歐美傳播政策研究論文

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一、當下歐美媒介政策演進的動因分析

1.新的傳播技術突破了舊有傳播政策范式的管理邊界

規制往往只能跟隨技術的變遷，而非預測或者影響其運行，這已經在實踐中得以證明。對新媒介的規制，因為很難預料其后果，政策的滯后成為慣例。而且因為新媒體誕生所衍生的復雜爭議也會使得對新傳播技術的管理成為政治、經濟、文化場域斗爭的核心。

在數字電視成為沖擊全球媒介政策的主要技術標準之前，傳播政策范式的轉變就因有線電視、衛星電視等當日的新媒體技術產生巨大的規制難度。特別是有線電視，它的傳播特性已經極大挑戰了電視傳播和通訊傳播早前的壁壘分明。而業務中涉及的信號載波、版權交叉等問題最后讓FCC決定對有線電視進行管理。在這個問題上出現過數次反復，皆很好地體現了新的傳播技術對政策走向的影響。

目前傳播技術數字化突破了媒介的邊界，單純用廣播電視、通訊這樣的分界線已經很難歸類具有交互功能的廣播服務、以廣播形式或具視頻元素的通信服務，這對規制的沖擊更加巨大也更難把握。

2.市場邏輯的入侵以及政府對產業融合的關切導致經濟福利權重上升

傳媒政策的制定通常是以“公共利益”這一概念作為指導原則，但是公共利益是一個哲學世界和經驗世界存在巨大偏離的命題。公共利益的重要性無庸置疑，但怎樣的政策配置才算符合公共利益卻見仁見智。明尼蘇達大學教授PatriciaAufderheide在論述時代華納和美國在線并購案時指出這一事件讓新媒體政策范疇下不同公共利益定義處于顯著位置（foregrounded），而96電信法案之后大公司之間的合并顯示了政府政策環境更加有利于大公司（bigbusinesswonout）。②在庫倫伯格、麥奎爾兩位教授的分析框架下，公共利益可以被分成政治福利、社會福利和經濟福利三大部分，新的傳播政策范式強調經濟福利的特點十分顯著。

在信息化建設過程中如何彰顯國家利益，使得商業機構在新的國際競爭中增強優勢成為各國政府的首要政策目標。

在傳播政策層面，聯邦政府認為廣播頻道屬于公共資源，大眾被授予特權享有該公共利益，廣播管制就是基于這種主張而誕生的。但是產業融合、技術融合的趨勢使得從20世紀30年代的托管模式轉變到如今的市場模式，特別是1996年電信法已經儼然成為了市場模式的另一種延伸。③自由主義的政治經濟學家認為市場力量的作用越大，消費者選擇的“自由”也越大。④因此他們積極推行公共服務的私人化，擴大市場機制的適用范圍和尺度，以增加消費者的選擇。

在這里，政治、經濟、傳媒（文化）在經歷一種復雜的博弈。一方面，經濟主導思想的改變極大變更了傳媒規制結構和目標，而傳媒組織自身經濟利益的彰顯亦對政府形成強大的游說效果，兩者在經濟利益層面達成了一致。這個過程在諸多學者眼中即為市場導向支配了傳媒責任的邏輯。“導致各地媒體商業化管理占主導地位的社會變化既已如此，傳統上以法律和市場導向為基礎的問責機制已不足以適應形勢的變化了。”⑤

3.技術、市場因素導致媒體結構變遷

“新萌生的媒介和傳播政策范式主要受經濟、技術邏輯的驅使，盡管它還留有一些規范性范式的元素。”⑥技術融合、經濟自由主義都改變了媒介結構，并給媒介運營造成重大影響。

目前媒介結構最大的變動在于目標、運行邏輯向市場經濟的顯性轉變。受眾從市民（citizen）向用戶（consumer）的地位過渡體現了原有媒介責任的轉向。這種轉變在左翼學者看來無疑是消極的，其中媒介集中和公共廣播體系削弱成為具有危害潛力的兩大指標。

在麥奎爾看來，自由競爭最終可能導致寡頭壟斷，媒介集中度不斷提高。在歐洲，由政府和議會主導的視聽部門去規制（deregulation）化，使得原先非媒介領域的出版商和投資者進入廣電市場，從而對媒介集中產生巨大影響。其次，廣告產業的新趨勢特別是該行業在組織和分銷領域的集中化趨勢，包括廣告也越來越傾向于電子傳媒，同樣增加了媒介的集中度。最后，盈利企業已經達到他們在國家范圍內的增長極限。⑦這些都促成相關企業跨媒體、跨地區集中。

歐洲公共廣播體系的壟斷曾經是其區別于美國最重要的體制特性。自從有線電視和衛星廣播誕生，保持公共廣播系統壟斷以確保國家廣播電視的質量和統一（integrity）的理由變得無力。特別是關于先進電視（AdvancedTV）的爭議迫使歐洲公共廣播體系采取了一種守勢以保持自身的利潤和受眾份額。

總體而言，技術、經濟的邏輯改變了媒介結構走向，在媒介責任、媒介目的等環節與二戰后的公共服務規制范式產生巨大偏差。而媒介集中、公共廣播體系地位的下降成為這一輪媒介變動的顯性表征。

綜上所述，技術上的突破進一步打破了傳媒領域的力量均衡，舊有的利益糾葛在新的話語方式下紛紛找到宣泄的出口。其中，政治因素中自由主義的傾向、廣播電視運營商本身（無論從商營還是公共服務系統）放松管制的需求、廣告商視公共電視系統為壟斷性的平臺而對其的敵視、電子制造商開發新市場新服務的要求，等等這一切終于在20世紀80－90年代興起了媒介管理范式的巨大的變遷。

二、新媒介政策范式的主要特征

充分自由、公共利益、多樣性、競爭、普世服務等是歐美國家與政府傳媒政策的中心范疇，而政府福利，社會與文化福利、經濟福利則是其基本目標取向。雖然麥奎爾等學者指出規制者面對變動迅速的新媒體陷入了“雙重束縛”（double-bind）的困境，而且政策尚遠未及能全盤規制數字化媒介的境地，但是諸多現存政策文本在歷時性角度發生的諸多變動及共時性層面的些許矛盾都給研究者提供了透視范式轉型的線索。

1.政府干預和自由市場倡導者相持不下

80年代以來，改革的浪潮席卷歐美廣播電視界，使各國廣播電視系統發生了深刻的變化。趙月枝教授指出，這輪改革的內容主要有三方面：第一是自由化，即通過國家干預，在廣播電視領域引入新的經營者；第二是商業化；第三種形式是“非規則化”（deregulation），或稱“取消、放寬規則”，即國家放寬對廣播電視產業結構和節目內容的限制。這三種形式互相聯系，“非規則化”往往是前兩者的前提，因為只有在改變現有廣播電視法規之后，前兩者才有可能實現。“這場改革意味著歐美廣播電視管理在總體指導思想上的市場化，和政策天平上由公眾利益向商業利益的傾斜。”⑧

馬克·惠勒在《超國家管制：歐盟的電視政策》指出，自由主義者和干預主義者之間的區分因數字化和媒體融合（電視、電信、信息融為一體）所導致的服務擴展而變得復雜化。⑨他認為，對歐共體的市場自由派人士來說，隨媒體融合而出現的聯合性和多樣性給潛在的行業新手提供了機緣，這一趨勢當然應予鼓勵。由于傳統歐洲電視市場皆屬于公共服務系統壟斷之下，自由主義和干預主義之間的緊張局面在公共事業廣播公司問題上展現得非常清晰。目前通行的趨勢是，在削減公營廣播電視公共收入的同時，原來擁有公營廣播電視的國家不僅引入了商業性的有線電視和衛星電視，而且紛紛引入私營的常規商業電視網，形成了公私競爭的局面。在法國、意大利和葡萄牙，幾年的改革一下子把原來公營壟斷的廣播電視系統變成了以市場為主導的廣播電視系統。它們的作法被稱為“野蠻的非規則化”（savagederegulation,wildderegulation）。⑩

在這個過程中，不同的政府機構因為涉及的組織利益不同也在文本上進行了激烈的斗爭。如歐盟教育和文化理事會以及歐洲議會一直支持多元主義，對公共事業廣播公司業給與相當支持。但其他部門則不盡然，例如歐盟主管競爭的理事會一直對“公共事業廣播公司窮追猛打”。11

從政策文本的解讀過程中，例如美國1996電信法、《無邊界電視令》、歐盟綠皮書等，大部分學者都承認商業化傾向已在媒介規制的場域中擁有了較大發言權。雖然干預主義沒有在政策規制過程中完全失聲，但是市場邏輯和技術邏輯的入侵已經成為不爭事實。DanSchiller指出，新自由主義的信徒力圖解除政府規制對自由經濟運作的限制，從而復興維多利亞時代的自由經濟。12而這一浪潮已經毫無疑問影響到了媒介政策規制，并成為推動舊有范式轉型的重要力量。

面對干預主義和自由市場各自支持者在商業化、公益服務等命題相持不下，各國法規改革的過程是一個充滿了爭斗和妥協的過程。

2.伴隨去規制化的商業化及其部分糾正。

以往美國聯邦通訊委員會頒發牌照需要經歷一個繁復的過程，基本包括：①判定頻率于當地的可用性；②提供材料，聽證包括定位、財務、技術、節目計劃、員工及所有權——基本資格（basicqualification）；③比較聽證（comparativehearings）。但自從FCC以拍賣的方式授予新牌照之后，比較聽證程序就名存實亡，雖然至今它仍然是牌照獲取的一個重要環節。這種簡化現象表明了在效率對公平的決斗中，效率占據了優勢，而且商業化的操作方式被認為是追求效率、協調公平的不二選擇。在1999年FCC主持了118家電視和廣播頻道的拍賣，這些大部分是較小市場區域的FM廣播頻道。國會授權FCC以拍賣的方式授予留存的非數字牌照。13

雖然廣電主管機構在文本上采取了大量去規制化的舉措，但這并非意味著他們完全認同市場邏輯，或屈服于工商界。但是在規制過程中各種力量的糾纏卻會導致耐人尋味的反復，這多少可以成為透視規制范式變動過程中博弈的切口。

3.公共服務的演變

阿特休爾在《權力的媒介》中曾經描繪過西方政治邏輯線索，即民主被認為是政治生活的重心，而新聞媒介被認為是促成民主的有生力量。在此信念下，即使面對自由市場的大肆進犯，越來越多追求真正的社會民主與平等的歐美傳播學者認為，一個一方面獨立于政府，一方面獨立于商業利益的公共廣播電視系統是維系和發展民主的不可缺少的社會力量。

最早的規制理論是從公共利益的角度審視規制的。公共利益可以被描述為盡可能的以最佳的方式配置個人和集體物品等稀缺性資源。在西方經濟學中，市場機制在配置和調整稀缺性資源過程中發揮著極其重要的作用。從理論上可以闡明，在特定條件下，通過市場手段配置稀缺性資源是最適宜的。但實踐中常常和理論研究中所預設的特定條件有疏離，市場配置資源并不一定能夠實現最優，就需要尋找更好的資源配置的方法。14而政府規制正是輔助市場法則提高資源配置效率的方法之一。

麥奎爾在《MassCommunicationTheory:AnIntroduction》指出，公共廣播系統的主要特征在于：普世服務、公民視聽費作為主要收入來源、公共監督服務途徑以確保公平、政治中立、對社會負有民主責任、保證服務質量。15

在美國，1934年的《通信法》確立由聯邦通信委員會（FCC）來進行對廣播業務申請者的篩選工作，授予許可權力的原則是“公共利益、便利或必須”（publicinterests,convenienceandnecessity）。在此基礎上誕生的托管模式作為20世紀80年代早期以前主要的廣播管理條例框架，主要用于直接的內容管理和間接的結構管理。

在由數字電視構筑的多頻道時代，公共服務系統卻陷入一種恐慌，即他們若無法吸引足夠的受眾便會失去以往的政治、經濟支持。競爭對手的增多，以及對廣告和市場依賴性的增強，使公營廣播電視節目的商業化傾向越來越明顯。BBC目前實際被區分為兩塊，一是免費播放收取視聽費用的服務，另外則是一系列針對國際市場由征訂費或廣告費來支持的商業服務節目。但公共頻道節目的商業化和觀眾因頻道增多而減少的趨勢，又使各國政府更不愿或更難以增加財政投入或提高收視費，這使公營廣播電視機構處于兩難的境地。

同時，針對公共服務理念的抨擊一直沒有停止過。默多克在1989年的演講《廣播自由對公共服務傳統》（《FreedominBroadcastingversusthePublicServiceTradition》）中批評公共廣播系統是少數廣播精英宣傳者的意識形態，其實只要任何向公眾提供他們能購買得起的節目的廣播業者都屬于提供公共服務者。所謂的高質量電視（QualityTelevision）在他看來是現今控制英國廣播界人士的偏見和利益（theprejudicesandinterestsofthelike-mindedpeoplewhocurrentlycontrolBritishtelevision）。16

在自由主義者眼中公共服務系統已經成為媒介市場中的實際壟斷者，他們對公共頻道受到政策保護表達了越來越多的不滿。即使是在公共服務系統不占絕對優勢的國家，如美國，以往許多為保護公共利益而設置的法規也逐漸變得無力。公共服務系統面對多頻道時代服務“能見度”下降、政策規制日益不利的情況下開始多方變革，BBC的節目轉變及其與英國政府的競合分外顯目。但這種轉變又在某種程度上削弱了公共廣播體系公共利益承擔者的角色，使得公共廣播體系不僅在實務上也在理念上腹背受敵。而且隨著公益服務的話語權弱化，諸多學者開始擔憂新媒體技術下“信息溝”(informationgap)問題，DanSchiller則尖銳地指出在大多數的國家中，窮人的訴求被簡單地忽略了。17

4.媒介融合下的政策融合

傳統媒體和新的數字傳播媒體（電訊和其他通訊技術服務）的日趨混合，將使得視聽產業政策和規則與其他服務條款發生關聯。這種混合導致原先許多相對獨立的概念如“視聽服務”、“電子商務”或“在線交易”之間的界限變得模糊不清。

由于各種技術的集中混合使用，也使得對從中產生的新概念難以進行明確界定，這也使人們更加難以把視聽服務當作一項文化產品，現在視聽產業越來越被看作只是一種電子載體。18美國96電信法案算得上希望在一個政策本文中將所有電子媒介一統規制的文本，對其間的政策得失各家皆有評說。但是隨著服務融合趨勢的日益顯著，如何在政策上應對這一趨勢成為規制者、行動者和學者共同關注的問題。

綜上，自20世紀80年代以來，新的傳播技術給全球廣播電視業帶來了革命性的變化，從業者和政府主管部門漸感原有的政策體制嚴重束縛了廣電業的進步。90年代后，電腦技術、數字技術將三大傳統媒體和網絡、手機兩種新興媒體融為一體，不同形式傳媒之間的藩籬已被打破，以往分散法規和機構已經無法針對媒體的融合現象來實行統一管理，國際傳播政策開始顯性的偏離既有公共利益范式的特征，96電信法案、歐盟綠皮書等政策文本進一步固化和明晰了新型傳播政策的輪廓。總體而言，這一過程中自由化以及由此而來的放松管制成為主旋律，諸多學者在傳媒管制的邊界和工具問題上論爭不已。但是傳播政策范式的轉型遠非一蹴而就，特別是源自新技術普及的不確定性導致政策走向的模糊性。在此與其概括新傳播政策范式的諸多特性，不若說變動性本身就是它最大的特征，其中各種利益集團的多重博弈是最大的看點。

注釋

金冠軍，鄭涵，孫紹誼主編：《國際傳媒政策新視野》，上海三聯書店2005年第6頁。

PatriciaAufderheide:CompetitionandCommons:ThePublicInterestInandAftertheAOL-TimeWarnerMerger,JournalofBroadcasting&ElectronicMedia46(4),2002,p513-531

AnastasiaBednarski：“FromDiversitytoDuplication:Mega-MergersandtheFailureofTheMarketplaceModelundertheTelecommunicationsActof1996”，載于《國際傳媒政策新視野》，上海三聯書店，2005年第311－333頁。

彼得·戈爾丁，格雷厄姆·莫多克：《文化、傳播和政治經濟學》，載于詹姆士·庫蘭，米切爾·古爾維奇編，楊擊譯：《大眾媒介與社會》，華夏出版社，2006年第67頁。

JoBardoelandLeend’Haenens：《MediaMeettheCitizen:BeyondMarketMechanismsandGovernmentRegulations》，載于《國際傳媒政策新視野》，上海三聯書店，2005年，第58－84頁。

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趙月枝：《公益、民主與歐美廣播電視的市場化》，/article.php?id=5017

馬克·惠勒，《超國家管制：歐盟的電視政策》，載于金冠軍，鄭涵，孫紹誼主編：《國際傳媒政策新視野》，上海三聯書店，2005年第112頁。

趙月枝：《公益、民主與歐美廣播電視的市場化》，/article.php?id=5017

馬克·惠勒：《超國家管制：歐盟的電視政策》載于金冠軍，鄭涵，孫紹誼主編：《國際傳媒政策新視野》，上海三聯書店，2005年第117頁。

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,WayneOverbeck,2004eidtion,北京：北京大學出版社,2004.12

JohandenHertog著，宋華琳譯：《規制的公共利益理論》。

《MassCommunicationTheory:AnIntroduction》thirdeditionDenisMcQuailLondon.SagePublications1994

RupertMurdoch(1989),FreedominBroadcastingversusthePublicServiceTradition,MacTaggartMemorialLecture,EdinburghInternationalFilmFestival,25August

DanSchiller，《DigitalCapitalism——networkingtheglobalmarketsystem》：1999MassachusettsInstituteofTechnologyP48

阿納斯塔西婭·貝德納斯基：《從多樣到同一：美國《1996年電信法》影響下的大規模兼并及市場模式的失敗》。

摘要本文分析了當下歐美媒介政策演進的動因，以及新媒介政策范式的主要特征等。

關鍵詞歐美傳播政策演進