農村土地非市場化對三農影響

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一、引言

對于“三農”問題的根源，許多學者進行了研究。具有代表性的觀點有三類：第一類觀點是從“三農”問題本身尋找，認為“三農”問題的根源在于農民收入問題，而農民收入問題的關鍵在于農民就業問題。第二類觀點是對“三農”問題進行前向尋找，認為土地問題是“三農”問題所面臨的諸多棘手問題中最為關鍵的一個，農村土地產權制度是“三農”問題的根源。第三類觀點是對“三農”問題進行后向尋找，認為我國二元經濟結構是“三農”問題產生的根源。筆者傾向于第二個分析，即農村土地產權制度是“三農”根源問題，這已經得到大多數學者的認可。對于如何解決“三農”問題，第一個共識是認為，只有通過城市化、工業化，增加非農就業機會，從而轉移農村剩余勞動力，才能從根本上解決“三農”問題。第二個共識是，必須增大政府三農的增量投入。第三個共識是必須對農村土地產權制度進行改革。在以上三個共識中，大部分學者認為，農村土地產權制度最為根本，這也是本文的基本觀點。筆者將對我國農村土地資源的半市場化配置及其影響進行深入分析，分離出農村農業用地與非農業用地的轉換權，以這種轉換權的配置現狀為核心展開分析。

二、我國農村土地資源的半市場化配置

農業的主要生產要素有勞動、資本和土地等。我國農村勞動資源的配置已經市場化，勞動報酬率(工資)調節勞動供給與需求，農村勞動在全國范圍自由配置的結果，表現為大量農村青壯年進城打工和求學。農村資本要素的配置也已經市場化，資本報酬率調節資本供給與需求，資本在全國范圍內自由配置的結果，表現為農村資本通過各種渠道流入報酬率更高的城市。土地雖然因其自然性質無法在空間上流動，但由于非農業用地更高的報酬率以及政府城鎮化發展策略，大量農村土地由農業用地正變為非農業用地，所以，土地資源在農業用地與非農業用地的配置上也存在市場的力量。農村土地資源的配置是半市場化的。首先，農村土地在不同用途之間的配置受到政府的嚴格管制，對農民來說，農業用地總量已經給定并掌握在政府手中，即農業用地總量上的配置是由政府計劃或規劃而非市場配置的。其次，在農業用地內部，農民可根據不同農產品的市場價格、農產品特性、自身偏好等因素，決定對每種農產品供給多少農業用地量，即農業用地內部在不同農業產品之間的配置是市場化的。

再次，對農民來說，工業用地和商業用地總量也是已經給定的，非農業用地供給掌握在政府手中，農民不具有將農業用地轉化為非農業用地的權利，即非農業用地總量上的供給是由政府計劃或規劃而非市場配置的。又次，在政府已經允許農民在農村土地經營工業和商業的前提下，可根據不同工業產品收益狀況、自身實際情況以及個人偏好等自由選擇對何種產品提供多少用地量，即在工業內部的土地資源配置基本上也是市場化的。又再次，對公用土地來講，土地資源在宅基地、橋梁、道路等公共用途之間的配置，即農村基礎設施建設用地的配置基本上完全由政府行政規劃配置，市場只起輔助性作用。最后，資源配置市場化的重要表現是價格機制的形成，雖然大部分農業生產資料價格已經完全市場化，但是農業用地與非農業用地之間的轉化價格基本上完全由政府決定，農產品的價格受政府嚴格限制。

可見，我國農村土地資源配置是半市場化的。盡管對我國農村資源配置體制改革而言，農民勞動資源的配置已經基本市場化，農民資本的配置、農業用地和非農業用地內部土地資源配置、農業生產資料供求、農產品的供求等已經基本市場化，但農業用地的總量調節、土地在農業用地與非農業用地之間的配置等仍由政府調節，國家對農產品價格仍有最低價與最高價的限制，這些都是我國農村資源非市場化配置的表現，是我國農村經濟體制改革下一步要努力解決的問題。

三、農村土地非市場化配置對“三農”的影響

(一)對農業的影響

1．對農業利潤率的影響

首先，從供給角度考慮，政府限制農民將農業用地轉換為非農業用地，直接限制了農業用地的供給面積，從而限制了農產品的供給彈性。農產品供給彈性極小意味著，當農產品供不應求價格上升時，農民無法增加農產品供給獲得更多利潤，當農產品供過于求價格下降時，農民無法減少農產品供給以減少虧損。其次，從需求角度考慮，隨著人們收入水平的提高，農產品需求在人們總需求中占的比例會趨于下降，即農產品需求的收入彈性小。由于農產品是生活必需品，當農產品價格變化時不會引起需求大幅波動，即農產品需求的價格彈性小，因此，農產品價格走低時，農業利潤率必然降低。再次，從成本角度考慮，已經市場化的農業生產資料的需求價格彈性很小。無論農產品價格上升還是下跌，農民都必須種糧和購買農業生產資料，農業生產資料受到供給方面的沖擊價格上升時，農民必然無以應對。最后，任何以提高農業生產效率為目的的措施都可能導致谷賤傷農。在政府保證農業用地面積的情況下，對農業投資的增加、農業生產技術的提高、農業生產組織形式的創新、農業生產規模的擴大，必然大幅度提高農產品的供給，必然導致谷賤傷農，農業利潤率下降無可避免。

2．對農業生產要素的影響

農業生產要素主要有資本、勞動、土地、技術和制度。當這五種生產要素的農業利潤率不低于其他用途利潤率時，它們才會被用在農業上。如農業生產資料投入的增加、從事農業農民數量和質量的提高、農業用地規模和質量的提高農業生產技術的改進、農業生產的組織和制度的創新等。在給定農業用地的非市場化配置的條件下，基于農業的自然特征，如果農業利潤率持續低于非農業利潤率，就必然導致農業要素回報率持續抵于非農要素回報率。農民擁有農業資本、勞動、技術和制度的所有權，當它們與土地結合且在農業無法獲得正常回報率時，農民可將它們從農業用地上剝離，并投入到回報率更高的非農產業中去，其表現就是農民農業投資的持續降低、農村青壯年和高素質人才每年大量流人城鎮、農業生產技術和組織制度創新乏力。另外，“農民勞動的農業回報的持續降低使農民收入持續增長緩慢，使農民對農業的資本投入的流動性約束也持續增長，農業積累持續降低”【]]。如此，農業生產要素離開農業無法避免。

3．其他方面的影響

首先，由于農業用地與非農業用地之間存在利潤差，將農業用地轉換為非農業用地可獲得極大的增值空間，所以很多地方政府、農村基層及其他有關系的個體和組織，會積極通過地方政府和其他權力部門，以公共和國家利益為借口將大量農村耕地轉換為非農用地，使耕地面積不可恢復性地迅速減少。其次，雖然政府嚴格限制農業用地轉換為非農用地，保護耕地面積和糧食供給，但農業利潤率的持續降低使農業生產要素流失嚴重，農業投資、技術創新和制度創新不足，這將對我國糧食安全構成嚴重威脅。再次，農業現代化意味著農業種植的規模化、機械化和自動化，而這個過程需要大量資本參與。但農業資本回報率持續低于非農業資本回報率，農業現代化的資本供給受到嚴重威脅。

(二)對農民的影響

1．對農民就業的影響

農民以農業生產為主要職業，即農民將勞動大多配置在農業上。改革開放初期，我國各種物質資源特別是糧食短缺，解決廣大農民溫飽問題非常急迫。實行家庭聯產承包責任制以后，以解決溫飽為主要目標的農民大部分投入到農業生產中去。農村市場經濟體制改革以后，隨著農民溫飽問題的解決，農民希望通過從事農業獲得更多的收入，以向更高的生活目標邁進。但由于農業用地的半市場化配置體制的存在，勞動要素的農業回報率持續降低，農民將其勞動要素從農業中分離出來，通過進城打工、專注子女教育、從事非農創業等手段以獲得更高收益。農民的就業結構和自身性質發生了改變。

2．對農民收入的影響

“資料表明，從1978年至2006年……農民收入整體絕對水平低，增長速度遠低于GDP增速，與過去相比下降較快，9O年代以來，更是遠低于城鎮居民收入增長速度”_2]。分析農民收入結構變化發現，“1984年以來，農民收入增長下降主要的原因是農業收入下降引起的，支撐農民收入增加主要來自非農產業和外出打工”[3]。農民主要收入來源有農業、打工、經商及其他來源等，農民主要職業是農業，農業收入應該是農民主要收入來源，農業利潤率的下降使農民的農業收人持續降低，這是近年農民收入增加緩慢的根本原因。最后，農民只有農村土地的殘缺產權，只有特定期限的使用權和受到限制的農業用地使用權的流轉權，所以農民欲將農業用地改為非農用地以增加收人會非常困難。因此，農業用地的半市場化配置導致農業利潤率長期持續降低，是農民收入增長緩慢的根本原因。

3．農民農業收入降低的本質

政府強制性規定農業用地數量，暗含著無論農業用地報酬率高低，農民都必須提供給定的農地供給量。農業用地報酬率高，農民提供給定的農業用地量，不會虧損反而會有盈利。農業用地報酬率過低，農民無法通過減少農業用地供給量而提高利潤率，必然虧損。作為一個經營農業的“企業家”，農民在“企業虧損”時仍然不能退出，其收入降低難以避免。政府限制農業用地向非農業用地的轉換，限制了農業用地利潤率向非農業用地利潤率看齊，人為創造了經濟租金，并被其他非農主體無償占有，是農民農業收入持續降低的本質。

(三)對農村經濟的影響

任何社會和地區的經濟發展必須有足夠生產要素的投入，這些必需的生產要素有勞動、資本、土地、技術、制度等，其中的勞動包括一般勞動和人力資本。這些生產要素又可稱為經濟資源或資源。資源的流動或配置有計劃和市場兩種手段。在市場體制下，資源的配置受到資源價格的調節，資源總是流向回報率更高的用途。農業是農村的主業，農業不發展農村經濟實難發展。農業資源回報率的持續降低，必然造成農村資源回報率持續降低。我國市場體制改革和農村市場體制改革的不均衡性，以及政府對農村土地資源配置的制度限制，使我國農業從而農村土地資源回報率遠低于城鎮。任何生產要素都無法單獨在某領域內獲得收益，必須與其他要素保持一定的投人比例和相互配合才能獲得回報。土地要素在農村無法獲得正常回報率，其他要素配置在農村也必然無法得到正常利潤率，勞動、資本等生產要素就必然會不斷流向回報率更高的城鎮，而農業用地則在政府控制下也不斷變為非農業用地并流向城鎮。農村勞動、資本、土地、技術、制度等要素不斷從農村流向城市，直接導致農村生產要素的積累越來越少，沒有生產要素投入的積累，農村經濟的發展必然困難重重。

四、政策建議

(一)深化農村農業用地資源配置的市場化改革

土地資源在農業用地和非農用地之間的配置上，應當以市場為主而以計劃配置為輔，這樣在國家的宏觀調控下使農民能夠根據要素回報率自由選擇將農業用地用于不同用途之間的配置，從而將這項農業用地與非農用地轉換權主體由模糊的集體界定給清晰的農戶家庭，讓農民擁有更多的土地權利。

(二)在耕地上種植不破壞土地的非農性產品

儲備糧食不如儲備耕地。通過退耕還林或其他手段將農業用地強制減少，這樣糧食產量雖然下降，但是糧食安全并沒有受到威脅，若糧食不足，可迅速地將這部分土地用作耕種糧食，這個過程具有很強的可逆性。“通過強制性的退耕還林，儲備農業用地，既保護了糧食安全，同時減少了農產品的市場供給，若農產品的價格能趕上農業生產資料價格上升程度，農業基本利潤率就會提高，即使提高到農民經營虧損與盈利的臨界點，耕地將會有保障”[4]。

(三)取消農產品最高價格的人為控制

在前兩個建議得到實施的前提下，應該放松對農產品價格的控制，讓農產品價格隨著農產品市場供求而自由調整。“政府限制農產品最高價格不一定能控制通貨膨脹，反有可能損害農民利益；政府以最低保護價格收購農民糧食，不一定能保護農民利益，反有可能加劇通貨膨脹壓力和激勵農民偷懶，催生道德風險”5]農產品價格隨著市場供求自由調整，農產品價格可反映市場供求信息，有利于政府制定各種農村相關政策。

(四)堅持農村和農業的各種補貼政策

原來反對農村、農業和農民補貼的理由在于這種政策是由全社會為舊制度運行支付，但是“三農”問題的產生不全是制度安排的結果，在一定程度上它是由農業、農村和農民自身特殊性質決定的，所以，原來的舊制度安排改革之后，此類補貼政策必須長期堅持下去。