預算管理一體化對高校的影響

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摘要:基于預算管理一體化改革，總結分析高校面臨的新機遇、存在的適應性問題等影響因素，提出高校實行預算管理一體化后應采取的管理對策，以期為促進高校治理體系和治理能力現代化提供參考。

關鍵詞:預算管理一體化;高校;影響;對策

隨著信息技術的飛速發展，以大數據、云計算、人工智能等為代表的現代信息技術日新月異，為國家持續提升治理能力奠定了堅實的技術基礎，成為新時代國家現代化治理體系建設的加速器和推進器。預算管理制度是國家現代化治理體系的重要組成部分，發揮著規范政府行為、防范財政風險、實施有效監督、規范權力運行的重要作用。預算制度規范化要求與現代信息技術的基礎性支撐成為驅動預算管理一體化改革的兩駕馬車。預算管理一體化改革是利用“信息技術”與“制度規范”的有機結合，推進落實國家提高現代化治理能力的重要措施。預算管理一體化是以現代化信息系統和專線互聯網絡為載體，在制度完善、標準統一、規范一致的基礎上，將基礎數據信息、項目庫、預算管理、預算編制、預算執行、資金支付、政府采購、資產管理、財務報告等管理單元串聯銜接在一起，實現預算管理的全流程、全覆蓋、全口徑的線上運行。預算管理一體化有效地解決了各預算管理單元的“信息孤島”問題，真正實現預算制度對各級政府和預算單位經濟活動的深度約束，真正實現國家財政對財政資金、專戶資金和單位自有資金的全面監管。在預算管理一體化改革背景下，高校應認真研究新的預算管理模式提出的新要求、帶來的新變化，深入分析改革對高校發展建設產生的影響，總結影響因素，研究改進對策，做出積極調整。預算管理一體化改革將成為不斷推進高校治理體系和治理能力現代化進程，進一步提升高校服務國家戰略需求和高層次人才培養能力的新時代動力源。

1預算管理一體化背景下高校面臨的新機遇

1.1有利于優化學校治理體系，促進高校治理能力現代化

加強高校治理體系現代化建設是提升高校新時代育人質量和辦學水平的必然邏輯。高校治理體系在形式上體現為學校、學院、基層組織三個層面，在內涵上主要有黨的建設、行政治理和學術治理三個方面，其中行政治理體系按照管理實施主體劃分，在學校、學院、基層組織三個層面中呈“倒三角”形狀，學術治理體系則呈“正三角”形狀，如圖1所示。“倒三角”代表學校層面按照國家宏觀政策要求和戰略需求，實行從上到下的行政管理。“正三角”代表基層學術組織、學術創新團隊等基層組織按照國家戰略需求和學校發展目標導向，結合教學科研客觀實際對學術研究、科技創新實行自下而上的學術治理。兩個“三角”既需要相互聯系、又需要相互獨立。預算管理一體化恰好可以通過規范項目庫管理，加強教學和科研活動項目的論證與儲備，建立貫通連接兩個“三角”的有效平臺，按照預算管理全流程將規定程序植入信息系統，幫助學校更好地利用預算管理手段，更為有效地發揮學校層面在行政治理體系中“指揮棒”的導向作用，更為充分地采集基層組織層面在學術治理體系中對業務管理需求的實踐性反饋。預算管理一體化既保證了高校內部各治理體系之間的相互聯系，又對不同管理實施主體提供了適當的管理空間，成為推進高校優化完善治理體系的重要途徑之一。

1.2有利于突出資金投入導向作用，促進各類資源統籌運用

創新是國家和民族持久發展的力量源泉和動力來源，要堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，著重強調深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，完善國家創新體系，加快建設科技強國。高校是新科技、新知識、新思想的誕生搖籃，是高素質創新型人才輸出的孵化器，高校的治理體系應充分體現高校對國家構建新發展格局的新使命，充分體現高校對國家推動高質量發展中的新擔當。加強高校預算管理，可以最大限度地發揮預算資金對高等教育改革發展的引導作用，提高教育經費投資效益，更好地服務國家戰略需求。高校預算經費具有資金來源多元化、經費投入規模大等特點。預算管理一體化要求將財政撥款、財政專戶資金和自有資金全部納入一體化系統管理，依托項目的全生命周期管理模式，實現對高校全資金、全鏈條動態監管，對高校加強重點工作規劃、強化目標任務管理、統籌運用各類資金、集中力量辦大事等方面的治理能力提出了更高要求，為高校瞄準國家戰略需求，提高資金投入導向性作用，提升資源統籌運用能力帶來新的機遇。

1.3有利于高校信息系統優化升級，推進數據資源共享

隨著信息技術的發展，高校的預算管理過程中各類信息系統得到了廣泛應用，高校財務、資產、采購、人事等部門已基本實現信息化管理，但各部門的管理系統之間數據規范和技術標準不盡相同，較少能夠實現系統之間的互聯互通和數據共享。預算管理一體化改革要求預算單位實現預算全過程一體化和預算數據管理一體化，這必將推動高校在基礎信息、項目庫、預算編制、預算執行、資產管理、政府采購、資金支付、財務報告等管理節點的預算數據生產和對接傳輸的標準化，在此基礎上打破高校各部門業務管理系統之間的信息壁壘，為加快推進高校信息系統的優化升級，推動打造數據資源共享平臺帶來了新的契機。

2高校對預算管理一體化改革的適應性問題

2.1年度發展計劃與預算管理周期的銜接問題

預算周期內的序時管理程序主要包括:項目儲備(46月)、填報學校基礎信息(6月)、上級部門對專項資金項目評審(67月)、申報“一上”部門預算(78月)、上級部門審核下達預算控制數(1112月)、申報“二上”部門預算草案(12月下年1月)、上級部門批復部門預算(下年34月)。通常，高校謀劃下一年度重點工作一般集中在年末，高校按照預算周期對下一年度的人才培養、科學研究、學科建設等預算事項的超前謀劃存在較大難度，這將導致預算編制與重點工作內容脫節，預算執行難度偏大等問題。預算管理一體化改革要求高校應準確把握預算工作周期，加強人員信息、資產配置、政府采購、項目論證與執行等關鍵業務節點管理，通過項目庫管理帶動高校超前謀劃下一年度重點工作任務，實現學校“雙一流”學科專業建設、科學技術研究、基礎設施維修改造、公共服務體系建設、基本建設和條件保障等重大事項的發展建設計劃與部門預算管理流程同步同頻、同序推進。然而，部分高校存在發展建設計劃滯后于預算管理周期的情況，實行預算管理一體化后，周期不同步導致的項目儲備不夠、項目論證不充分、預算執行效率偏低等問題將進一步凸顯，高校需要盡快適應預算管理一體化要求，對現有發展建設計劃工作周期進行相應調整，確保與預算周期有效銜接，以提高預算編制與執行質量。

2.2會計核算與預算管理一體化系統的銜接問題

預算管理一體化要求包括高校在內的預算單位按照規定及時將會計核算信息傳送至同級財政部門，財政部門通過預算管理一體化系統與高校聯網對接，實現高校會計核算信息在系統中的動態反映和集中存放。當前，高校主要利用自有財務軟件進行會計核算，獨立運行、自成體系，財務軟件除了具備基本的會計核算功能外，還包括預算編制、預約報銷管理、智能憑證、64無現金支付等模塊，部分高校已實現財務軟件與資產系統、采購系統、機票訂購系統等的對接，甚至有些高校已引入基于圖像識別技術的智慧報銷系統和自助報銷機器人等功能。然而，預算管理一體化系統中提供的會計核算模塊功能有限，僅限于通用會計核算功能，適合業務相對簡單的行政單位和全額撥款事業單位，無法滿足高校、醫院等會計核算管理多樣化、復雜化、智能化的單位。因此，預算管理一體化改革后，如何實現高校會計核算數據在預算管理一體化系統中的動態反映與集中存放，成為高校亟需解決的問題。

2.3科研管理與預算管理一體化的銜接問題

近年來，國家持續更新出臺有關科研“放管服”相關政策，賦予科研機構和科研人員更大自主權，給予科學研究活動更多支持政策。高校是國家科學研究和科技創新的重要力量，高校取得的科研項目具有項目種類繁多、資金來源復雜等特點。預算管理一體化要求對所有資金來源的項目實行統一標準、統一流程的一體化管理，但是高校科研項目管理的特殊性，使得部分科研項目無法按照預算管理要求提前進行項目儲備，預算管理一體化暫未考慮特殊事項的管理需求，對特殊科研事項執行通用的管理規定，在個別管理節點會降低科研項目的執行效率。從經費來源看，高校科研項目經費來源主要包括財政撥款、非同級財政撥款以及其他資金，其中非同級財政撥款項目和其他資金來源項目，無法預計下一年度的項目建設內容、經費規模以及科研項目數量，尤其是橫向競爭性項目，此類科研項目無法按照預算管理一體化的全生命周期項目庫模式進行管理，實行逐一入庫管理的難度較大，僅能按照以往年度此類項目的總體規模整合填報入庫，但對整合項目入庫的立項依據、建設內容、支出計劃、績效指標等要素無法準確預計。從科學研究活動特殊性看，高校科研項目的特殊采購事項執行預算管理一體化的政府采購規定將影響“放管服”政策落實效果，例如根據科研項目任務書或合同指定承研采購、特殊采購以及急需采購的科研事項，通過預算管理一體化系統申報政府采購預算后，如果按照一般項目履行政府采購程序，將難以保證科研采購事項的時效性，需要財政部門出臺必要的管理政策，確保科研管理與預算管理一體化有效銜接。

2.4支出標準與實際預算執行的銜接問題

預算管理一體化要求對預算事項合理分類并針對具體項目或經濟事項制訂支出標準。高校在編制支出預算時要按照對應的支出標準確定各類項目的經濟分類支出預算額度。支出標準主要包括法定標準、固定標準和暫定標準，法定標準和固定標準均可以根據相關法律法規明確規定以及分類分檔的定額測算確定。然而，暫定標準的測算卻存在極大難度，不同行業、不同項目、不同時期、不同執行主體對相同預算事項的暫定支出標準千差萬別，即使在同一高校內部，相同預算事項的專業領域、項目內容、管理部門和執行主體等因素都將影響其暫定支出標準的測算結果。高校按照預算管理一體化規定制訂一整套符合自身辦學特色的支出標準將是較為艱難和漫長的過程。在此期間，項目實際執行內容與細化至支出標準的預算一旦存在差異，很可能會影響預算執行效率。如果預算事項的經濟分類支出科目的調劑被納入預算調整范圍，高校預算執行進度尤其是財政資金預算執行進度將會嚴重遲滯，產生資金結余增大的假象，支出標準將為高校的預算編制與執行帶來嚴峻挑戰。

3預算一體化改革背景下高校的管理對策

3.1強化組織領導和內部協作，全方位推進預算一體化改革

預算管理一體化改革體現為“三個全面”，即在全國范圍全面實行、預算單位所有資金全面納入預算一體化系統監管、實現對預算項目的全生命周期的全面管理。因此，高校在推進此項改革的過程中，不應簡單地把預算管理一體化理解為預算編制，不應將此項工作簡單地歸結為一項財務管理工作。高校應成立由學校主要領導為責任人，由財務、資產、發展規劃、人才培養、學科建設等相關職能部門組成的工作專班，明確學校內部歸口管理職責與責任分工，按照預算管理一體化管理要求，完善協同管理機制，推進預算管理一體化落實落細。

3.2推進高校治理與預算管理一體化的有效銜接

預算管理一體化改革與高校治理體系中各層級的管理機制和管理主體息息相關，不應簡單將此項改革理解為一項財務管理改革，應進一步落實預算歸口管理機制，按照歸口管理職責落實各類項目的管理職責，明確部門預算全周期內各序時節點要求，結合學校事業發展規劃和學校內部歸口管理職責，提前研究謀劃預算支出需求，參照以前年度預算安排及執行等情況，適當超前組織項目申報、開展項目評審論證、實施相關支出測算，確保學校年度重點工作超前謀劃，保持與部門預算管理周期序時同步、有效銜接，避免學校發展建設規劃與部門預算脫節滯后，避免出現校內預算與部門預算“兩張皮”的問題。

3.3規范高校項目管理，解決預算管理存在的關鍵問題

預算管理一體化中，項目庫是預算項目全生命周期的管理載體，預算項目前期謀劃、項目儲備、預算編制、項目實施、項目結束和終止等階段，都應在項目庫中管理和反映。高校的全部預算支出均應以預算項目的形式納入項目庫管理，預算項目作為預算管理的基本單元，實行全生命周期管理。高校應樹立科學的預算管理理念，促進項目與高校中心工作緊密對接，確保各類預算資金的投向科學。明確項目庫歸口管理職責，進一步推進學校項目庫對預算支出進行全覆蓋，各類支出與預算項目一一對應，規范項目庫和項目的管理標準。通過項目庫建設，從根本上杜絕單位申報項目與學校事業發展規劃銜接不緊密、前期論證不充分、部分安排預算的項目不具備實施條件、項目預算執行進度慢、資金沉淀、效益偏低等關鍵問題。在前期謀劃和項目儲備階段，高校應推動預算項目常態化儲備，做到預算項目早謀劃、謀劃好、提質量，通過嚴格入庫規則，防止預算項目安排的隨意性。在預算編制階段，高校應推動預算項目編實、編準、編細，為預算批復后能夠高效執行夯實基礎;在預算執行階段，跟蹤監控預算項目執行進度，動態調整項目支出預算;在項目結束和終止階段，高校應加強對預算項目的及時清理，盤活結余資金，強化預算績效評價與結果應用。

3.4持續優化內部管理流程，不斷完善預算管理一體化運行機制

高校應深入分析研究預算管理一體化的新形勢和新要求，組織內部職能部門和相關單位全面梳理預算管理全生命周期內的預算、人事、項目、資產、采購、資金等關鍵環節和內控流程，全面落實學校各類資金、各項資產的管理與使用的主體責任，完善業務流程，健全管理機制，落實管理職責，創新工作方法，堵塞管理漏洞，按照學校治理體系和治理能力現代化的要求，強化內部控制管理體系建設，提升風險管控能力。

3.5加強與上級部門溝通反饋，為不斷完善管理政策獻計獻策

預算管理一體化改革實施進程中，必然會存在管理政策更新滯后、改革舉措在落實過程中存在實操性困難、改革實施路徑不符合特殊需求和具體實際等問題。高校應在推進改革過程中不斷總結，及時將存在的問題和困難與主管部門溝通反饋，以期共同推進預算管理一體化政策不斷更新完善。

參考文獻:

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作者：王智博 單位：哈爾濱工程大學