監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制論文

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監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身作為受托履行監(jiān)管職責(zé)的專業(yè)組織，其行為往往涉及多方利益，存在著一系列復(fù)雜的委托關(guān)系。在各相關(guān)利益者的博弈互動(dòng)中，監(jiān)管者的行為并不必然會(huì)與既定監(jiān)管目標(biāo)一致，既存在著因監(jiān)管者被“俘虜”導(dǎo)致監(jiān)管寬容問題，也存在著監(jiān)管人員利用監(jiān)管權(quán)力尋租、設(shè)租導(dǎo)致監(jiān)管腐敗的問題，還可能有監(jiān)管措施過于嚴(yán)厲、監(jiān)管范圍過寬的監(jiān)管過度問題。特別是在受到地方政府、金融機(jī)構(gòu)所有者等各利益集團(tuán)的外部干擾和強(qiáng)力影響的情況下，監(jiān)管行為很可能偏離于既定的監(jiān)管目標(biāo)。因此，正如建立完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是一般企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)的根本保證和國(guó)企改革的關(guān)鍵，改革后的金融監(jiān)管體制與機(jī)構(gòu)能否真正發(fā)揮應(yīng)有效能、提高監(jiān)管績(jī)效，在很大程度上與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身內(nèi)部治理的完善密切相關(guān)。

另一方面，現(xiàn)代的金融監(jiān)管工作已不再是簡(jiǎn)單的“以制度法規(guī)為準(zhǔn)繩、以事實(shí)為依據(jù)”式的合規(guī)性檢查，更多的需要處于鏈最前端的監(jiān)管人員依據(jù)相關(guān)知識(shí)經(jīng)驗(yàn)對(duì)被監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行準(zhǔn)確全面的風(fēng)險(xiǎn)考評(píng)測(cè)定與預(yù)警提示，監(jiān)管人員的綜合素質(zhì)、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)、行為傾向、激勵(lì)程度等個(gè)體主觀因素對(duì)最終監(jiān)管績(jī)效的影響至關(guān)重要。因此，對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，必須建立一套科學(xué)有效的激勵(lì)約束機(jī)制，通過一系列的政策、程序、操作規(guī)程來指導(dǎo)、約束監(jiān)管人員的履職行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管人員的激勵(lì)相容，以提高監(jiān)管效率，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管有據(jù)、監(jiān)管有度、監(jiān)管有力、監(jiān)管有方的最優(yōu)監(jiān)管狀態(tài)。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)的治理架構(gòu)：從初始委托人到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的激勵(lì)約束機(jī)制安排

金融監(jiān)管治理作為公共治理在監(jiān)管領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式，就是在其監(jiān)管行為與監(jiān)管過程涉及金融機(jī)構(gòu)所有者及其經(jīng)營(yíng)管理者、中央政府、地方政府、存款人等多方利益的條件下，通過各種正式和非正式的制度安排，合理確定和統(tǒng)籌安排各方權(quán)利與責(zé)任，營(yíng)造良好的制度環(huán)境和運(yùn)行機(jī)制，確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)不受各種外來干擾，恰到好處地為其初始委托人——相關(guān)金融消費(fèi)者提供最有效的保護(hù)。從各國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理的經(jīng)驗(yàn)看，一個(gè)有效的治理主要包括以下幾個(gè)方面。

組織目標(biāo)及其考核標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基本要求

根據(jù)一般的監(jiān)管理論和各國(guó)金融監(jiān)管實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，從最初的委托—關(guān)系看，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為廣大金融消費(fèi)者的人，應(yīng)當(dāng)始終代表這一群體的利益正確行事，其組織行為目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是保護(hù)廣大存款人和金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。考慮到我國(guó)的特殊性，作為這一目標(biāo)的合理延伸和展開，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還應(yīng)同時(shí)關(guān)注增進(jìn)市場(chǎng)信心、增進(jìn)公眾金融知識(shí)、減少金融犯罪等目標(biāo)。

從委托人的角度講，為了保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)施監(jiān)管的過程中勤勉盡職，除了明確監(jiān)管目標(biāo)外，還必須加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的考量，特別是建立一套清晰明確、易于操作的考核指標(biāo)體系。然而，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的業(yè)績(jī)難以像一般企業(yè)那樣進(jìn)行量化分析和精確考核，特別是很難準(zhǔn)確計(jì)算出“諸如金融體系的穩(wěn)定、保護(hù)知情較少者的利益究竟會(huì)在多大程度上增進(jìn)社會(huì)福利”。對(duì)此，從目前理論研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)既有成果方面看，可以借鑒一種替代方法——成本有效性標(biāo)準(zhǔn)，即用目標(biāo)完成的有效程度與成本之比的最大化替代原有的成本收益分析下收益與成本之差最大化。其基本思路就是在無(wú)法確定某公共項(xiàng)目的具體收益大小時(shí)，可以用目標(biāo)的完成程度取而代之，并計(jì)算它與付出的成本之間的比例。從具體考核看，一方面是監(jiān)管目標(biāo)完成程度的考核，可以通過一些量化指標(biāo)從總體上判斷監(jiān)管是不是成功，比如問題金融機(jī)構(gòu)的數(shù)目是否比往年減少，是否及時(shí)遏制了系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，是否及時(shí)察覺出有問題的金融機(jī)構(gòu)并采取有效措施防止其造成劇烈震蕩，該國(guó)金融業(yè)在國(guó)際金融業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)力是否有所提升，金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是否合理有序，消費(fèi)者的投訴與各種業(yè)務(wù)糾紛是否減少等等。另一方面則是監(jiān)管成本與效率考核，樹立效率理念，“要高效、節(jié)約地使用一切監(jiān)管資源”，盡可能降低監(jiān)管成本。

組織定位與職能配置：從金融消費(fèi)者到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的委托鏈

監(jiān)管機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位與級(jí)別定位，主要解決監(jiān)管機(jī)構(gòu)究竟向哪一級(jí)組織負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督的問題。這一問題直接決定著從初始委托人——廣大金融消費(fèi)者到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的委托鏈條的基本構(gòu)成；決定著監(jiān)管機(jī)構(gòu)在整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與管理體系中的地位和管理效能；決定著監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性程度，其能否屏蔽各種外在干擾，根據(jù)最優(yōu)監(jiān)管的需要獨(dú)立實(shí)施監(jiān)管行為。

從組織定位的獨(dú)立性看，盡管目前國(guó)際上還沒有惟一最佳的金融監(jiān)管組織模式，但監(jiān)管職能獨(dú)立分設(shè)于中央銀行之外已成為許多國(guó)家的選擇，我國(guó)也已實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管職能與中央銀行的分離，監(jiān)管者同時(shí)承擔(dān)多項(xiàng)政策職能的“角色沖突”問題已基本解決。至于監(jiān)管者的組織性質(zhì)，通常監(jiān)管當(dāng)局都被定位為準(zhǔn)政府組織或政府組織。但由于各國(guó)政體與國(guó)家治理上的差異，監(jiān)管當(dāng)局的組織級(jí)別各不相同，有的直接對(duì)最高立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)(如美國(guó))，而有的對(duì)政府負(fù)責(zé)(改革后的日本)，還有的對(duì)財(cái)政部負(fù)責(zé)(如德國(guó)、英國(guó)和改革前的日本)。但不管具體規(guī)定如何，監(jiān)管機(jī)構(gòu)都具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立監(jiān)管權(quán)力，許多國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人都直接由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)、國(guó)家元首任命，有的國(guó)家仍在繼續(xù)提升其監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位，如日本自1997年開始將金融監(jiān)管廳由大藏省分離，直接隸屬總理府。對(duì)于我國(guó)而言，各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為國(guó)務(wù)院下設(shè)的正部級(jí)事業(yè)單位，根據(jù)不同的授權(quán)，分別監(jiān)督管理銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)，維護(hù)金融業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行。在我國(guó)目前的政體安排與現(xiàn)實(shí)國(guó)情條件下，這種“金融消費(fèi)者(存款人、投資者、投保者等)——中央政府(國(guó)務(wù)院)——監(jiān)管機(jī)構(gòu)(銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì))”的委托鏈條設(shè)計(jì)，能充分保證監(jiān)管者獨(dú)立行使監(jiān)管職能，有利于最大限度地保護(hù)廣大金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。當(dāng)然，在具體操作中也存在一些需要進(jìn)一步探討的問題，如地方金融機(jī)構(gòu)的退出，按目前處置程序，地方政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、財(cái)政部、中央銀行等各方責(zé)權(quán)較模糊，存在著地方政府干預(yù)和各方推委卸責(zé)的隱患。

適當(dāng)?shù)呢?cái)政安排：監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立實(shí)施監(jiān)管的資源保障

監(jiān)管機(jī)構(gòu)的財(cái)政安排和經(jīng)費(fèi)來源，既是對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的激勵(lì)約束機(jī)制的重要內(nèi)容，也是其獨(dú)立實(shí)施監(jiān)管行為、避免外部干擾的基本保障。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)安排問題絕非簡(jiǎn)單的財(cái)務(wù)問題，必須綜合權(quán)衡各種因素。一是對(duì)于金融監(jiān)管性質(zhì)的認(rèn)識(shí)。即監(jiān)管是為被監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供的一種服務(wù)，還是僅是為存款人以及社會(huì)公眾提供的一種公共品。二是不同的資金提供方對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的影響。實(shí)行國(guó)家預(yù)算制易導(dǎo)致政府通過資金控制干預(yù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)；而實(shí)行收費(fèi)制既可能導(dǎo)致被監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過繳費(fèi)影響監(jiān)管者，也有可能導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)憑借其權(quán)威地位不合理收費(fèi)、過度增加被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。三是被監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)不同制度的可能反應(yīng)。實(shí)行收費(fèi)制既有可能通過提高對(duì)問題較多銀行的收費(fèi)，促進(jìn)其盡快改進(jìn)經(jīng)營(yíng)；也有可能導(dǎo)致被監(jiān)管者以繳費(fèi)為手段收買或控制監(jiān)管者。四是國(guó)際上通行的制度選擇。特別是在國(guó)際通行收費(fèi)制的條件下，實(shí)行預(yù)算制顯然不利于本國(guó)金融機(jī)構(gòu)與外資金融機(jī)構(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

目前世界各國(guó)在此方面仍有一定的差異，有的實(shí)行國(guó)家預(yù)算制，有的則是受監(jiān)督(審計(jì))的收費(fèi)制，還有的是兩者的結(jié)合。如英國(guó)金融服務(wù)管理局(FSA)的經(jīng)費(fèi)來源以收費(fèi)為主。而美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的資金來源則不同，其金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系較復(fù)雜，各自經(jīng)費(fèi)來源也不同：美聯(lián)儲(chǔ)的經(jīng)費(fèi)屬聯(lián)邦政府預(yù)算，貨幣監(jiān)理署和證券交易委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)主要來自于收費(fèi)，州政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來自州政府預(yù)算。但總體來看，實(shí)行監(jiān)管收費(fèi)制已成為一種趨勢(shì)。對(duì)于我國(guó)而言，證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)成立不久便開始收費(fèi)，銀監(jiān)會(huì)也從2004年起實(shí)行收費(fèi)制。這一轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了以服務(wù)為本位的新的監(jiān)管理念，有利于督促監(jiān)管機(jī)構(gòu)積極改進(jìn)監(jiān)管技術(shù)，提高監(jiān)管服務(wù)質(zhì)量；體現(xiàn)了區(qū)別對(duì)待、分類監(jiān)管的基本精神，有利于促進(jìn)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)提高其經(jīng)營(yíng)管理水平，實(shí)現(xiàn)對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的激勵(lì)相容；體現(xiàn)了國(guó)際金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)等原則，有利于為中外資金融機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好監(jiān)管環(huán)境。

健全完善的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)：各方利益的協(xié)調(diào)與共贏

為了盡可能兼顧和統(tǒng)籌各方利益，一般公司內(nèi)部都有股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及其他各種專業(yè)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的設(shè)置和相互制衡機(jī)制的安排。對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，為在協(xié)調(diào)平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的監(jiān)管目標(biāo)，也必須構(gòu)建起完備合理的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)。目前各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置雖然各不相同，但主要包括管理機(jī)構(gòu)、職能部門、附設(shè)機(jī)構(gòu)和獨(dú)立于監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外的外聯(lián)機(jī)制安排等四部分。有些國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理機(jī)構(gòu)類似于一般企業(yè)中的董事會(huì)制度，是由來自財(cái)政部、中央銀行以及其他政府部門或有關(guān)方面的代表組成的理事會(huì)，其下設(shè)有執(zhí)行委員會(huì)。各職能部門在執(zhí)行委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)各項(xiàng)具體日常監(jiān)管工作。此外還有一些附設(shè)機(jī)構(gòu)和外聯(lián)機(jī)制安排，在保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)和兼顧各方利益方面發(fā)揮著重要作用,同時(shí)還兼有對(duì)業(yè)務(wù)部門的再監(jiān)督與制衡職能。如英國(guó)金融服務(wù)管理局(FSA)有兩個(gè)顧問小組協(xié)助理事會(huì)工作，一組來自金融服務(wù)管理局的被監(jiān)管對(duì)象，另一組來自消費(fèi)者協(xié)會(huì)。這兩個(gè)代表不同利益的顧問組，能就監(jiān)管質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等問題進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)，可以實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者、被監(jiān)管者與監(jiān)管者的有效溝通和相互牽制。再如美國(guó)的聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)監(jiān)察委員會(huì)，由通貨總監(jiān)、聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)成員、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司主席等組成，主要負(fù)責(zé)“為金融的檢查建立統(tǒng)一的原則和標(biāo)準(zhǔn)以及報(bào)告形式”，保持各金融機(jī)構(gòu)監(jiān)察和管理的一致性。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度：從監(jiān)管機(jī)構(gòu)到監(jiān)管人員的激勵(lì)約束機(jī)制安排

監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織目標(biāo)最終需落實(shí)到所有監(jiān)管人員的具體行為之中。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須通過構(gòu)建科學(xué)有效的激勵(lì)約束機(jī)制和完善的內(nèi)控制度，盡可能實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管人員的激勵(lì)相容，將監(jiān)管者的組織目標(biāo)內(nèi)化為監(jiān)管人員的行為要求，使其能根據(jù)最優(yōu)監(jiān)管的需要合理把握監(jiān)管的松緊寬嚴(yán)程度，盡可能提高監(jiān)管績(jī)效。從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)看，主要采取事先的標(biāo)準(zhǔn)約束、過程中的規(guī)則控制和事后的責(zé)任追究等三種方式。

質(zhì)量并重的監(jiān)管指標(biāo)體系與銀行監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)化：事先的標(biāo)準(zhǔn)約束

為了保證監(jiān)管目標(biāo)毫無(wú)偏差地從監(jiān)管組織傳導(dǎo)到具體監(jiān)管人員的行為之中，盡可能減少操作人員主觀因素的影響，防止出現(xiàn)同樣的問題由于監(jiān)管當(dāng)局分支機(jī)構(gòu)、人員、時(shí)間等的不同而結(jié)果各不相同的現(xiàn)象，特別是減少監(jiān)管尋租、設(shè)租與監(jiān)管寬容等道德風(fēng)險(xiǎn)，從事先控制的角度講，應(yīng)當(dāng)制定盡可能明確而系統(tǒng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系。對(duì)于被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的各種要求，都盡可能依據(jù)合理的假設(shè)原理，在科學(xué)的基礎(chǔ)上將其予以數(shù)量化和標(biāo)準(zhǔn)化，以保證監(jiān)管人員具有統(tǒng)一明確的操作依據(jù)，也有利于提高監(jiān)管工作本身的透明度，充分發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)專業(yè)監(jiān)管與市場(chǎng)約束的協(xié)同作用。從國(guó)際上看，這種理性和量化的監(jiān)管是美國(guó)銀行監(jiān)管的一大特色。可以說，在美國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管的所有方面都使用著精確、復(fù)雜的計(jì)量分析與模型預(yù)測(cè)，滲透著理性量化的監(jiān)管理念。

然而，基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的靈活多變和金融機(jī)構(gòu)具體經(jīng)營(yíng)環(huán)境的千差萬(wàn)別，無(wú)論如何完備的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)也不可能窮盡金融機(jī)構(gòu)所有可能面臨的具體情境。充分量化的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)往往存在過于機(jī)械、僵化的缺陷，難以顧及金融機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)行中的各種差異性。因此，對(duì)于各金融機(jī)構(gòu)而言，有時(shí)“僵硬單一的監(jiān)管要求是不謹(jǐn)慎的”。而且，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的具體設(shè)定，又易引發(fā)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，標(biāo)準(zhǔn)本身被視為一種官方“同意的暴露風(fēng)險(xiǎn)頭寸”(Asapprovedriskpositions)，不利于鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)采取更為謹(jǐn)慎的風(fēng)險(xiǎn)頭寸。因此，單純嚴(yán)格的、標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管方式未必就是適應(yīng)于現(xiàn)代金融發(fā)展的最佳選擇。在特定情況下，英國(guó)歷史上所長(zhǎng)期實(shí)行的富有彈性的監(jiān)管方式仍不失為一種備選的或輔助的解決方案。這種質(zhì)化的富有彈性的監(jiān)管方式，更多強(qiáng)調(diào)運(yùn)用監(jiān)管者的判斷力和經(jīng)驗(yàn)來把握經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀況，盡管不可避免地受到監(jiān)管人員的主觀因素影響，但卻因其“因例而異”、相機(jī)抉擇而顯示出了明顯的靈活性優(yōu)勢(shì)。

由于兩種模式都有缺陷，近年來各國(guó)已開始嘗試實(shí)行兩者有機(jī)結(jié)合的操作模式。如美國(guó)目前正在改變其僵硬的法律條文，適當(dāng)減少大量模型與比率指標(biāo)，增加監(jiān)管工作的靈活性。美聯(lián)儲(chǔ)主席格林斯潘也頻頻強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管應(yīng)避免模式化和簡(jiǎn)單劃一，對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)應(yīng)區(qū)別對(duì)待。而英國(guó)FSA則積極吸取其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，如在美國(guó)廣泛運(yùn)用的CAMELs評(píng)級(jí)體系，加強(qiáng)監(jiān)管的量化方法與標(biāo)準(zhǔn)化。

科學(xué)合理的監(jiān)管規(guī)則與銀行監(jiān)管的規(guī)范化：過程中的規(guī)則控制

監(jiān)管績(jī)效不僅取決于靜態(tài)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)程度，更取決于監(jiān)管人員實(shí)施監(jiān)管行為的動(dòng)態(tài)過程。因此，除了建立系統(tǒng)、明確、量化的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)注意加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管人員實(shí)際監(jiān)管行為過程的規(guī)范化控制。也就是國(guó)際上所強(qiáng)調(diào)的基于規(guī)則的監(jiān)管(Rule-basedregulation)，即對(duì)監(jiān)管工作所有環(huán)節(jié)都制定嚴(yán)密的業(yè)務(wù)流程和操作規(guī)則，并隨著金融業(yè)的不斷發(fā)展而定期更新，以保證監(jiān)管人員操作的規(guī)范化和統(tǒng)一化，保證監(jiān)管措施的及時(shí)性與適應(yīng)性。

基于規(guī)則監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)在于其通過政策、程序、操作規(guī)程指導(dǎo)約束監(jiān)管人員的履職行為，部分解決了以往監(jiān)管工作對(duì)監(jiān)管者的品質(zhì)、能力和公信力的過度依賴。從最新國(guó)際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)看，基本都強(qiáng)調(diào)基于規(guī)則監(jiān)管的重要性。美國(guó)可謂這方面的典范，在其一系列金融法律法規(guī)中，對(duì)各種監(jiān)管程序與操作規(guī)程都有詳細(xì)規(guī)定，涉及到監(jiān)管業(yè)務(wù)的方方面面。對(duì)于我國(guó)而言，銀監(jiān)會(huì)自成立伊始，便開始了這方面的努力，目前正在制定和建立一套詳細(xì)涉及商業(yè)銀行法人治理、內(nèi)部控制及各項(xiàng)業(yè)務(wù)的操作手冊(cè)以及可將現(xiàn)場(chǎng)檢查情況與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管有機(jī)結(jié)合的處理系統(tǒng)，以保證監(jiān)管人員操作的規(guī)范化。

寬嚴(yán)適度的責(zé)任考核與銀行監(jiān)管的最優(yōu)化：事后的責(zé)任追究

如果說監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則的制定在于明確監(jiān)管應(yīng)達(dá)到什么樣的目標(biāo)、在什么條件下應(yīng)進(jìn)行什么樣的操作，但為保證監(jiān)管人員真正有動(dòng)力嚴(yán)格依據(jù)要求適當(dāng)行事，關(guān)鍵仍在于對(duì)其事后的考核與責(zé)任追究，借此將監(jiān)管者相關(guān)行為的實(shí)際社會(huì)影響內(nèi)化進(jìn)其個(gè)人的收益成本預(yù)算之內(nèi)，進(jìn)而取得監(jiān)管者個(gè)人行為與監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織要求的協(xié)同。因此，必須在實(shí)行主監(jiān)管人負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上，建立監(jiān)管問責(zé)制。整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的人事、紀(jì)檢、內(nèi)審等方面的資源，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管人員的科學(xué)化考核，落實(shí)監(jiān)管問責(zé)制、盡職調(diào)查、再稽核等再監(jiān)督制度，督促監(jiān)管人員依法合規(guī)地行使權(quán)力、及時(shí)高效地進(jìn)行監(jiān)管，嚴(yán)肅處理各種監(jiān)管失責(zé)與監(jiān)管腐敗行為，確保監(jiān)管工作成為商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)的援助之手，而非掠奪之手。

由于監(jiān)管工作的特殊性，既要約束監(jiān)管人員的行為，使其依法合規(guī)實(shí)施監(jiān)管，也要盡可能保護(hù)其履行監(jiān)管職責(zé)的積極性，避免由于責(zé)任考核的過度嚴(yán)厲而導(dǎo)致其行為過于謹(jǐn)慎，出現(xiàn)監(jiān)管過度問題。因此，在實(shí)際的考核中，一是必須注意把握好嚴(yán)格考核的適度問題，堅(jiān)持責(zé)任考核的原則性與靈活性的有機(jī)結(jié)合，建立監(jiān)管的全面質(zhì)量控制體系，從其職業(yè)操守、專業(yè)能力、監(jiān)管業(yè)績(jī)等方面進(jìn)行全面考評(píng)。對(duì)于監(jiān)管責(zé)任的認(rèn)定，可堅(jiān)持合理推定、程序合法、無(wú)明顯過失等基本原則，客觀公正地落實(shí)相關(guān)責(zé)任。二是必須注意嚴(yán)格考核與正面激勵(lì)的結(jié)合，充分考慮監(jiān)管人員的“經(jīng)濟(jì)性”與“社會(huì)性”，改革目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織人事與收入分配制度，通過多種手段實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管人員的激勵(lì)相容。三是實(shí)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身的政務(wù)公開制度，提高監(jiān)管工作的透明度，加強(qiáng)包括監(jiān)管對(duì)象在內(nèi)的社會(huì)各界對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其人員的監(jiān)督。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理的有效性與外部制度環(huán)境

一項(xiàng)制度安排的有效往往取決于其與整個(gè)制度環(huán)境是否相容，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)良好的治理與內(nèi)控制度的建立并不是一個(gè)孤立的過程，其效率高低在相當(dāng)程度上仍需要一系列外在環(huán)境的支持。

國(guó)家治理環(huán)境。監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為一個(gè)政府組織或準(zhǔn)政府組織，究竟受哪個(gè)政府部門直接領(lǐng)導(dǎo)，向哪個(gè)部門直接負(fù)責(zé)，委托鏈如何設(shè)計(jì)，如何對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督與考核，往往取決于一個(gè)國(guó)家的治理和國(guó)家政體的安排。因此，在健全和完善我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)的過程中，既要充分借鑒和吸收國(guó)際上金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但也要充分考慮我國(guó)的具體國(guó)情與政體制度，建立與此相容的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

市場(chǎng)環(huán)境。健全完善的金融市場(chǎng)，有利于充分利用市場(chǎng)力量克服監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能面臨的監(jiān)管失敗問題，有利于提升初始委托人的經(jīng)濟(jì)行為能力，加強(qiáng)對(duì)作為人的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督；同時(shí)，市場(chǎng)的發(fā)展本身便包含著政府與市場(chǎng)邊界的優(yōu)化調(diào)整，有利于通過提升被監(jiān)管者的市場(chǎng)談判能力提高包括金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在內(nèi)的政府部門的市場(chǎng)管理水平。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的治理，不可能脫離市場(chǎng)基礎(chǔ)的發(fā)展而獨(dú)立發(fā)展，在改善監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理狀況的同時(shí)，必須要注意加強(qiáng)整個(gè)金融市場(chǎng)乃至整個(gè)市場(chǎng)體系的建設(shè)。

法制環(huán)境。法制精神的深入與法律制度的健全，直接決定著所有市場(chǎng)參與者行為的規(guī)范。獨(dú)立而明確的法權(quán)地位是健全并完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理的前提，也是約束和規(guī)范監(jiān)管機(jī)構(gòu)及監(jiān)管人員正確行事的基本依據(jù)，同時(shí)還是保護(hù)監(jiān)管者的盡職行為、確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立實(shí)施監(jiān)管行為的法律保障。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理績(jī)效的提高，也必須以法律制度的健全與司法環(huán)境的改善為基礎(chǔ)