行政咨詢存在的現狀與舉措

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行政決策咨詢系統,又稱為智囊團、腦庫、思想庫、思想工廠或行政決策智囊系統,作為行政決策系統的重要組成部分,它是“輔助行政決策中樞系統決策的智囊機構,是現代行政決策體制的重要組成部分，由輔助決策中樞系統進行科學決策的專家學者、專職人員和決策咨詢機構等組成。這一系統的任務是以建議、參謀等形式為決策機關和行政領導者服務,向他們提供科學的決策方案,并發揮決策過程中的輔助性作用”。行政決策中樞系統要科學決策離不開決策咨詢系統向其提供服務,充分發揮智囊團的作用。

1我國行政咨詢的發展和現狀

咨詢活動古來有之,諸葛亮的“隆中對”就是歷史上謀士策劃的經典。但是新中國成立后,由于缺乏依靠咨詢機構進行決策的習慣,咨詢機構基本沒有,不重視科學決策造成的損失,印象深刻。例如，“20世紀50年代的大煉鋼鐵和‘’、60年代的‘’、70年代的洋躍進”,這些決策給我國的經濟建設帶來了巨大的損失。這些歷史性決策失誤的最主要原因就是：缺乏對這些問題進行全面科學的分析。

改革開放后,隨著經濟的快速增長,促進了咨詢機構的發展。據統計,到1986年,我國各類咨詢性質的科研機構已發展到420個,從事軟科學研究的人員有15000多名,完成各類項目1700多項。自20世紀90年代中期以來,隨著我國經濟體制、政治體制改革的不斷深入,計劃經濟時期建立的咨詢研究機構中的一些科研人員開始走向市場,并紛紛成立了各種咨詢企業。進入新的歷史時期,黨的十六大報告將“改革和完善決策機制”作為政治建設和政治體制改革的重要任務之一進行了專門闡述,明確提出,要“完善專家咨詢制度,實行決策的論證制和責任制,防止決策的隨意性”。黨的十六屆四中全會又從加強黨的執政能力建設的高度,更加全面深刻地闡述了改革和完善決策機制、推進決策的科學化、民主化的重大理論和實踐問題。明確提出,“要有組織地廣泛聯系專家學者,建立多種形式的決策咨詢機制和信息支持系統”，推動了行政咨詢系統的發展。

2行政決策咨詢系統構建存在的問題

雖然我國的行政決策咨詢經過幾十年的發展取得了豐碩的成果,但它在構建上仍存在一些問題。

首先,對咨詢重要性的認識不夠。一些地方和部門在決策時根本就沒發揮咨詢工作的作用。由于認識上的不到位,他們很少支持行政咨詢業的健康和快速發展。主要體現為在資金上的支持較少,在人力資源的開發上投入較少以及沒有為行政咨詢系統的發展創造良好的政策環境。在具體的實踐過程中,也往往存在著決策主體對決策咨詢不重視的現象,對決策科學的內容、程序、功能等缺乏深入了解,對咨詢機構的地位、作用認識不到位。盡管我國的現代化決策系統已經開始發育,但很多行政部門領導人只是把咨詢人員當做依附于自身的“謀士”,由于慣性很少主動地運用咨詢機構來對決策進行分析,使問題得到解決,而更多的是憑以往的經驗來作出決策。

其次,法律制度不健全,咨詢的政策環境不完善。任何政治和行政出現問題,追根溯源都要落實到體制和機制上,目前我國行政決策咨詢出現的問題,咨詢在決策中的作用沒有得到充分發揮,咨詢的成果沒有得到充分重視。單純依靠決策者的素質和需要,而不是用制度來作保障,沒有相應的責任追究制度,責任不明,決策者和咨詢者就沒有決策失誤的壓力,決策者就難免會“想咨詢就咨詢,想不咨詢就不咨詢”,在認識上、行動上沒有利用咨詢的動力,而咨詢者沒有責任風險就難以保證咨詢方案的科學、中立、公正。

再次,咨詢系統的職能定位不準確。行政決策咨詢系統是獨立于決策中樞系統的,為決策中樞系統服務的輔助工作機構,處于相對獨立的地位。作用是“謀”,為領導“斷”出謀獻策。行政咨詢系統的主要職能,孔昭林在《實用行政管理》一書中將其概括為“調查研究,分析決策的環境與條件,進行科學預測；擬訂各種可行方案；論證、評估各種方案,提出取舍意見、建議等,輔助中樞系統決策”?，F在許多行政決策咨詢機構脫離了本身的職能定位,其獨立性不夠。一些咨詢機構本身就是黨政部門的下屬單位,對行政部門具有高度的依賴性。有的部門把內設的政策研究、議事顧問等咨詢研究機構當做秘書班子或寫作班子,讓其撰寫講話,起草報告,辦具體事務。有的部門即使找了咨詢機構研究論證問題,也僅僅將之當做為了體現民主而走的形式,讓他們被動地做“命題作文”,完全沒有體現其應有的功能。

最后,機構設置重復浪費,內部缺少交流和合作,信息不暢。目前,我國的咨詢機構數量應該說不少,并已形成一定的規模和層次。但是各咨詢機構分散,彼此間聯合不緊,協作攻關不經常,導致在咨詢研究工作中形不成合力。有的決策部門常常在遇到一個大的研究論證課題時,就把有關部門的人員召集過來進行任務的分配,你研究一個課題,他研究一個課題,規定時間上交研究材料,而后匯總成一個總報告,這種任務切塊、分工研究、機械匯總的方法,容易回避矛盾,忽略系統組成部分之間的相互聯系和影響。此外,在官方咨詢機構和民間咨詢機構之間也缺乏交流和合作。當前,與政策制定、評估緊密相關的關鍵性信息仍然掌握在政府部門,政府信息資源開發利用程度低,沒有實現與民間咨詢機構共享,導致民間決策咨詢機構發育緩慢,不僅數量少,而且功能少,與政府部門缺乏制度化的聯系,沒有得到有效的發展和扶持。

3完善行政決策咨詢系統的對策思考

首先,加強對咨詢系統重要性認識。要做到這一點,就需要有關部門大力宣傳咨詢知識,向各級政府決策者全面介紹國外發達國家的政府決策咨詢狀況,并且強調不重視咨詢所產生的負效應。即使決策者轉變咨詢觀念,其本質是實現由經驗決策向民主、科學決策的轉變。這就要使決策者必須認識到:政府的核心職能是“掌舵”而不是“劃槳”。政府不僅要把部分行政執行職能分解給第三部門,而且也應該把政府部門中可由咨詢組織替代的功能剝離出去,如體改辦、發改委、政府法制部門等的部分職能,可以由相應的咨詢組織分擔。在政府的決策過程中,也要借助于“外腦”的力量,主動吸納專家學者參與公共決策的問題發現、對策探討、可行性論證等環節,形成中樞系統與咨詢系統的良性互動,既保證“謀”、“斷”相互獨立,又做到以“謀”助“斷”。在我國,大量的科研機構,大專院校學術團體、民間組織都具備了充當“外腦”的實力,政府把部分決策咨詢任務分解給他們,可以推動政府職能的轉變,提高決策的質量。

其次,將行政決策咨詢納入法制化軌道。政府決策咨詢的生存及發展前景,必須要有立法上的保障。通過法律建立經常性的、規范化的決策咨詢制度對于保證政府咨詢的真實和有效是極為重要和必不可少的。有關決策咨詢的政策、法規和制度對于實現決策科學化、民主化來說,它既是一種監控機制,也是一種保障措施。建立現代化的政府決策咨詢系統,完善政府決策咨詢機制,需要各級決策機關的高度重視,也要有決策咨詢系統高質量的研究和咨詢工作。但是為了防止個別領導者對決策咨詢的不重視,甚至不顧決策咨詢機構的意見和建議,一意孤行,也為了防止個別的決策咨詢機構的不規范的行為發生,必須制定相關的法律法規,對必須進行咨詢的決策范圍、程序、途徑、責任等作出明確的規定,對決策咨詢機構的設置、權利、義務、責任、運作等作出明確的規范,并加大執法檢查力度,使政府的決策咨詢工作納入法制化軌道。

再次,加強咨詢系統的獨立性。決策咨詢是一種獨立的、創造性的活動,獨立性是決策咨詢最主要的特點。缺少獨立性的只是詮釋和論證領導意圖的咨詢,不是真正意義上的咨詢,依靠這樣的咨詢是難以避免決策失誤的。加強決策咨詢研究的獨立性,關鍵在于正確認識和處理咨詢機構和決策者的關系。在民主型決策體制下的現代咨詢,是民主政治的產物,咨詢機構與決策者是一種平等的關系。咨詢機構在咨詢過程中保持很強的獨立性,咨詢結論不以決策者的意志為轉移。對決策者來說,可以不同意咨詢機構提出的觀點,否定他們作出的結論,不接受他們的建議,但不能強迫咨詢機構的研究人員違心的改變觀點,修改結論,也不能干涉研究人員的具體工作。從咨詢機構來說,咨詢研究應堅持實事求是,一切從實際出發,不受決策者意圖的影響,敢于發表與決策者意見不同的觀點,堅持研究結論的客觀性和公正性。

最后,建立咨詢系統內部之間暢通的溝通渠道。在決策者與專家學者之間、各個咨詢機構之間建立起暢通的溝通渠道，使之能更加及時快速地進行交流與溝通：一方面使咨詢機構及時了解政府決策需求,并掌握大量的實際資料，了解其他咨詢機構的相關研究狀況，提出具有針對性和操作性的咨詢方案，避免重復勞動；另一方面可以使決策者對決策的目標、決策的總體方向以及決策的信息分布有比較清晰的把握,及時了解專家的研究成果和咨詢建議，準確及時地應用到決策的過程中，以提高決策者信心，保障決策的科學性。