社區治理理論范文10篇

編者按：本文主要從中國傳統文化中的治理理念；改革開放三十年間治理的成功經驗；創建有中國特色的治理理論的路徑選擇——多角度視角進行論述。其中，主要包括：道家無為而治，取法自然、道家無為則無不治、儒家仁義中庸，崇尚德性、儒家把人性與管理相結合，形成了以人為本的管理模式即德治主義、法家立法嚴刑，施術用勢、法家的法治論主張、其它學派的主張、只要是合理的都應該積極吸納進來，讓其成為有特色的治理理論的閃光點、發展觀念轉變、政府職能轉變、目標理念轉變、主體多元化、作為元治理的政府，不再是過去的全能型政府，而是一個現代型政府、堅持市場的治理主體地位，是發展中國特色社會主義市場經濟的內在要求、領域寬廣化、有中國特色的社區治理理論、原則并重化、創建有中國特色的治理理論，必須始終不渝地堅持法治化原則和可持續化原則、構建雙層治理模式、培育公共精神、建設政府回應機制等，具體請詳見。

摘要：近年來隨著治理理論在中國揪起的一陣熱潮，創建有中國特色的治理理論日益成為中國學者關注的焦點．本文通過理論與實踐結合，探討了創建有中國特色的治理理論的可行途徑．

關鍵詞：治理治理理論中國特色

進入2l世紀以后，中國學術界引發了一陣“治理”熱潮，關于國家治理、公司治理、大學治理、社區治理、鄉村治理等的研究方興未艾，創建有中國特色的治理理論日益成為中國學者關注的熱點問題。我們應立足于中華民族傳統文化和總結中國三十年改革開放的成功治理經驗，并且對西方先進的治理理論兼收并蓄，才能最終實現中國治理科學的創新發展。

一、中國傳統文化中的治理理念

中國古代文化“百家爭鳴”，今天熱議的“治理”話題，其體現的治理理念在當時的多家學派中都形成了各自的理論體系。我們可從中提煉出中國從古及今文化傳承中所包含的眾多治理思想，它們分別從不同的角度體現了有中國特色的治理理論的精華理念。

20世紀80年代以來，我國城市社區治理逐步由街居制(國家行政全能主義治理模式)逐步轉變為社區制(合作主義治理模式)。這一轉變以治理理論為指導，強調治理主體多元化，強調新的社區管理必須是包括政府、社區組織、轄區單位、非政府組織以及社區居民的治理。在各地探索過程中，涌現出了上海模式、沈陽模式、武漢模式等多種治理形式。然而，盡管模式很多，但我國城市社區治理失靈現象仍然俯拾皆是。這集中體現在行政權力職責不明、公民參與度低、社區服務競爭性差和非盈利組織缺乏等方面。社區治理中問題叢生的現實需要實踐界與理論界探索出新的解決途徑，而新公共管理的“政府再造”原則無疑對于我國“社區再造”具有借鑒作用，可以成為解決我國社區治理失靈的一劑良藥。

一、我國城市社區治理現狀

以主導角色作為劃分標準，我國現有社區治理大致有三種模式：一是居民參與型治理模式，以深圳南山區月亮灣模式與武漢江漢區滿春街小夾社區模式為典型。居民在社區中發揮著核心作用，政府功能在于“掌舵”。二是企業參與型治理模式，以深圳福田區的蓮花北社區為典型，物業管理公司承擔了社區管理的主要責任，居民也愿意聽從安排。三是行政引導型治理模式，這種模式分布范圍最廣，也最常見，是我國社區治理的主流模式。但是三種治理模式的背后都有著政府的“魔幻影子”，都是在政府的主導下進行的治理模式變革，居民、企業、第三組織往往只是被動地參與社區治理。政府主導型的治理模式會導致社區治理嚴重失靈，表現為社區管理資源的浪費、居民參與積極性不高、參與目標層次較低、社區管理的低效率以及尋租活動的滋長與蔓延。Bowled和Gintis認為負激勵是社區失靈的原因之一…，Banner指出社區治理的變革需要政府制度和政策上的支持與推動l2f2。

我國目前這種政府主導的社區治理模式進一步強化了政府的角色，將本來屬于人民自我管理、自治性質的社區變成了受各種政府機構控制的“泥娃娃”，街道辦與街道黨委在改革中獲得了監督監察權、綜合協調權、屬地管理權、干部任免權等，居委會的自治角色難以確定，公民深度參與難以實現，治理效益無法在社區形成激勵機制。相應地，政府壟斷地位造成了非營利性組織和社會自治團體的缺乏，導致社會服務中介組織的競爭不足。這樣，在“摸著石頭過河”的探索中，我國各級地方政府不但沒有創造社區治理模式變革的制度環境，反而成為負激勵的推動者。治理理論在我國社區管理改革中“碰了釘子”。盡管“上海模式”、“沈陽模式”、“深圳模式”等等無一例外都宣稱以“治理理論”為指導，然而最終卻都將“多元化、網絡化”方向的改革變成了政府一家獨大的“控制型社區治理”改革，使得我國的社區管理又走回了原來由政府控制的老路。要改變這種狀況，筆者認為必須引入新公共管理理論，利用它的“再造精神”與“再造工具”，對我國的社區治理進行“社區再造”。

二、新公共管理理論與“社區再造”

新公共管理運動是在全球經濟問題日益嚴重、西方國家財政危機不斷加劇的背景下興起的，它對政府、企業與公民角色進行了重新定位，即“以生產者為中心的政府治理轉向以消費者為中心的治理。政府應以公民為中心而不是以自己為中心”[4141。新公共管理的思想集中體現為兩種路徑：一是奧斯本的“政府再造”路徑，強調對公民、社團組織、社區組織授權，建議從官僚層級制政府改革為參與及團隊合作的分權的政府，建立通過市場杠桿進行改革的市場導向的政府等。另一路徑是登哈特夫婦提出的“新公共服務”路徑，強調政府的職能是服務而非“掌舵”，政府應該追求公共利益，政府思想上要具有戰略性、行動上要具有民主性，政府應該服務于公民而不是服務于“顧客”，政府責任并不是單一的，公務員不應當僅僅關注市場，他們也應該關注憲法和法令、社會價值觀、政治行為準則、職業標準和公民利益，應重視人而不只是生產率，對公民權的重視程度要勝過對企業家精神的重視程度。新公共服務理論更加關注民主價值、公共利益和公民的積極參與，提倡實行“以公民為導向”的政府管理。雖然這兩種路徑強調的側重點不同，但是都體現了民主、公平與公正，都以實現公共利益為結果導向。

摘要：鑒于我國社區救助現狀，文章建議應用協同治理理論協調社區救助中各個主體的關系，重塑社區的共同意識，增強社區間的救助協同，進而構筑動態、開放、協調的社區救助大系統。

關鍵詞：協同治理；社區；救助

社區救助是社會救助的重要表現形式，是社會救助在小范圍發揮作用的結果。社區治理屬于公共事務的治理，協同治理是社區救助管理的可用模型。

一、協同治理：一種多元主體協作共治的治理模式

協同治理理論是系統科學中的協同學和治理理論的相互融合，以協同學和治理理論為基礎，所以是一門新興的交叉理論。在公共管理領域，美國哈佛大學學者多哈休（Dohahue，2004）最早使用了協同治理這個概念。協同學理論認為，一個由大量子系統以復雜的方式相互作用所構成的復合開放系統，在一定條件下，其子系統間通過非線性作用產生協同現象和相關效應，通過努力，最終使系統達到有序狀態。協同治理是指在公共生活過程中，政府、非政府組織、企業、公民個人等子系統構成開放的整體系統，貨幣、法律、知識、倫理等作為控制參量，借助系統中諸要素或子系統間非線性的相互協調、共同作用，調整系統有序、可持續運作所處的戰略語境和結構，產生局部或子系統所沒有的新能量，實現力量的增值，使整個系統在維持高級序參量的基礎上共同治理社會公共事務，最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的。

二、協同治理在社區救助中的具體應用

隨著市場經濟的迅猛發展，中國面臨著公共管理模式的轉變和治理結構的轉型，呼喚著治理主體的多元化。非政府組織（Non-governmentalOrganizations，簡寫為NGO）作為社區治理主體之一，正扮演著日益重要的角色。其中由注冊黨員志愿者與NGO相結合的探索項目越來越得到重視，地位日益凸顯。

在區委、區政府、區委組織部等有關部門的指導下，莫愁街道代表組深入調研了現有黨員NGO組織在社區發展的情況。調查表明，黨員NGO組織具有創新性、靈活性、與基層聯系密切、了解基層實際情況等優勢,使其在解決社區或社會問題方面具有政府與市場不可替代的作用。正如美國著名學者萊斯特•薩拉蒙曾認為,NGO的興起“代表了20世紀最偉大的社會創新。”黨員NGO組織在社區利益的協調、矛盾的化解、服務的提供、環境的維護、就業途徑的拓寬等方面開展的工作，促進了居民的參與和互助,，激發了居民的個人責任感,增強了社區居民的聯系和凝聚力。

一、黨員NGO參與社區管理的理論解析

市場機制存在弊端，政府干預也留下了大量的空白地帶：大量原有老舊小區、貧困居民小區的有效管理不能僅僅依賴市場機制調節與政府干預。此時，黨員NGO組織本身的特征,決定其在此類社區治理結構中起著重要的作用,多元治理理論以及資源互相依存理論等都闡釋了這一點，同時黨員NGO也可以克服一般非政府組織會出現的志愿失靈理論。

第一，自主治理理論。

在社區管理中,打破“囚徒困境”不一定必須依賴政府干預,還可以通過自主治理的方式得以實現,尤其在較小規模的環境治理中更是如此。自主治理理論就闡釋了這個問題。該理論倡導利用小社會的“自組織網絡”,其中心問題是,一群相互依存的人們如何把自己組織起來,進行自主性治理,并通過自主性努力以克服搭便車、回避責任等機會主義誘惑,以取得持久性共同利益的實現。在國外著名的公共池塘的案例中,就論證了一群相互依賴的當事人,通過自主地制定規則、實施規則并成功地進行了監督,完成了自我組織與自我治理,使公共池塘資源得到了可持續。自主治理理論指出了如黨員NGO這般來自于本社區這樣的“小社會”范圍內的紀律性組織對于社區管理的重要意義。在自主治理中,黨員NGO組織具有社會居民支持的優勢,這種社會資本在環境管理中有助于減少摩擦成本,增進人們的信任,促進人們的合作。另外,自主治理最適合較小規模的社區,而非政府組織的長處恰恰在于微觀管理,因此，在社區的自主治理上，黨員NGO組織完全可以發揮應有的作用。

農村社區建設和治理是近十幾年來的一個多學科的熱點議題,也是一個影響深遠的實踐課題,有必要對其研究進行梳理評估,既促進其理論研究的積累與發展,又能兼具對實踐的有效指導。這涉及到對農村社區及其建設和治理概念的界定、基于不同理論的農村社區建設和治理、農村社區建設和治理的主要議題,以及對這些研究的簡評。

一、農村社區及其建設和治理概念的界定

1887年,滕尼斯(FerdinandTonnies)在《共同體與社會——純粹社會學的基本概念》(又譯為《社區與社會》)中提出了“共同體”即“社區”的概念。在他看來,社區就是人們生活的共同體。直今,人們盡管對于社區及共同體仍有不同的理解和解釋,但是,大都將其視為一定地域范圍內的人們基于共同的利益和需求、密切的交往而形成的具有較強認同的社會生活共同體。“一定的地域”、“共同的紐帶”、“社會交往”以及“認同意識”是作為社區或共同體的最基本的要素和特征。無疑,人類最早的社區形態是農村社區。

對農村社區,學者們從不同的學科提出了不同的界定。1915年,蓋爾平(CharlesGalpin)在《一個農業社區的社會解剖》中指出:“農村社區是由一個交易中心與其周圍散居的農家合成的。要劃定這樣一個社區,最好是利用那個交易中心的交易行為所能達到的距離,在其最遠處劃下記號。將這些記號連接起來,就形成了一個圓圈,圓圈以內就是一個農村社區”。費孝通對農村社區作的描述為:禮治秩序,沒有陌生人的社會及熟人社會;無為政治,基層社會結構是一根根私人聯系構成的網絡。也有學者將其定義為:不是一個血緣家族,也不是一個社會組織,而是以農業為主要活動聚集起來的人們的生活共同體;或者是指居民以農業生產活動為主要生活來源的地域性共同體和區域性社會;抑或是指居民以從事農業生產為主要謀生手段的區域社會。還有的將其定義為一定范圍區域內的農民共同生活、農習、工作和棲息的一個有秩序的空間群落,是由有共同地緣的農村文化、習俗、信仰、價值觀念、消費習慣、基本生活設施、經濟社會生活所構成的地域空間。而對農村社區建設和治理,學者們也進行了不同的界定。有的認為農村社區建設是指在行政村的地理區域范圍內,在各級黨委政府的統一領導和民政部門的協調指導下,村黨組織和村委會直接組織,通過直接民主和自我管理的方式,依靠政府、社會和村民自身等多方面的資源和力量,推動農村基礎設施,環境治理,社會保障和公共產品體系建設,強化各項公共管理與服務功能,加強農村精神文明建設,不斷提高農村社區成員物質文化生活水平的過程。有的認為農村社區建設,從根本上講是要發揮黨政主導作用和農民主體作用,從農村實際和農民需求出發,完善社區治理,發展社區服務,繁榮社區文化,滿足農民日益增長的物質文化生活需求和利益訴求,讓農民得到更多實惠。而農村社區治理,是在憲法和法律框架下,農村各種合法組織依照自己的性質和職能,協調政府治理目標和行為者利益期待,積極參與經濟、政治、文化建設和公益活動,在相應領域承擔起自主與自治的管理職責,或不是運用政府的政治權威,自上而下發號施令、制定和實施政策,而是通過上下左右的互動、合作協商、確立認同等方式實施對公共事務的管理,是以建立農村公共服務體系為目標,從基層鄉鎮一級政府的職能退位到農村社區的職能到位,從基層政府的職能缺位到農村社區的職能補位。2005年10月黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的概念及其20字的基本要求:生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主;2006年10月,黨的十六屆六中全會做出:全面開展城市社區建設,積極推進農村社區建設,健全新型社區管理和服務體制,把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體,以及加強農村民主政治建設,完善建設社會主義新農村的鄉村治理機制,這基本成為我國農村社區建設與治理的指導和方向。

關于農村社區的邊界,在上述有關對農村社區、農村社區建設等的定義中,實際上都對此做出了各自的界定,在實踐層面,大部分還是按照行政區劃來劃分農村社區的范圍和邊界。民政部制定的《全國農村社區建設實驗縣(市、區)工作實施方案》要求各地“按照地域相近、規模適應、群眾自愿的原則,科學界定農村社區的區域范圍,明確農村社區的定位。”有農村社區建設“第一塊試驗田”之稱的江西就是以將社區定位于“村落——以大的自然村為單位或者以中心自然村帶周圍零星的小村莊”;而另一典型——湖北秭歸,則是定位于村民小組的新的組合,其實也是自然村。有學者論證了國內國外的新農村建設普遍以自然村為建設單位的合理性,而不應該拆并自然村,建設遠離耕地的新村,其對象應是自然村。而周良才認為應將農村社區建設定位在以自然村或中心自然村帶周邊小村落為范圍的村落社區,余坤明提出應以不同建設事項的自身特征和要求來確定社區的地域邊界。在農村社區建設和治理實踐中,人們更愿意從可操作的角度來劃分農村社區的邊界。

我國農村社區的產生是社會變遷、制度創新和組織變革的內在需要,是和諧社會發展、社會利益協調的內生變量,它具有公益性、志愿性、民間性、組織性特點,這些特點契合了轉型社會下對農村社會利益協調的需要。實際上,近30年來,我國農村社區也發生了許多變化,呈現出現代農村社區的一些特征。如自然性社區減少,行政性社區增加;與傳統農村以血緣和宗族關系為主不同,農村自治性的組織村民委員會建立起來,在一定程度上減少了農村社區的封閉性;隨著農村社區的逐漸開放,農民的需求日益增多,必然要求加強農民與政府機關的協同性。但仍具有以從事農業生產為主要謀生手段的人口為主,人口密度和人口規模相對較小,同質性強、流動性強、風俗習慣和生活方式受傳統勢力影響較大,社區成員血緣關系濃厚等特點。農村社區建設和治理已成為各級政府特別是基層政府的一項重要工作。

摘要：作為政府與社會合作的共治平臺，社區委員會的建立是一項具有前瞻性和開拓性的體制改革措施。其前瞻性和開拓性體現在：一是順應社會發展要求，通過引進地方治理理念，改進社會管理體制，推進了政府職能轉變；二是通過建立共商共治平臺，在創新社會管理模式過程中培育社會發展，提高公眾參與度，為推進基層群眾自治和構建社區共同體奠定了基礎。

2006年4月成立以來，經過兩年多運作，社區委員會在凝聚共識、構建機制、培育社會等方面取得了明顯成效：在政府、社區委員會以及社會各方努力下，政社合作理念初步獲得共識；社區代表大會制度、服務互動機制、群眾參與機制等共商共治機制初步形成；社會培育開始受到重視，群眾特色團隊和注冊義工隊伍不斷壯大。

由于體制新、任務重、運行時間短，社區委員會仍然存在一些需要進一步完善的地方：在社區管理方面的職責定位還不夠清晰；對社區委員會的認識仍存在誤區；共商共決機制有待進一步完善；社區自治水平有待進一步提高等。

社區委員會建設的理論依據是地方治理理論。所謂地方治理是指，在一定的貼近公民生活的多層次復合的地理空間內，依托政府組織、民營組織、社會組織和民間公民組織等各種組織化的網絡體系，應對地方的公共問題，共同完成和實現公共服務和社會事務管理的改革與發展過程。其目的在于，達成以公民發展為中心，面向公民需要的、促進地方富有發展活力的新型社會與公共事務管理體系。

社區委員會的現實定位是：第一、社區委員會是浦東新區政府為了適應全球化和市場化條件下社會發展趨勢的要求，通過創新社會管理體制，推進地方政府改革的一個重要舉措的成果。第二、社區委員會是浦東新區政府在推進政府改革過程中，根據社會發展趨勢的要求，圍繞社區公共事務與管理為中心，探索在黨的領導下完善基層群眾自治的一種新型社會管理模式。第三、社區委員會是在黨的領導下，通過組織創新，使社區民眾、社區單位、社區組織等社區建設中的利益相關者，制度化地參與社區公共事務決策與管理，從而推進社區共同體形成的制度和組織基礎。

要突破發展瓶頸，進一步實現社區委員會建設的跨躍，關鍵要做到規范與創新兩點：規范政社職能分工，剝離并收回下放到社區委員會中的行政職能；進一步加強社區委員會自身平臺建設，完善共商共治機制，推進基層民主不斷深入；積極構建新型社會組織，加大培育社會力量，促進社區各類成員共商共治、共建共享。

中國在從計劃經濟向社會主義市場經濟體制轉型的過程中，腐敗問題已經成為一個突出的社會和政治問題。本文擬從治理和善治的角度（重點研究政府治理結構、治理方式和過程）對腐敗防治措施加以分析。

從治理和善治的角度來看，在經濟轉軌的過程中，政府（廣義上的政府）治理結構、方式和過程的變革落后于經濟和社會變革的步伐乃中國轉型期腐敗現象猖獗的一個重要的原因。我們從對目前比較流行的一些腐敗問題的分析中可以發現這一點。

目前比較流行的一些腐敗問題有：

（1）“一把手腐敗”，主要指某些地方或部門的主要領導干部和一些國有企業廠長經理直接地或通過配偶子女或身邊工作人員間接地利用職權謀取私利的行為。“一把手腐敗”與目前黨政領導機關和國有企業在治理結構和治理形式的不完善有著直接的關系。黨政領導機關在實際工作中要求一把手對各方面的工作負總責，造成決策權高度集中于一把手的手中，并形成了事無大小皆由領導拍板的局面，而對他的監督卻少而無力。這種治理結構上的特點為“一把手腐敗”提供了便利。

（2）“用人腐敗”，是指在干部選拔任用過程中各種以權謀私的行為，它包括跑官、要官、買官、賣官等行為，使一些唯利是圖的“商人型官僚”躋身于公務員隊伍并獲得升遷，由此降低了整個公務員隊伍的質量，打擊了廣大公務員努力工作的士氣，助長了其他各種形式的腐敗行為。

（3）“司法腐敗”，在我國主要是指公檢法司等系統的執法人員個人或其所在單位利用司法權或執法權謀私利的行為。司法腐敗同現行司法體制的不合理有著直接的關系。現行司法體制不合理，重要表現在為現行的司法體制中司法系統的經濟獨立性和人事獨立性都很有限；公檢法司系統存在著嚴重的“暗箱操作”現象；司法權的行使缺少有力的監督和制約。

一、引言

為落實2015年聯合國可持續發展峰會通過的《轉變我們的世界：2030年可持續發展議程》，深化國家可持續發展實驗區建設，進一步推動各級地方政府貫徹生態文明戰略，2016年國務院了《中國落實2030年可持續發展議程創新示范區建設方案》（以下簡稱“《方案》”）。《方案》提出以“中國落實2030年可持續發展議程創新示范區（以下簡稱‘國家可持續發展議程創新示范區’）”為載體，破解減貧、健康、教育、環保等17個領域共169項可持續發展目標（SustainableDevelopmentGoals，簡稱SDGs）中的關鍵瓶頸問題，完善體制機制，提供系統解決方案。作為《方案》的4項基本原則之一，多元參與被寫入文件，強調“健全完善政府、科研機構和大學、企業、社會等各方共同參與的體制機制”。不限于本《方案》，多元參與的理念在可持續發展領域的諸多文件中都有體現，如《生態文明體制改革總體方案》、《節能減排全民行動實施方案》、《關于促進綠色消費的指導意見》、《“十三五”城鎮化與城市發展科技創新專項規劃》、《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》、《土壤污染防治行動計劃》、《國家農業可持續發展試驗示范區建設方案》等，黨的報告更是提出“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的社會治理體制……發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。《方案》之所以強調多元參與，原因在于政府的資源和能力有限，在落實SDGs的過程中存在失靈現象，因此需要調動更多的力量，充分發揮政府、市場、第三部門和社區等的比較優勢，形成各主體間協調配合、主次分明、取長補短、合作共贏的模式，完成《方案》提出的主要任務，達到預期的目標和效果。然而由于歷史、文化、體制與制度等原因，目前我國的市場與社會組織等主體在參與社會事務、提供公共物品與服務中未能發揮應有的作用，并且學界也缺乏針對國家可持續發展議程創新示范區中多元治理的深入探討。有鑒于此，本文以治理理論為切入點，分析國內外相關實踐，歸納多元參與的中外差異及相關經驗，并在此基礎上提出符合我國國情的多元治理模式，以期完善相關政策、健全體制機制，為國家可持續發展議程創新示范區更好地開展多元參與工作提供借鑒與啟迪。

二、理論基礎

政府、市場、社會作為多元主體的主要組成，以不同的理論為依據參與公共產品與服務的提供。公共產品與服務的非競爭性和非排他性決定了政府是最主要的提供主體；新公共管理理論與公共選擇理論為市場主體參與公共產品與服務供給提供了理論支撐；而社會主體參與公共產品與服務的供給則源于治理理論。作為《方案》的起草者之一，孫新章研究員指出國家可持續發展議程創新示范區中的多元參與理念更多地是強調調動社會各界的積極性，把促進社會力量參與做為示范區建設的重要方面[1]。1.治理理論作為多元參與最重要的理論基礎之一，治理理論已成為中外學者討論的熱點話題。治理理論為“舶來品”，是西方學者在對Smith的無形之手和Keynes的有形之手無法解決市場失靈和政府失靈等現象進行反思的基礎上提出的應對之策，打破了資源配置主體的政府與市場二元選擇框架，將公民社會納入到解決問題的主體中來，有利于克服政府和市場在提供公共物品與服務中的雙重失靈[2]。盡管治理理論已興起多年，但仍未形成一套完整的理論體系，“治理”一詞的意涵也在不斷變化，大體是指多主體、多中心共同管理，即主要強調建立政府、市場、公民社會共同治理、協調配合的公共事務治理模式[3]。數十年來，治理理論已經形成了豐富的研究成果，如Williamson深入地闡釋了治理的作用機制[4]；Thompson比較了政府治理、市場治理和網絡治理的不同特征[5]；Rhodes分析了治理理論的6種含義，并概括出5個特征[6]；與之相對應，Stoker總結了治理理論的5種主要觀點[7]；Morse等則詳細論述了協同治理的理論內涵[8]。此外，治理理論在環境、教育、反貧困等領域也有大量的研究和應用[9-11]。雖然學者們在研究路徑、理論取向等方面存在些許差別，但最終目的卻較為一致，即著眼于修正理論假設與擴展適用范圍。總體來看，現有文獻大體可歸納為兩類：一是治理模式研究，二是治理績效評價研究。在治理模式研究方面，目前有3種主流范式：一是多層級治理，主要指“一種在超國家、國家、區域以及地方等幾個疆域層級上的既定政府之間進行持續協商的制度”[12]。隨后，政治學、公共管理學以及其他研究領域也開始借用這一概念，并突破了研究對象僅為各類政府的局限，將不同層面的非政府主體也納入到多層級治理框架[13]；二是多中心治理，該理論是奧斯特羅姆夫婦創立并發展起來的，作為一種治理模式，多中心治理理論表明在公共物品與服務的提供以及公共事務的處理中存在著多個供給主體和多種治理手段[14]。三是網絡治理，其為政策網絡研究與治理理論結合的產物。該理論認為，科層協調的方式已不適應復雜和動態的環境,同時放松管制也可能因市場失靈受到限制，而政策網絡卻可以突破上述局限，提供了一個行動者相互依賴與利益協調的分析框架，成為在復雜、多層且碎片化的社會中較為適用的治理機制[15]。在治理績效評價研究方面，世界銀行、經濟合作與發展組織以及聯合國等國際機構最先開展治理績效評價研究，構建了一系列評估治理狀況的指標，形成了部分國家治理狀況的評估報告，并提出了相應的改進措施與建議[16]。Chris等構建了治理績效的四個評價標準與若干具體指標[17]；吳曉峰分析了3種國際上較為權威的治理評價指標體系，并指出存在的不足[18]；周業安在分析各種典型的公共治理內涵及其度量指標的基礎上，對度量體系進行了歸類，認為目前的評價方法過多，可歸為基于客觀數據的評價和基于主觀調查的評價兩類[19]。2.批判與反思隨著我國科研人員對治理理論研究的深入，部分學者開始冷靜思考該理論在中國的適用性。例如2001年，俞可平等在《中國離“善治”有多遠》——“治理與善治”學術筆談中表達了對治理理論在中國適用性的慎重態度[20]；2003年，臧志軍等在《反思與超越——解讀中國語境下的治理理論》的組文中也表達了類似的質疑[21]；郁建興、鄭杭生等在文章中更是對治理理論進行了批判性思考[22,23]。總體而言，持反思態度的學者們認為治理理論的中國適用性困境源于西方政治體系與我國馬克思主義國家治理理論體系的不兼容，傳統文化、現代體制與改革思路三方面的差異致使在應用治理理論解決中國問題時難免出現“水土不服”等現象。基于十八屆三中全會關于治理的定位，本文的治理并非西方語境下的“治理”概念，而是本土化后的以國家治理為主導的協同治理，體現為國家治理與社會治理的有機結合，即黨委領導、政府主導、社會各方參與，是國家治理下的剩余治理或輔助治理[23]。

三、國內外相關實踐

雖然國內外多元參與的相關研究不一定在SDGs或國家可持續發展議程創新示范區的框架下進行，但政府、市場、社會等多元主體參與實現減貧、健康、教育、環保等SDGs具體目標的文獻與研究卻并不缺乏，篇幅所限，文中僅列舉7個領域的10個案例[24-32]，詳見表1。分析上述案例不難發現：無論是國外還是國內，公眾參與已成為社會事業建設的重要力量之一，既是主要的參與者，也是有力的監督者，甚至在發達國家已成為決定政策和規劃合法性與合規性的必要條件。不同的是，國外的公民社會發育較為成熟，社會組織和公眾的力量強大，在處理社會事務中的表現更為專業與規范、參與程度更深，在Arnstein依據公眾參與程度不同而提出的“公眾參與階梯”***中處于較高階段[33]，同時“善治”理論為社會參與甚至主導公共事務提供了理論基礎，呈現出“小政府大社會”的治理格局；此外，發達國家為保障公眾參與塑造了良好的外部環境，如較為完善的法律體系、日常的教育與培訓、必要的制度保障和財政支持等。相比之下，由于文化、歷史和制度等因素，我國在處理社會事務中追求的理想狀態是“善政”而非“善治”。因此，在政府一家獨大的背后，是社會組織和公眾力量的長期發育尚不完善。雖然隨著體制改革的深入，政府正逐步歸還本應屬于社會的職責與功能，并且從國內實踐來看，也不乏公共事務中社會組織有效參與的個案，但能否就此認為社會組織可以全面地承擔政府轉移過來的職責則尚需進一步觀察。目前來看，社會組織與公眾參與社會事務的外部制度環境不健全，相關社會主體的內生參與意愿不高、能力不足，這些都影響社會組織在公共事務中作用的發揮，“大政府小社會”的局面短期難以扭轉。另外，盡管現階段各級政府在鼓勵社會各主體參與可持續發展中做出了諸多努力，如深圳市的《國家可持續發展議程創新示范區建設方案（2017-2020年）》、桂林市的《國家可持續發展議程創新示范區建設方案（2017-2020）》以及太原市的《國家可持續發展議程創新示范區建設方案（2017-2020年）》中都大篇幅地闡述了優化公眾參與環境、提高公眾參與能力的相關措施，但內容卻比較分散、缺乏針對社會參與的頂層設計。

摘要：1978年后，傳統集體經濟組織基本瓦解了，但由于農業本身的特性，農民不組織起來是不能適應市場經濟發展的；因此，中央當根據日本等先行發達國家的經驗，應該走合作化的道路；然而卻總是合作不起來或合作程度低？試圖以自主治理的視角來對中外農民合作經濟組織經行比較來對這一現狀進行解釋并提出相應對策。

關鍵詞：自主治理；農民合作經濟組織；比較

1什么是自主治理理論

當代公共選擇學派和公共經濟學的代表人物埃莉諾•奧斯特羅姆在大量實證案例研究的基礎上,開發了自主治理理論,并由此成為歷史上第一個獲得諾貝爾經濟學獎的女性。自主治理理論集中體現在奧斯特羅姆1990年的著作《公共事務的治理之道》之中，核心內容包括三個方面。首先，她指出傳統的分析公共事務的理論模型主要有三個，即哈丁的公地悲劇（1968）、Dawes等人的囚徒困境（1973，1975）以及奧爾森的集體行動邏輯（1965），但是他們提出的解決方案不是市場的就是政府的，而且得出的結論往往是悲觀的，她指出當前解決公共事務問題的或者以政府途徑（利維坦）為唯一或者以市場途徑為唯一的途徑是有問題的；然后，她通過對制度供給、可信承諾和監督這三個難題的分析，認為沒有徹底的私有化，沒有完全的政府權力控制，公共池塘資源的使用者可以通過自主治理的方法來解決。第三，通過分析分布在世界各國的具有代表性的案例,包括瑞士和日本的山地牧場及森林的公共池塘資源,以及西班牙和菲律賓群島的灌溉系統的組織情況等等,奧斯特羅姆總結和界定了其中八項原則。

2我國農民合作經濟組織的形成與現狀

2.1我國農民合作經濟組織的形成

[摘要]治理理論已成為有關政府改革的一個全球性話題。改革開放以來，在推動經濟發展和社會全面進步的同時，中國政府加大了自身改革的力度。以市場經濟體制為平臺，以政府職能轉變為中心樞紐，以民主法制建設為基礎，中國政府正在努力營造新型治理格局，并取得了相當的成效。中國政府的治理理論與實踐成為對世界范圍治道變革的有力呼應。[關鍵詞]治理理論；政府職能轉變；治理實踐政府的形式與行為歷來就是政治學和行政學學者關注的中心，但長時期內，無人懷疑過他們觀察問題的視角是否確當。因此，當有人在“政府”(GOVERNMENT)或“統治”(GOVERNING)與“治理”(GOVERNANCE)之間作出截然的區分時，人們吃驚地發現，這一概念的提出有可能引發一場政治學和行政學理論范式(PARADIGM)的革命。治理理論的提出有著廣闊的世界背景和深刻的歷史原由。資本主義在西方取得統治地位已有幾百年了，在這幾百年中，圍繞政府的大與小、強與弱、寬與窄的爭論，從來就沒有停止過，但是這種“政府中心論”的研究視角限制了人們的討論范圍和思考能力。治理理念的提出，使人們得以從一種更為靈活的互動論視角，從政府、市場、企業、公民、社會的多維度、多層面上觀察、思考問題。人們認識到，無論是亞當·斯密的“看不見的手”，還是凱恩斯的“看得見的手”，都無法根本克服“市場失靈”和“政府失靈”這一“西西弗斯”與“被推上山、又滾下山的石頭”之間的悖謬。而治理理念所包含的“權力的多主體、多中心”、“回應性”、“互動”、“公開性”、“透明度”、“法治”、“公正”、“有效”等質素，被認為有可能幫助突破這樣一種二難選擇，從而展示一種嶄新的公民社會存在和發展的格局。當今世界，全球化的浪潮不僅表現在經濟領域、科技領域，而且，人類面臨的諸多共同問題和相似的境況，使得各國政府在管理社會的形式和手段上也越來越趨于相互借鑒和認同。隨著改革的深入、開放的擴大，在堅持強調中國特色的前提下，中國政府最近二十年來，對治國安邦的認識也升華到了一個新的高度。進而，在施政過程中，還將一系列新的理念付諸實現，取得了引人注目的成就。無疑，這是與全球化管治方式的轉變深相契合的。一、經濟體制轉型--中國政府治理理論與實踐的廣闊平臺20世紀70年代末，中國告別了計劃經濟時代，開始了以市場為取向的經濟體制改革，至20世紀末，中國政府宣告基本建立起了社會主義市場經濟體制。市場經濟體制是充滿生機和活力的經濟體制，它的確立給中國社會帶來了一系列深刻的變化。這種變化從各個方面沖擊了舊的國家管理體制，在中國政府面前提出了新的課題。1.市場經濟體制改變了國家與社會之間的關系。在計劃經濟體制下，國家對社會實行的是全面的控制和管轄，通過對社會資源的壟斷和再分配，形成了單向的國家與社會的制動格局。市場經濟體制的建立，轉變了國家與社會的關系，國家與社會之間的雙向互動得到了強化。國家實行的以產權多元化和經濟市場化為基本內容的經濟改革，促進了國家與社會、政治與經濟之間結構的分化，一個相對獨立的、提供資源和機會的民間社會開始形成，過去那種建立在政治、經濟、社會一體化基本上的全能型政府的職能和結構是已難以適應轉型社會公共行政管理的需求。中國政府改革開放以來的行政管理體制改革的一個總的取向，就是重新界定政府在整個社會中的地位和作用，即“進行角色定位，確定公共行政、民間社會、市場之間的分工，可以由民間社會、市場承擔的職能不再由政府承擔，社會和市場無以承擔、不應承擔的職能，則由政府承擔。”(郭寶平，1999)實踐說明，中國實行的改革開放政策正在從早期的政府主導型，逐步演變為社會推動型。社會力量的培育和壯大，使得中國政府開始更多地考慮調整自身與社會之間的關系，以適應變化了的形勢。這成為中國政府改變舊的施政理念，采取新的治理形式與手段的重要動力。在市場經濟基本上出現的作為民間社會主體的民間組織的獨特品格和重要作用正在顯現出來，首先是它的非官方性，即這些組織是以民間的形式出現的，它不代表政府或國家的立場；其次，是它的獨立性，即它擁有自己的組織機制和管理機制，有獨立的經濟來源，無論在政治上、管理上，還是在財政上它都在相當程度上獨立于政府；第三是它的自愿性，參加公民社會組織的成員都不是強迫的，而完全是自愿的。“民間組織發展壯大后，它們在社會管理中的作用也日益重要。它們或是獨自承擔起社會的某些職能，或是與政府機構一道合作，共同行使某些社會管理職能。有民間組織獨立行使或它們與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統治，而是治理。”(俞可平，2000)2.市場經濟體制改變了人們思維方式和行為習慣。市場經濟的實行，使得人們的物質文化生活水平得到顯著提高。人們之間的聯系密切了，觀察事物的視野開闊了，見識遠大了，開始萌生強烈的自主意識。市場經濟天生就是平等派，在這種體制下，人們的權利意識、平等意識、法治意識得到了空前的提高。舊的命令型行政體制顯然與這些的新的價值取向和心理變化不相適應，政府管治方式和手段的改變意味著對這種變化的回應。在計劃經濟時代，人們恥于言利，人們的權利意識、自主意識淹沒在一種“泛道德主義”和絕對平均主義的空談和假像中。市場經濟促進了人們的利益分化，所有制結構的變化使社會上出現了眾多利益差別和利益競爭的行動主體，全民所有制、個體、私營、集體、三資等各類經濟實體成為平等參與市場競爭的行動者，維護自身合法權益、平等獲取社會資源和機會成為它們的共同呼聲。共同的市場經濟環境下的實踐，在上述各類行動者中萌生了相似的市民趣味和市場文化。國家在政策的制定和貫徹中面對的已不再是過去那種絕對劃一的利益無差別的受令者，而是要求利益各個不同的行動主體。意識形態律令和道德說教的作用正在降低，利益驅動機制在國家治理中的重要性越來越大，政府治理中的制度色彩和技術色彩越來越濃。作為對上述變化的反映，《憲法》肯定了各種所有制經濟主體的地位和作用，《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復議法》等法律和法規的制定也反映了社會的利益要求和社會關系的調整和變化，國家正試圖用新的方式將市場經濟所帶來的變化納入治理框架之中。3.市場經濟體制的開放性改變了中國與世界的關聯程度和聯系方式。市場經濟體制的本質是開放的和擴張的，它積極容納一切能促使自身發展的價值、技術、觀念、規則，這種要求造成了中國與世界密切聯系的必然性。世界上所發生的信息革命、技術革命、觀念變革，包括正在興起的治道變革都必然要反映到各國政府的政策與行為中來，中國政府也不例外。迅速適應世界形勢發展要求，容納新的變因，引導國家和國民參與到世界經濟與技術競爭過程中來，是中國政府走向成熟的標志。中國的市場經濟體制是在對外開放的擴大中一步一步建立起來的，中國已經被納入世界經濟一體化之中。加入WTO以后，中國政府的治理環境將隨之發生很大的改變，就外部環境而言，行政管理體制和行政管理行為必須符合國際通行的規則和慣例，必須遵守我們與其他國家所簽定的雙邊和多邊協議。國際經濟、法律環境成為制約政府治理能力與行動的重要因素，任何有悖于國際法則和國際經濟規律的政府行為都可能產生不良的國際影響，都可能招致已加入的國際組織的聯合抵制，使國家利益蒙受損失。為了適應外部治理環境的變化，中國政府非常關注行政管理國際化的趨勢，并已采取了一定的應對措施，譬如實行了匯率并軌，實行外貿出口結匯和售匯制及新的外匯帳戶管理辦法，改進重要商品進出口配額管理，調整關稅稅率，改革外匯體制，等等。市場經濟體制下的中國經濟國際化也從內部給政府的行政管理提出了挑戰。世界市場是一個變化迅速、充滿機遇也充滿危機的領域，政府不僅要參與國際市場的競爭，更重要的是要為本國的企業、個人、各類投資者等利益主體提供必不可少的幫助和服務。政府對世界市場的反應不可能如活躍在其中的經濟主體那樣靈敏，這就意味著政府的職能僅僅因為這一點就應該改變。服務、引導、規范、保障已經成為中國政府追求的理想的治理方式。上述可見，市場經濟所展示的現實和前景為中國政府的治理理論與實踐提供了宏大的背景和廣闊的平臺。二、政府職能轉變--中國政府治理理論與實踐的中心樞紐治道變革既來自社會的推動，又來自政府對自身結構和功能的認識和基于這種認識基礎上的自我改善。中國政府是推動社會進步，實現國家現代化的力量，又是接受現代化過程沖擊和考驗的客體。以職能轉變為中心樞紐，實行政府機構改革，實現治道變革是中國政府長期努力的方向。1.審慎考量政府管治范圍和內容，合理配置政府和社會權力。權力和利益是一切政治和社會關系的核心。明確劃分國家和社會的權力、政府和市場的權力、公共權力和私人權力，是治理理論賴以建立的前提。以國家權力與社會權力、政府權力與市場權力、公共權力與私人權力為兩端，任何在這兩端之間權力的畸強畸弱，都會破壞它們之間的良性平衡。所謂政府職能轉變，首先改變的就是政府的“職權”，然后才可能轉變政府的“功能”。對于中國政府來說，政府職權的變化，就是在承認政府權力有一定限度的前提下，還權于社會、還權于企業、還權于市場、還權于公民，改變過去政府包攬一切的做法。其次，是在承認社會、企業、市場、個人享有合法權力的前提下，調整政府與其他權力主體之間的關系，充分發揮它們的主體能動作用，形成新型的權力關系，共同營造新型的治理格局。中國政府行政體制改革從一開始就選準了下放權力這個突破口，希望通過下放權力，賦予較低層級行政部門以更大的自主權，以便發揮它們的積極性和能動作用。行政權力下放的結果，使得地方政府掌握了更大的經濟管理權限、財政收支權限、人事管理權限。通過二十多年的改革，現在中央政府一般不再去主動干預地方和企業的管理和經營事宜，其權力主要限于掌握國民經濟的重大決策權，包括貨幣的發行，基準利率的確定，匯率的調節和重要稅種稅率的調整等。地方政府則有權按照國家法律、法規和宏觀政策制定地方性法規或政策；通過地方稅收和預算，調節本地區的經濟活動；運用地方資源，促進本區域經濟和社會進步，特別是推動直接為公眾服務的教育、衛生、住房和社會保障事業的發展(郭濟，2000)。與體制內的放權讓利相聯系，國家不再對社會權利的生長感到不安，而是積極將這種權利發展導入可以控制并與國家合作的軌道，建立與社會各種類型權利主體的伙伴關系。“主要在經濟領域，把某些職責轉移到民間，由非政府機構和社會組織承擔某些職責，動員其參與政府項目的計劃、執行、參與和評估。”因此，有學者指出，中國始于1978年的改革，其一條主線就是中央對地方、國家對社會的權力下放(施紹祥，1999)。1998年九屆人大一次會議《關于國務院機構改革方案》中則明確把政府職能定為三項：宏觀調控、社會管理和公共服務，對政府的職能進行了科學的定位。2.實現政府管治方式和管理手段的轉變，經濟和社會管理以宏觀方式為主。從邏輯上說，承認了國家權力之外其他權力主體的存在，就意味著國家權力在劃定的范圍內和限定的內容中與其他權力主體之間是合作性的平行關系，而不是包含性的垂直關系，也意味著國家權力的濫用是不被容忍的。況且，社會主義國家的歷史經驗也說明了，政府權力的無限延伸，國家干預的無休無止，可能對社會發展帶來嚴重的挫傷。因此，由命令性的管治方式向說服性的管治方式的轉變，由主動--被動性的管理方式向互動性的管理方式的轉變，由行政性的管理方式向契約性的管理方式的轉變，由控制性的管治方式向協商性的管治方式的轉變，由微觀干預性的管理方式向宏觀調控性的管理方式的轉變，已經成為中國政府職能轉變的重要內容。而以精簡、統一、效能為標準的政府機構改革，其中心目標就是達到政府職能的根本轉變。改革的結果是，過去那種“全能型”政府管理模式已被拋棄，政府不再扮演凌駕于社會之上包攬一切、管制一切、指揮一切的角色。社會資源的配置轉向以市場為基礎，經濟運作的的主體不再是政府，而是市場、企業和生產經營者。“政府職能正在發生結構性變化：過去，政府是運用行政手段為主，現在轉向以經濟及法律手段為主；過去政府是直接管理企業和生產者的生產經營，現在轉向引導經濟發展主要培育市場和建立宏觀調控體系，通過市場進行間接引導和控制；過去，是政企不分，企業是政府的''''附屬品''''，現在是政企分開，企業成為獨立自主經營者，等等。政府主要職能是統籌規劃、掌握政策、信息引導、組織協調、提供服務、檢查監督”(劉怡昌，2000)。3.強調合作與服務，激發社會活力和人民創造精神。政治學家和行政管理學者素來重視對政府能力的研究，但是事實上他們大多數關心的是政府的管制能力和汲取能力，而很少注意政府提供服務的能力。治理理論的一個重要理念是對政府服務的強調。對政府管制能力、汲取能力與政府服務能力之間的關系，中國政府持有一種辯證的認識。“為人民服務”、“做社會公仆”一直是中國政府對公務員實行教育的一項重要內容。實質上，政府的管制能力、汲取能力與服務能力是互相促進的，政府提供的優質服務所帶來的效益必然促進社會秩序的穩定和社會財富的增長，其結果是政府管制能力的增強與汲取可能性的增大。政府提供服務的內容不但包括秩序、安全、福利，而且包括制度、價值、規則。治理理論所強調的合作意識實際上源于治理的多中心論，這一論點不再將政府視為唯一的治理主體，而強調有效治理依靠的是政府、企業、市場、社會、社區多個層面的行動主體，特別是依靠這些行動主體之間的通力合作。中國政府強調調動各方面的積極性，其價值在于將社會看作是各要素相互關聯的整體系統，重視系統內各要素的能動。一個明顯的事實是，在中國政府的鼓勵和引導下，無論是企業、個人還是民間組織都開始積極投身社會公共事業。例如，企業大力贊助舉辦各種類型的運動會，向公共設施建設和受災的地區捐款捐物；民間組織積極興辦各種社會福利和救濟事業，所興辦的“希望工程”、“陽光工程”、“扶貧工程”引起了強烈反響，取得了可喜的成果；個體公民則在污染治理、社會治安、向政府建言獻策、社區自治中發揮著重要的作用。人們曾擔心的體制在農村的改變、單位制度在城市中的瓦解所帶來的社會管治上的混亂局面正在被一種新型的有效治理格局所取代，一個從上到下，從政府到個體公民的治理網絡正在出現。三、民主法制建設--中國政府治理理論與實踐的堅實基礎民主和公正是治理理論的核心價值，民主不但在理論上意味著人民當家做主，有主宰自己命運的權力，而且意味著人民在實際中擁有當家做主和主宰自己命運的能力。平等和公正意味著全體社會成員一致享有非排他性的權利和非歧視性的待遇。而這一切，只有當人民真正獲得了平等參與公共生活，進而積極參與到國家管理過程之中，才有實現的可能。法治是民主的基石和制度性保障，法治的缺失和殘損意味著社會無法獲得有效治理的秩序和環境。強調和實施民主法治建設，成為中國政府實現治道變革的基礎。1.依法治國，實現社會有效治理的重要途徑。中國是一個人治傳統深厚，而民主法治傳統嚴重匱乏的國家。在認真吸取歷史經驗教訓的基礎上，中國政府對民主法治建設的重要性有了深刻的認識，提出了以法治國、建設社會主義法治國家的方略。在十五大報告中，黨的總書記將民主法治建設列出專章進行闡述，指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”可見，中國政府所理解的依法治國首先就是以法律的形式保障公民的民主權利，其次就是將國家的整個治理過程納入法治化的軌道。在建設社會主義法治國家的過程中，中國政府突出強調了依法治官、依法治吏、依法治政，因為政府組織和國家公務員是整個社會的表率，在他們中產生的濫用職權、貪污腐敗，行賄受賄現象如果得不到有效遏止，依法治國就會變成一句空談。進而，依法行政已經被提到了一個戰略的高度，其含義是要求“各級政府和政府各部門行使職權都要納入法制化的軌道。法律、法規對行政機關的職責和行使行政權的程序要作出明確的規定，為行政機關履行職責提供準確的依據。法律、法規作了規定，行政機關就要嚴格遵守、執行、依法履行職責，辦事權限要合法、辦事程序也要合法”(王忠禹，1999)。有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必糾是中國政府奉行的準繩，也是與治理理論對法治的強調相呼應的。2.決策和管理民主化，實現有效治理的積極嘗試。公民有權依法參與對國家事務、社會事務、經濟文化事務的管理是人民主權思想的重要內容，是衡量政治民主化的重要標尺。治理理論所強調的公開、透明、回應等理念最終也必須通過決策民主化和管理民主化，也即通過公民的公共參與才能實現。中國政府堅持在行政管理過程中的民主集中制和群眾路線原則，鼓勵下級管理人員和普通群眾參與公共決策和管理。近年來，政府開始尋求更為制度化的途徑，保障公民的參與權利，先后實行了政務公開制度、任前公示制度、舉報制度、聽證制度、人大旁聽制度、公開審判制度、檢務公開制度、警務公開制度、政府上網工程、咨詢和建議制度等等。政府通過推行社會服務承諾制、政府采購制度、開通市長熱線等體現現代管理精神的措施和辦法，正在主動尋求政府和公民之間的互動，造就積極公民，實現“善治”目標。有些措施的實行已經收到明顯效果，例如咨詢和建議制度調動了大批學有專長的專家學者的積極性，越來越多的專業社團開始成為政府的智囊，為政府決策提供咨詢和參謀。幾年前，青年學者胡鞍鋼根據對國家能力的研究所提出的報告，成為國家實行分稅制改革的重要依據，已被傳為佳話。中國政府已經認識到，它應當為公民直接參與公共行政活動提供充分而有效的渠道，并且不僅在實體法上而且也應在程序上保證公民參與公共行政的權利，使公民在政府制定和實施與公民切身利益密切相關的公共政策時，能夠比較充分地表達自己的意愿。“近年來，中國政府致力于擴大公民參與公共行政的渠道，并使之制度化和法律化，就是在這方面的一個有益的實踐。”(施紹祥，2000)3.民主選舉，公共參與和民主監督的重要手段。選舉制度是憲政制度體系中最重要的制度安排。實行選舉制度意味著人民有權選擇管理公共事務的領導人，也意味著人民保留著在不滿意的情況下更改政策和撤換領導人的最終權利和最后手段。因此，它理所當然也是當代治理理論的基石。改革開放以來，中國政府在繼續改善國家層面的選舉制度的同時，將注意力主要放在了基層選舉制度的建立和完善上。中共中央總書記在1997年中共十五大報告中鄭重指出：“城鄉基層政權和基層群眾性組織，都要健全民主選舉制度，實行政務和財務公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督。”為此，中國政府采取了一些列舉措，譬如：確定縣級以下的人民代表大會代表由選民直接選舉產生；推行村民委員會制度，規定村民委員由村民直接選舉產生；在基層農村和鄉鎮引入“海選”機制，對候選人不作事先的“內定”，由選民直接選舉產生；在各級權力機關的選舉中引入差額選舉辦法，將原來候選人與應選人的等額，改為候選人必須多于應選人；在極個別地方，還嘗試了鄉、鎮長的直接選舉(俞可平，2000)。城市基層單位也推行了類似的選舉制度。民主選舉制度在中國的推行有著重要意義，它為公共參與和民主監督奠定了制度基礎，人民通過手中所掌握的選舉權，使自己參與公共事務的權利落到實處，對行政過程實施有效的監督。與民主選舉制度相配套，基層群眾的公共參與和民主監督的權利還得到了一些具體措施的保障。例如：80年代中期，基層行政管理機關就創造了“兩公開一監督”形式，即公開辦事制度，公開辦事結果，監督行政機關及其辦事人員；中共中央辦公廳則在1998年發出《關于在農村普遍實行村務公開和民主監督制度的通知》等。這些制度的建立和措施的實行正在為基層民主搭建必要的平臺。4.村民自治和社區自治，民主的翅膀在飛。在中國政府看來，基層民主與基層自治密不可分，基層自治可以為公民提供最初的民主訓練。在城鄉社區這樣的小共同體中實行自治，可以讓公民獲得基本的政治技能和心理感受，從而為他們參與國家政治生活提供知識積累，因此，基層自治對于中國民主進程來說有著實質性的意義。而且，改革開放后國家政權從基層某種程度上的調整和后撤所留下的權力真空，由整合起來的公民權來填補，對于國家來說，是最經濟也可能是最好的選擇了，除了民族區域自治外，中國目前試行的公民自治主要體現在三個領域：農村村民自治、城市社區自治和行業自治。城市的社區自治主要是指居民的各種自治制度，如居民委員會制度、社會綜合治理制度、社區互助合作制度等。行業自治主要是指在某些專門領域中實行的職業自治制度，如企業自治、職工自治、同業自治等等(俞可平，2000)。眾多城鄉自治網絡的出現已成為國家政治生活中的新鮮因素，它們所蘊涵的制度創新和民主實驗的性質有可能在社會治理方面給人們帶來意外驚喜，借用幾位中國政治學者的比喻，它們好象“民主的翅膀在飛”。[參考文獻][1]郭寶平.行政改革理論和實踐的特點和誤區[J].中國行政管理，1999(1)[2]施紹祥.公共行政的民主和責任取向[C].交流與研究.中國行政管理學會，2001[3]俞可平.治理與善治[C].社會科學文獻出版社，2000[4]武樹幟.加入世貿組織后的中國行政管理[J].中國行政管理，2000(7)[5]唐代望.中國公民參與國家管理的特點[J].中國行政管理，1999(1)[6]郭濟.中國行政改革的現狀和趨勢[C].交流與研究.中國行政管理學會，2001[7]劉怡昌.迎接新世紀的重大變革--20世紀末中國重塑政府形象的行政體制改革[C].交流與研究.中國行政管理學會，2001[8]榮敬本.從壓力型體制向民主合作體制的轉變[M].中央編譯出版社，1998