行政事業資產績效評價制約因素研究

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摘要：對于評價政府績效工作來說，行政事業資產績效評價是至關重要的一方面內容。使用和管理資產的主體動機、行政事業單位資產性質、單位性質、資產績效、內涵等各方面因素都會對行政事業資產績效評價工作產生一定程度的影響。想要合理、科學地對行政事業資產績效進行評價，一方面應當對政府職能進行轉變，合理的定位事業資產性質。在此前提下，也需要對在總體評估中，各方面績效評估所占比重進行合理的確定，保障績效評估的可比性和資產評估的層次，并對資產管理動態信息平臺進行統一構建，如此才能夠保障行政事業單位對各方面數據信息的充分掌握。

關鍵詞：行政事業資產；績效；環節；可比性；層次

1引言

近些年來，相關工作部門以及理論界都是基于生產經營性資產來探討和研究單位資產使用績效評價問題，在行政事業資產方面重視程度較低。首先是因為經營性國有資產在我國資產總量中一直屬于較為重要的組成部分。而國有資產管理工作的有效展開，就應當重點關注國有資產的評價，有其合理性和必然性。其次是由于行政事業單位資產基本上都是以混合以及公共產品提供服務，并不會生成直接的經濟效益?；诔杀拘б婧屯度氘a出，來對行政事業單位使用資產能夠取得怎樣的效益進行考察難度較大。但是近些年來，我國財政框架趨向于完善，國家經濟體制不斷優化，國有資產的絕對規模雖然有一定程度的擴張，但是經營性國有資產在總量之中比重一直處于下降態勢。而行政事業單位國有資產卻有著連年攀升的比重。因此，有必要合理地評價行政事業資產績效。就當前現狀來看，針對行政事業資產績效評價辦法展開的實踐以及理論探索仍然處于起步階段。

2行政事業單位資產績效評價的制約因素

2.1行政事業資產績效內涵的制約

政府績效評價的一項重要內容就是行政事業資產績效評價，截至目前為止，在政府績效的內涵方面仍然沒有達成一致的共識。有相關學者認為，政府績效包括三個層面，分別是效益、效率和經濟，同時又關聯三個環節，分別是投入、產出和結果。在三個環節之中，針對投入環節來評價績效難度不大。在考核過程中，只需要考慮單位資產財政資金數量以及財政資源的消耗。實際上這基本上等同于經濟部門對資金進行考核。但是在考核產出績效方面，因為行政事業資產主要是提供和服務于公共產品。因為產品性質的因素，直接分析成本效益難度較大。而在行政事業資產對公共需求滿足程度上的考察，需要民眾來進行判斷和選擇。在這一過程中的一個難點，就是如何判斷和整理民眾因自身的偏好所形成的差異性判斷。其次，對行政事業資產績效進行量化、準確地判斷和三方面有所關聯。假如只對某一方面進行績效考核，雖然能夠使得問題不再復雜化，但是也可能導致以偏概全這樣的問題出現。但是假如說考核量化每一部分的使用資產績效，怎樣對各方面進行賦權。單位、部門、政府的差異性在這幾個方面的表現也存在差異。假如說無法通過合理的權重來加總三方面資產使用績效，那么顯然也難以形成科學合理的結論，評價結論也不會得到民眾的接受和理解。

2.2行政事業單位性質差別的制約

評估行政事業資產績效的本質目的是為了對優劣進行比較，以此更加合理的來配置資產的增量和存量，保障使用資產效益的提升。但也正是因為行政事業單位在性質方面的差異性較大，很大程度上影響了其資產績效的評估。雖然就整體視角來看，行政事業單位都是為了滿足公共需求，向社會提供公共服務。但是其提供的公共產品就性質視角來看有著較大的差別，比如說社會團體、司法、立法等行政機構，產品性質純公共產品特點更為明顯。事業單位產品性質帶有明顯的準公共產品特點。純公共產品一般情況下不會有收費情況產生，也就是政府部門所提供的產品，不能以金錢的方式進行量化或衡量。因此將其作為可以掌控的資產進行評價難度較大。行政事業單位因為其服務和產品帶有準公共產品性質，一般情況下可以收費，這也有利于分析其投入產出。但是嚴格意義上來說，只是相對容易。這是由于事業單位這一系統本身就較為龐大，包括了衛生、文化、科學、體育等不同類型，相應的就使其公共產品在性質方面差別也較大，這無疑就加大了評估使用資產績效的難度。

2.3行政事業單位資產性質差別的制約

一般情況下，行政事業單位都會對一定數量的資產使用和占有。而基于相應的標準，將國有資產劃分為不同類別。而在行政事業單位對服務和產品提供方面，各方面資產所發揮的作用都不容忽視。所以要評估單位使用資產績效就應當評估其所使用、占有的每一方面資產。假如說只評估一部分使用和占用的資產，那么勢必難以形成較為全面的結果，也無法量化評價使用資產績效。假如說能夠評估所有使用資產績效，以此為前提，總體量化評價單位資產績效，那么如何將權重合理地在各類別資產績效方面進行賦予，怎樣判定單位性質的不同，這些都會使評估資產使用績效產生影響。

3完善行政事業資產績效評價體系的思路設計

3.1轉變政府職能，合理定位行政事業資產

政府職能在這些年來呈現出寬而大的特點，幾乎涵蓋了社會管理的方方面面，使得諸多的市場職能被代替。實際上，隨著進一步完善市場體制，政府職能應當寬而大逐步地向小而窄轉變，應當給予市場和政府比較優勢的發揮足夠重視。政府職能應當重點關注生產和提供公共產品和滿足公共需求方面，這表示在評估行政事業資產中，和界定政府角色相關內容有所關聯。假如說不能對政府的職能進行合理、科學地界定，在具體評價過程中就會牽扯一些并非政府職能而衍生出的績效，而忽略了政府應有職能所衍生出的績效。這無疑會導致行使職能和評估績效的割裂。行政事業單位的本質功能就是生產和提供公共產品，那么就應當基于相應的要求，對體制改革進行深化。評估績效應當重點體現在公共利益和公共需求滿足方面。通過對單位體制改革進行深化，以此合理定位其資產，保障其主要目的是供給公共服務和產品，對缺“缺位”和“越位”的問題進行解決。實際上，很難厘清公共產品和私人產品兩者的界限。很多產品都帶有私人和公共兩方面性質。在提供產品過程中，公共部門、私人部門實際上都有自身的作用發揮，也表示非國有資產和行政事業資產在某種程度上是重疊交叉的。合理定位行政事業資產現今也只是基于相應的原則來闡述清楚，在具體實踐時仍需要完成更多細致、繁瑣的工作，任重而道遠。

3.2行政事業資產績效評價的基本思路

3.2.1對在總體評價中，各環節行政事業資產績效評價所占比重合理確定在評價投入環節資產績效，體現為在一定數量資產的基礎上，盡可能地少對財政資源和資金進行使用。而評價產出部分的資產績效，強調在一定數量資產的基礎上，盡可能多的對服務和產品進行提供。而評價資產使用結果績效，強調所提供的服務和產品對于社會需求的滿足程度能夠達成怎樣的社會利益。評價行政事業資產績效，就整體視角應當包括這三方面。假如說只關注一個方面，而忽略了其他兩方面，勢必難以形成全面的評價結果。實際上，這三方面是相互制約和影響的，同時也相對獨立。也正是因為其帶有獨立性特點，因此在具體評價資產績效過程中，也應當包括這三方面。同時，應當合理的對這三方面賦予相應的權重。以量化加總的方式來全面評價資產績效。但在具體實踐過程中，大部分都比較關注評價提供公共服務和產品的質量和數量，一定程度上忽略了形成資產時，資源、資金的耗費程度。其本質原因在于使用資產一般情況下有著較長的年限，進而使得使用資產和形成資產績效評估方面時間存在差異性。比如說評價2019年的資產績效。假如都是在2019年前形成了這些資產，那么投入方面的績效評估顯然就并非是在考察時間段內，因此有必要合理的區分。行政事業增量和存量資產對于政府達成職能目標來說是一個至關重要的手段。有著怎樣的業績水平關鍵要通過其公共需求的滿足來進行判斷。因此，在具體評價行政事業資產績效時，應當重點關注結果方面，這也是對現代財政機制進行構建的前提基礎。鑒于此，就應當清晰地認識新時期績效評價的主體，對社會民眾的作用和地位給予足夠的重視。傳統公共理論認為，對于信息來說，社會民眾使之始終處于劣勢，和行政事業單位資產不能直接的接觸。所以社會民眾在委托代理鏈條中，始終呈現的是一個虛擬委托人的角色。財政部門才是直接的委托人。但是近些年來，信息透明度較之以往有了明顯的增強。基于新公共管理理論，政府可以看作是社會民眾事業的管理者和經營者，社會民眾是接受公共服務的主體。因此對于政府來說，社會民眾是顧客也是雇主。這為在評價行政事業資產中，社會民眾的作用和地位體現奠定了理論基礎。就實踐視角來看，這些年來公共管理改革的一方面重要內容就是社會參與，也是未來社會管理的大勢所趨。所以應當保障形成多元化的資產績效評價主體，不僅要包括專家、行政部門、社會民眾，也應當包括社會中介組織使用資產的部門。過程中應當合理的篩選評價的方式和內容，這樣才能夠將評價主體多元性的作用和價值發揮出來。3.2.2關注行政事業資產績效評價的可比性在具體評價行政事業單位資產績效時，應當給予行政機構的同質性足夠的關注，可以對比各級次政府的管理機構；也可以對非同一地區的同性質行政管理機構進行績效評價。就事業單位視角來看，評價其資產績效這一體系較為復雜，這是因為文化、體育、科學、教育等不同單位，其提供產品性質有著較為明顯的差別。雖然能夠對比評價投入方面的績效，但是在消費和產出方面進行對比難度較大。即便是同屬于教育事業單位，但是初等教育和高等教育在服務和產品方面都有著較為明顯的差別。同樣是高校，而不同類型，比如說研究型和教學型其資產績效也無法以相同的評價體系進行績效評價。即便能夠進行評價，也難獲取有較強可比性的評價結果。所以就應當對比在性質方面較為相似或者相同的事業單位資產績效。3.2.3對資產管理動態信息平臺進行構建應當對多樣化數據信息進行掌握。行政事業單位應當對資產管理信息系統進行合理、科學的構建。并以前沿的管理機制和理念形成動態化的管理程序，這也是保障行政事業資產管理工作得以穩定展開的必要條件，同樣也能夠推動資產績效評價工作的良性展開。當前很多地區的相關部門已經對資產管理系統進行了構建，也有多樣化的功能，包括資產的價值變動、使用、保管、配置、統計、預警等等。但是相較于行政事業資產績效評估這一復雜的工作來說，所獲取的信息仍然不夠完備。包括在一些城市新區和開發區所形成的系統缺乏先進性，生成的數據也缺乏準確性。而一些經濟不夠發達的地區在信息化管理方面重視力度不高，資產管理數據缺少。另外，現今大部分信息系統主要是管理存量資產，而在結果和產出績效評價方面的信息資料缺少。針對這一問題，應當構建起較為完善的資產管理信息平臺。應當形成較為穩定和多樣化的指標，對資產數據及時的調整和增加，對覆蓋信息面進行拓寬，并將結果和產出等有所關聯的信息增加其中。這樣才能夠動態監督事業資產的每一個環節，也是有效評估行政事業資產所不可忽視的關鍵性工作。為了保障相關主體能夠積極地提供真實準確的信息，也應當對激勵機制和績效問責機制進行建立健全。在資產績效評價中給予信息全面性和真實度足夠的重視。財務部門也應當聯合監察、審計、人事等部門，形成合理的結果，并向主管部門報告，作為職務晉升和領導考核的依據。另外也應當及時地公示給社會民眾，接受社會的監督。將這一結果作為安排下一年度預算的依據，以此對機會主義和利己主義行為進行抑制。

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作者：羅秀娟 單位：龍門縣審計局龍門縣審計事務中心