廣播公平原則管制管理論文

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摘要：媒體壟斷導致了言論表達載體的壟斷，使得一般公眾因無法借助大眾媒體表達其意見而造成言論表達不公平的現象，阻礙了公眾對公共問題的討論。美國廣播管制中“公平原則”的主要功能在于維持媒體意見表達的公正和平衡。盡管該原則在美國一定程度上被廢止了，但它卻在其他國家和地區被廣泛接納，而且隨著媒體集中化程度的增加，美國國內復興該原則的呼聲正日益強烈。對公平原則的考察有助于深化對我國廣播管制改革的思考。

關鍵詞：言論自由；廣播管制；公平原則

“思想自由市場”理論是17世紀以來約翰·彌爾頓等資產階級思想家闡釋言論自由的哲學基礎。然而，媒體壟斷的現實使人們對該理論的有效性產生疑慮。自19世紀末開始，媒體的集中化和壟斷現象愈演愈烈，使經濟和政治上的弱勢者無法借助大眾媒體表達意見，造成思想和言論表達的不公平，此即“思想自由市場”的失靈，這為政府管制媒體提供了理論及現實基礎。公平原則即是在此背景下由美國聯邦通訊委員會(FCC)在廣播領域內提出的一種管制政策。本文旨在通過考察美國廣播電視領域內公平原則的歷史及現狀，為我國在媒體領域建立類似制度和規則提供參考，以保障公眾公平和利用媒體的權利，恢復媒體市場中各種力量的平衡。

一、公平原則的產生及其司法確認

從美國的歷史看，公平原則的產生與國家廣播管制政策的演變一脈相承，也與電訊技術的發展及對社會生活的影響密切相關。FCC和聯邦最高法院均認為公平原則對廣播的管制原理建立在無線電頻率稀缺理論之上。即傳輸無線電信號的電磁頻譜或波長是一個有限的媒介。正如一條現代高速公路只能通行一定數量的車輛，波長也只能容納一定數量的無線電信號。高速公路上車輛過多會導致事故與堵塞。太多的無線電信號充斥在頻譜上也會導致類似的混亂。信號會相互重疊與干擾。于是，頻率稀缺的現實以及潛在的信號干擾迫使這一工業不斷請求設立一個比商業部權限更大的政府機構，即～一個可以根據具體的管理規則給申請人分配頻率的機構。在1943年的“NBC訴合眾國案”中，弗蘭克福特大法官首先依據頻率稀缺理論確認了廣播管制立法的合憲性。為了保障美國民眾在廣播方面的最大利益，政府將空中的頻率資源視為一種公共財產，根據《1934年聯邦通訊法》建立了FCC，以“公共利益、方便和必需”為標準發放廣播許可證并制定和執行相關管制政策。這樣，頻率的有限性成為FCC管制廣播的前提，公平原則即是其運用準立法權基于公共利益標準而形成的一種管制規則。

公平原則自1934年建立后，FCC就開始阻止廣播電臺所有者有偏見地報道爭議性問題。1940年FCC提出“五月花原則”，禁止電臺所有人在廣播中插入偏向性的編輯意見。1946年，FCC“藍皮書”，暗示廣播電臺有報道社會爭議性主題的積極義務。此時，美國全國廣播協會游說FCC推翻“五月花原則”，并確認廣播電臺的編輯權。1949年，FCC認可了廣播電臺的編輯權，但是在《關于廣播持照人編輯意見的報告》中認為電臺有義務公平處理爭議性問題，指出“公共利益要求相對立觀點之間自由和公正的充分競爭，因此委員會認為該原則適用于所有公眾對重要問題的討論”，這是對公平原則基本涵義的首次闡述。1959年，美國國會修訂《1934年聯邦通訊法》，將公平原則寫入法律，在第315(a)條中規定：“廣播持照人應當為在重要公共事件討論中相互沖突的觀點的表達提供合理的機會?！备鶕﨔CC的政策，公平原則對廣播公司主要施加了兩項積極性的義務。第一，它們必須留出一段合理的時間報道它們的服務區內為公眾所關注的重大的具有爭議性的問題。第二，一旦報道了這些問題，廣播公司必須為圍繞這些問題產生的相互沖突的觀點提供為大眾所知的合理機會。

然而，公平原則的執行從一開始就充滿了爭議。起初該原則在實踐中極少適用，直到20世紀60年代FCC加強了執行力度后，其合憲性才開始受到質疑。不過，美國最高法院在具有里程碑意義的1969年“紅獅廣播公司訴FCC”案中明確維護了公平原則的合憲性。1964年11月，由于紅獅廣播公司播出了哈吉斯對庫克的攻擊，庫克要求紅獅廣播公司提供回應哈吉斯的機會，而該公司認為公平原則中的個人攻擊規則僅要求廣播公司在被攻擊者沒有贊助的時候提供免費的回應時間，因此該公司要求庫克首先必須證明自己無法找到贊助。在隨后的申訴中，FCC裁定庫克無須證明他既承擔不起費用也找不到贊助。FCC認為，公共利益要求公眾得到獲悉另一方觀點的機會，即使廣播公司必須自己承擔回應時間的費用，它仍負有為被攻擊者提供回應時間的義務。

在聯邦最高法院對“紅獅案”的復審中，參加審判的七位法官一致認為公平原則沒有違犯憲法第一修正案，FCC的立場符合憲法。懷特大法官指出：“第一修正案的目的是保護和促進傳播交流，如果它不允許政府通過頒發廣播許可證的辦法、限制許可證的數量來避免頻率堵塞的辦法來實現無線電通訊，這顯然是不可思議的?！币虼?，政府有權對執照持有人施加限制，以便讓某些觀點可以通過這種獨特的媒體得以表達，并防止執照持有人的私人廣播業壟斷新聞媒體市場。最高法院補充道：“觀眾和聽眾的權利，而不是廣播公司的權利，才是壓倒一切的。公眾方便接收社會、政治、情感、道德等思想與經驗的權利才是問題的關鍵。”然而，最高法院在“紅獅案”中卻又暗示，它并不打算讓公平原則永遠經得起時間的考驗。法院在判決中附加了這樣一個限定：如果1969年判決后廣播技術的發展證明了公平原則總體的效果將帶來節目數量和質量的減少而非增加時，則應對其重新考量?？梢哉f，最高法院在維護公平原則的同時，卻又暗地里拉開了廢止該原則的序幕，為后來其生命的終結埋下了伏筆。

二、公平原則的廢止

20世紀70年代末放松管制的呼聲日起，要求運用市場競爭機制，縮小政府管制的范圍和降低管制的強度。以此為契機，很多批評者質疑公平原則存在的現實基礎。1986年，羅伯特·博克法官在“TRAC訴FCC案”中就說：“廣播頻道不足是不爭的事實。所有的經濟資源都是稀缺，不是只有油墨、運輸工具、計算機和其他用于印刷品制作和傳播的資源才如此。‘稀缺’本身就是很廣泛的事實，所以很難說該對哪一種形式進行規范?！蓖瑫r更多的學者認為，隨著通訊技術的發展，稀缺理論已經成為過時的理論應當被摒棄。如Thierer認為：“該原則的支持者似乎沒有注意到自從1949年以來廣播世界發生了何等變化。隨著信息來源和科技的增殖，公眾可用廣播渠道的數量已穩步增加。在這種情況下，很難理解為什么聯邦政府必須監督廣播以保證不同的觀點能被聽到?！币虼?，政府并不是確保廣播電視臺為公眾利益服務的最佳人選。相反，市場本身是更好的管制者，良好的媒體問的

競爭將激勵廣播電視企業積極服務于公眾的需要和利益。在此潮流下，國會、法院和FCC開始拋棄舊有的管制模式，大量的廣播管制規則被逐漸廢除，公平原則因之日漸萎縮直至最終死亡。

在1984年的“FCC訴女選舉人聯盟”案中，聯邦最高法院對公平原則進行了質疑。法院明示，如果國會或FCC確能證明公平原則存在的效果是減少而非增加了不同意見的表達的話，法院將愿意對“紅獅案”判決的憲法依據進行重新考慮。布倫南大法官表示：“近年來，基于頻道‘稀缺’理論的廣播管理的通行理論日益受到批評。隨著有線電視和衛星電視技術的出現，人們能夠接觸到各種各樣的通信臺，從而使得‘稀缺’理論成為過時的理論。然而在國會或FCC沒有表示技術已發展到需要修訂我們廣播管理制度的程度之前，我們并不準備重新考慮這種為時甚久的分析方法。”這樣，最高法院基于對FCC權力的尊重把公平原則的命運交由其自身決定。

為回應最高法院，FCC開始重新審視公平原則。1984年5月，FCC進行了名為《廣播許可證持有人所承擔的一般公平原則義務》的調查研究，于1985年8月公布了《公平報告》。FCC認為，首先，公平原則由于可供公眾使用的媒體日益增多而喪失存在的現實基礎；其次，它減低了廣播電視媒體的編輯權能，限制了新聞自由；更重要的是，它完全違背其目的，沒有達到原來提升公眾討論的目的，反而產生了鉗制電臺的“寒蟬效應”，降低了討論公共事務節目的數量和質量。FCC的結論是，“作為一項政策，我們不再相信公平原則能服務于公共利益”。盡管如此，FCC還是選擇了在缺少國會明確指令的情況下繼續執行該原則。尤其是考慮到最高法院“紅獅案”的判例，FCC懷疑自己是否有權判斷其合憲性，同時它相信國會在1959年對《1934年通訊法》的第315條做出修訂時，可能已經把公平原則納入了該制定法。

在1986年9月的“梅瑞狄斯訴FCC”案中，哥倫比亞特區巡回上訴法院回避了對公平原則是否違犯了第一修正案這一憲法問題的實質判斷。博克法官認為，公平原則并未經國會1959年的法案而成文化，該法案只規定FCC可以適用這一原則，而并沒有義務必須執行它，它可以被輕而易舉地推翻而不需征得國會的同意。這樣，對公平原則正當性的判斷屬于FCC的自由裁量權，由此法院為FCC樹立了路標，導致了該原則的最終消亡。

1987年，在對西瑞克斯和平理事會的申訴案中，FCC以4比0的表決正式廢除了公平原則。FCC認為，僅僅頻率的稀缺不能證明控制節目內容的合理性，公平原則的實施給編輯自由權帶來“寒蟬效應”，其作用是取消而不是鼓勵報道有爭議的問題。因而，市場經濟較之聯邦政府規定的那些規則更能確保各種觀點和意見的爭鳴。西瑞克斯和平理事會對此不服，上訴至最高法院。在1989年的“西瑞克斯和平理事會訴FCC”案中，最高法院同樣沒有將案件延伸到對第一修正案實質問題的探討，而是判決認為FCC取消公平原則為其自由裁量權，因而確認了FCC行為的有效性。至此，可以認為公平原則已壽終正寢。不過，由于最高法院自始至終未對該原則的違憲性做出直接判斷，未給它開出一張最終“驗尸報告”，因此仍有學者擔心其死而不僵。

三、公平原則的“涅槃”?

雖然公平原則被廢止了，但是數年來對其合憲性的爭論仍在繼續。至于頻率稀缺性理論已經過時的說法，有學者指出：“盡管新的傳播科技廣受歡迎，但是國會近來發現所謂新媒體的‘爆炸’很大程度上只是一種謬論。新科技沒有取代空中的廣播；沒有什么新媒體可以很快代替廣播作為實時的、全天候信息來源的獨特地位。”因此，不論新科技有何大的進展，廣播的獨特地位仍是無可替代的，公眾表達途徑的短缺也不會因之得以根本改觀。

正是因為如此，公平原則自被廢止的那一天起，即有很多人展開了復興運動。1986年10月，國會要求FCC研究執行公平原則的其他方法，并在1987年9月30日前向國會報告。國會希望FCC不要急于修改公平原則。1987年2月，FCC根據國會的命令開始研究公平原則的其他方案，但國會不想空等FCC的結論。同年4月，參議院以59比31票的表決通過了《1987年廣播中的公平法案》，該議案意在將公平原則名正言順地納入《1934年通訊法》。兩個月后，該法案在眾議院也以302比103票順利通過，并呈交里根總統批準。但總統隨后否決了該法案，認為聯邦政府這種基于內容的管制方式與第一修正案所保障的言論自由相抵觸。盡管國會參眾兩院的大部分人仍支持公平原則，卻無法獲得三分之二的票數以否決總統的意見。

然而，對該原則的爭論并未因此停息。1989年，在民主與共和兩黨的支持下，國會眾議院和參議院展開了第二輪公平原則法律化的努力。對此，新上任的總統布什威脅道，他會像里根總統1987年那樣否決與公平原則有關的任何法案。這樣，國會的第二次努力也失敗了。1992年11月克林頓當選美國總統后，人們希望新總統的態度會有所轉變，因而開始了復興公平原則的另一輪努力?！?993年廣播中的公平法案》被提交國會兩院。不過，情況似乎也并不樂觀，FCC主席詹姆斯·奎洛認為：“公平原則不屬于倡導言論自由和新聞自由的國家。”最終，該法案在國會又被第三次擊敗了。

這一運動到今天似乎正達到另一個高潮。2005年2月1日，以施洛特為首的12名眾議員向眾議院能源與商業委員會提出了《廣播中的公平與責任法案》，要求恢復FCC的公平原則。該議案建議修改1934年《聯邦通訊法》第309條，增加一小段執行公共利益標準的規定，以達成四項目的：恢復廣播的公平；確保廣播公司遵守其負有的公共利益責任；推動媒體的多樣化、地方化和競爭；提供公眾對話的多樣化視角和機會。2005年7月14日，欣奇及施洛特等眾議員向眾議院提交了關于制定《2005年媒體所有權改革法案》的議案，以防止媒體的過度集中、促進媒體競爭。該議案建議2003年6月2日FCC通過的放松媒體所有權管制的新規則無效，并要求FCC自2006年開始每三年審查一次該管制措施是否推動并保護了媒體的地方化、競爭和廣播所有權的多樣性，以適時加強、改變或排除上述管制措施。

可以說，在媒體壟斷日盛的時代，公平原則扮演比以前更重要的角色。正如施洛特所說，新聞的偏見正日益侵蝕著我們的電視廣播和民主。我們的民主取決于消息靈通的選民。媒體支撐著思想的自由交流，并激勵著我們思考國家面臨的所有重要問題。擁有空中電波的是美國公眾而不是大的媒體集團?；謴凸皆瓌t勢必將重建媒體的正直性，保證美國公眾充分獲知所有的觀點。不管這些議案在國會的前景如何，近來的民意調查顯示施洛特等人的時機選擇或許正逢其時。2004年4月，由自由團體美國媒體事務主持的一項調查表明，恢復廣播公平與平衡的主張受到公眾的高度歡迎。

不過，考慮到公平原則的爭議性和復雜性，它是否能夠

最終被廢除很難定論。正如有學者指出，盡管施洛特和欣奇等議員的行動時機十分有利，但是歷史也證明國會并不“奴隸般地踏著公眾意見的鼓點前進”，相反可能會宣布立法干預廣播編輯的選擇權既不合憲也不可行，因而讓公平原則繼續“休眠”。對此，有學者評論道：“問題的關鍵點是，這場爭論必然沒有盡頭。它們既是政治問題，也肯定是管制問題。一位新總統、一個新的聯邦通訊委員會、一屆新的國會，都可能輕而易舉地推翻既有的方針，甚至恢復以前的一些管制規則。有一句話雖是陳詞濫調，但仍不失為至理名言：只有時間能說明一切。”

四、結語及對我國的啟示

從1949年到1987年，“公平原則”存在了近40年，無疑滿足了廣泛的社會需求。隨著放松管制的深化，媒體壟斷的程度已經超出了想象，而且該趨勢似乎難以阻止?？萍及l展盡管在形式上為公眾提供了更加多元化的表達渠道，然而實質上這些多元的媒體正被極少數公司巨頭所壟斷。由于“富人在傳媒和其他公共領域的傳播空間中是如此具有支配性，以至于公眾實際上只能聽到他們的聲音。其結果是，窮人的聲音可能被完全淹沒”。媒體與民眾的距離愈來愈遠?？梢哉f，現在的大眾傳媒已是“沒有大眾的大眾媒體”。因此，政府的公共目標應當保證“強勢者的言論不會淹沒或損害弱勢者的言論”。

正是考慮到這種情況，現代很多國家和地區都依照公平原則的精神，積極通過立法為人們提供利用媒體發表意見的渠道。雖然我國目前已逐漸開啟了廣播電視等傳媒行業的改革進程，但與之相配套的法律制度亟待完善。從國務院《廣播電視管理條例》的基本內容看，它主要強調政府對廣播電視機構的行政管理關系，很少考慮社會公眾如何利用媒體表達思想和意見的權利需求。同時，我國與美國情形不同，美國將公平原則廢除的原因，除了其提升公共討論能力受到質疑外，主要理由在于當時該國可供民眾發表意見的渠道甚多，何況美國也正在結合目前情勢反思其對待該原則的態度。比較而言，我國可供私人使用的廣播電視之表達方式極為有限。隨著媒體針對私人爭議性問題的增多，相關當事人并無充分的途徑予以澄清，公民受損的正當權益難以有效補救。綜觀我國現行法律，尚未有保障公眾公平利用媒體權利的規定，因此公平原則的精神有引入我國法律制度的必要。