且公正。同時(shí)，政府部門(mén)也要不斷進(jìn)行自我審查與監(jiān)督，真正做到換位思考，不能僅關(guān)注地區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)利益，或土地征收帶來(lái)的政治發(fā)展機(jī)會(huì)。對(duì)于前文提到的多主體發(fā)生利益沖突，需要建立有效的沖突管理機(jī)制，相關(guān)部門(mén)要設(shè)置沖突預(yù)警部門(mén)，專門(mén)處理相關(guān)沖突。日常管理過(guò)程中，還要對(duì)之前已經(jīng)發(fā)生的沖突事件進(jìn)行再度分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并據(jù)此制定不同類型沖突事件發(fā)生的應(yīng)急預(yù)案，從而在沖突事件發(fā)生的第一時(shí)間做出反應(yīng)。為防止沖突事件的發(fā)生，還可以建立預(yù)警機(jī)制，在沖突事件萌芽階段對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，或積極引導(dǎo)。如成立調(diào)解委員會(huì)，或三方社會(huì)組織等。除此以外，還可以使用信息技術(shù)手段，如網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等收集反饋信息，多部門(mén)之間共享征地矛盾信息，并相互合作，針對(duì)利益相關(guān)者的訴求提出解決方案。

（四）根據(jù)項(xiàng)目特征分類征收，合理補(bǔ)償

由于地理位置不同、村莊復(fù)雜度不同，被征地用途也存在較大差異。為合理應(yīng)對(duì)上述差異，需要結(jié)合項(xiàng)目特征進(jìn)行分類征收。例如，可針對(duì)被征用土地村莊的地理位置，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)保障體系進(jìn)行思考，確保該地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不受土地征用的影響。其次，在歷史地理原因的影響下部分地區(qū)華僑華人較多，村莊作為華僑與血脈的主要連接，在啟動(dòng)土地征收之前需要將征收用途等系列事項(xiàng)與華僑華人等進(jìn)行溝通，并商討合理的賠償方式或征用模式。最后，基于被征用土地的面積、用途，對(duì)利益主體的訴求進(jìn)行分類，從而分層遞進(jìn)地開(kāi)展土地征收。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上，就現(xiàn)行的法律法規(guī)而言，農(nóng)村土地征用成本較高。若不重視開(kāi)發(fā)商、政府與農(nóng)民之間的利益沖突，政府將會(huì)承受諸多直接經(jīng)濟(jì)損失、間接經(jīng)濟(jì)損失。基于此，應(yīng)不斷通過(guò)發(fā)展方案的應(yīng)用對(duì)各利益相關(guān)者之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而達(dá)到利益分配的相對(duì)平衡，促進(jìn)土地利用效率的提升。本文基于當(dāng)前土地征用現(xiàn)狀，將經(jīng)濟(jì)利益鏈作為討論核心，提出了包含建立健全土地征收制度、完善土地監(jiān)督管理制度、危機(jī)預(yù)警機(jī)制等在內(nèi)的多項(xiàng)發(fā)展措施，從而為農(nóng)民合法權(quán)益提供保障，最大程度上降低征地沖突的發(fā)生，使我國(guó)土地征用相關(guān)制度能夠滿足農(nóng)民群體的實(shí)際發(fā)展需求，且與國(guó)情相適應(yīng)，確保土地征用科學(xué)合理。

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作者:林艷 單位:福州市國(guó)土資源局征地工作部