農村公共產品供給的籌資機制論文

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一、農村公共產品供給籌資機制的困境

農村公共產品供給不足已成為制約新農村建設進一步發展的瓶頸，其中籌資機制的不完善是造成供給不足的關鍵所在。盡管這一問題在各級政府的努力下已有所改善，但仍存在一些突出矛盾亟待解決。

1、籌資主體責任不明，存在本末倒置的現象

目前的農村公共產品供給主要采取“自上而下”的決策機制，但是作為政府籌資主體——中央、省級和基層政府三者間，在責任范圍以及相關籌資比例上尚不明確。例如教育一項準公共產品的投入，中央和地方政府應有的義務劃分與投入責任卻顯得界限模糊，責任倒置。中央和省級掌握著約60％的財力，卻基本上只承擔少部分農村義務教育的責任，縣鄉政府只掌握約20％的財力，卻承擔了絕大部分農村義務教育的責任。1991-2006年，中央財政教育事業費支出占主要項目支出的比重，從3.44％降到2.86％，下降了0.58個百分點，降幅為16.86％；同期，盡管地方財政教育事業費支出比重也出現下降，但降速僅為5.48％。應該說，地方財政在教育發展方面做出了更大貢獻，承擔了更多責任。同樣的情況還發生在衛生、文化和各項農村事業發展方面。

2、預算外籌資加重，存在向農民轉嫁成本的傾向

預算外財政收入已成為我國各級政府財政收入的重要組成部分。1991～2007年期間，我國預算外資金的絕對值增加了2.83倍，支出增加了3.25倍，并且在大多數年份，預算外收入和支出的增長幅度都超過了國家財政收支的增長速度。稅費改革后，地方尤其縣鄉財政收入的來源更為狹小，收支矛盾陡然加劇，于是預算外籌資被各級政府尤其是縣鄉政府作為彌補財政收入不足和滿足公共產品建設需要的一個重要手段。調查顯示，稅改后有關農村公共產品的群眾集資(主要形式為一事一議籌資)有了一定程度的增加。但是由于“一事一議”制在實際操作中的弊端，諸如“事”權難辨，信息不暢，監督不力等，實際使其在法律層面失效。同時，由于這種預算外的籌資方式缺少對資金收入和使用的制度約束，最終有可能演變為政府各部門向農民集資、攤派甚至亂收費的趨勢，進而使農民成為公共產品成本的分攤者，變相加重了農民的負擔。

3、政策慣性作用，農村籌資能力欠缺

由于“以農促工”政策的歷史影響，一些政府籌資主體至今在觀念上不能與時俱進，潛意識里認為農村落后于城市是“合理的”。改革開放以來，盡管這種思想不斷受到滌蕩，農村公共基礎設施建設也取得了很大成就，但農村區域間不平衡、農村落后于城市的格局并沒有徹底改變。城鄉之間的顯著差距不僅表現在道路、公共基礎設施上，更突出地反映在教育、社會保障、醫療衛生保障和疾病預防及控制體系的建設等方面。以醫療衛生為例，我國農村人口約占全國總人口的70％，但農村衛生費用僅占全國衛生費用的30％左右；同時，30％的城市人口占用了70％的醫療衛生資源。目前，只有少數幾個經濟發達的省份建立了農村醫療和社會養老保障體系，而絕大多數省市區的農村在這方面僅處于籌備階段，有的甚至是空白狀態。在這種慣性思維作用下出現了城鄉公共產品的供給不公平，同時由于農村自身市場機制的不健全，村集體經濟的欠發達，導致農村金融產品單調，籌資渠道單一，農村自身的籌資能力欠缺，這方面尤以中西部經濟欠發達地區明顯。

4、資金籌集缺少保障，長效機制難以建立

長效發展機制的建立，既需要公共財政來保障，也需要有符合市場經濟運行要求的融資機制。從公共財政的角度看，歐美國家均采取了相應的法律制度來給予足夠的經費投入保障。實際上，我國也在這方面做了大量的工作。例如1992年頒布的《中國教育改革和發展綱要》中明確提出，到本世紀末，國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例應達到4％。應該說，這個指標是發展中國家的平均水平，屬于偏低的指標。即使如此，我國教育投入的這一比重到目前也仍未達到這一平均水平。如果按這一標準執行，以2006年的GDP——210871億元計算，教育投入應為8434.84億元，而實際投入為6348.36億元，前后相差2086.48億元，占當年教育投入的32.87％，國家財政教育經費支出實際比重為3.01％。但以筆者調查所及，目前能真正落實這一規定的在縣域比例上也不容樂觀。同時還存在一些本應投入到公共產品建設上的資金，不僅不能到位，相反還被用到其他方面。從市場化融資方面來看，由于農村缺少完善的市場運作方式，各地區的市場化程度不一，造成了農村融資能力方面的不平衡，資金不能完全通過市場的方式得以保障。即使經濟發展比較快、市場化程度比較高的地方，諸如如何保護投資者利益，如何實行多形式的經營和管理等問題依然亟待解決。而在經濟不發達地區，比較普遍采用的是各種非市場籌資，即接受來自國際和民間的資金援助。

二、農村公共產品籌資機制存在問題的原因透視

盡管目前影響籌資問題的根源諸多，但主要原因在于各級政府在財權和事權上的不對稱、城鄉二元經濟結構的影響以及籌資的保障措施不健全等，這些最終影響和制約了農村公共產品的有效供給。

1、財權和事權上的不對稱

首先，財權和事權的不對稱造成各級政府對農村公共產品籌資責任劃分不清。現行體制下，中央與地方雖然劃分了財權，但事權仍是模糊交叉的，中央政府把有些事權下放得過低，而財權卻抓得過緊，基層政府擔負著沉重的支出責任，而自身財政能力頗為有限。1994～2002年期間中央財權平均為52％，地方財權平均為48％；中央事權平均為30％，地方事權平均為70％。以農村義務教育投入為例，鄉鎮財政負擔占78％，縣級財政負擔占9％，省市財政負擔占11％，而中央財政負擔占1％左右。本該由上級政府投資的公共產品，也在行政、財政體制改革的名義下，通過轉移事權交由下級政府提供，甚至村民自治委員會都承擔了較多的責任，供給主體錯位現象嚴重。

其次，財權和事權不對稱也造成了預算外籌資方式的盛行。根據財政分權理論，中央政府主要負責全國性公共產品的提供，地方政府負責地方性公共產品的提供。但目前，農村公共產品基本上是由基層政府提供的，基層政府的事權大于財權，承擔了許多本應該由上級政府承擔的支出。特別是在建設社會主義新農村的背景下，基層政府為了完成上級政府的要求和任務，在財政能力匱乏的情況下，必然要通過權力斂取不合理的收入應對不合理的事權，采用向農民集資與攤派，甚至亂收費的形式，用以彌補財權與事權不對稱產生的財政能力不足和解決公共產品建設資金不足的問題，無形中將一部分本應由國家負擔的支出轉嫁給了農民，使農民承受著與政府提供的公共產品不相稱的負擔。

2、城鄉二元經濟結構的影響

由于我國長期以來存在的城鄉二元經濟社會結構，國家從政策、財政上優先支持城市的基礎設施建設、公益事業和社會保障等，而投入農村的資金還遠遠不能滿足農村的實際需要。在公共產品的提供上，農村和城市是截然不同的兩種發展道路，農村的公共產品大部分由農戶自籌資金建設，政府僅是給予一定限度的補貼，而城市中的各類公共產品，基本上都是由政府提供。在公共產品籌資上，城市優先于農村的現象也很突出。可以說這種非均衡的發展模式，直接造成了農村公共產品供給籌資渠道單一，渠道不暢，自身籌資能力降低，是導致農村公共產品供給中籌資問題的根源所在之一。盡管傳統的城鄉二元經濟結構正逐漸被新的即市場主導型的二元結構所替代，但同時在消費結構上也引發了城市對農村依存度的嚴重下降。總體來看，農村市場機制的健全與完善程度遠非城市，農村地區利用市場化手段進行籌資的能力大為減弱。

3、籌資機制的保障措施不健全

從目前農村公共產品籌資的發展情況看，無論是公共財政支持的模式還是通過市場融資的模式，都缺少應有的保障措施。首先，缺乏法律保障。我國還沒有明確形成關于農村公共產品籌資的法律法規。甚至規范性文件。既沒有確立與國民經濟發展相適應的公共產品籌資和建設法，也沒有以法律形式將各籌資主體的責任明確，更沒有以法律形式規定將國民經濟收入中的一部分投入到公共產品的建設上去。由于缺少法律保障，公共產品建設資金就沒有穩定、可靠的財政來源。同時，各政府籌資主體對通過市場化融資的手段缺少支持，對一些想進入公共產品生產和建設的各種市場資本形成了一定阻礙，造成市場“有心無力”的現象。其次，籌資程序上隨意性較大，缺少科學化和法治化。科學化和法治化作為規范籌資程序的兩個標準，在實踐中其功能僅存在于理論層面，在籌資過程中，籌資程序缺少科學的設計，效率和公平難以得到最大的體現，也沒有形成“硬約束”，沒有明確的責任機制，蔑視、違反和破壞籌資程度的現象時常存在。

三、完善與創新農村公共產品供給的籌資機制

綜上，目前農村公共產品供給的籌資機制遠未適應新農村建設的形勢需要，只有進一步完善與創新這種制度，才能保證新農村建設的公共產品和資金需要，從而加快廣大農村地區的發展。

1、協調各籌資主體，明確劃分責任

各籌資主體之間要進行協調，明確責任，這樣才能最大限度地發揮各籌資主體的籌資作用，保證現有條件下農村公共產品供給的最大化。筆者建議，各籌資主體之間應當根據農村公共產品的特性來明確各自應該承擔的責任。對于農村的純公共產品，應采用中央政府和省級政府聯合的籌資方式。如在農村基礎教育、社會保障、環境保護等方面，應由中央政府和省級政府全權負責建設和維護資金的籌集，根據行政區域和經濟發展水平的不同，中央政府應該承擔50％～75％的資金責任，省級政府承擔剩余的部分，而基層政府則給予積極配合，保證中央的政策決策貫徹執行。對于農村的準公共產品，如地區性的農業科技教育、農村道路建設、中型水利工程等，應根據“誰受益，誰負擔”的原則，采取省級政府、基層政府和市場投資相結合的籌資方式。省級政府和基層政府根據受益范圍的大小進行一定數額的補貼，其余部分采用市場籌資的方式。對于補貼的標準，要依據農村公共產品受益的范圍和基層政府的財力狀況進行適當安排。

2、完善公共財政體制，強化制度內籌資能力

完善公共財政體制首先是加大中央及地方政府財政對農村、農業的支持力度，建立健全各級財政對農村公共產品供給投入的穩定增長機制，不僅做到資金絕對數量上的增加，還要做到用于農村公共產品生產和建設資金占公共財政支出的比例增加，而且財政新增教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村，國家基本建設資金增量主要用于農村，保持農村公共基礎設施、社會事業發展和農民生活環境改善等方面的投入不斷增長。同時，要優化支農結構，根據農村公共產品需求的輕重緩急，優先支持那些影響面大、受益人多、農民急需的公共產品項目，整合財政支農資金，提高財政支農資金的使用效率。其次是完善轉移支付制度，優化轉移支付結構，加大在農村公共產品提供上的力度。這不僅包括中央對地方的轉移支付，也包括地方上級政府對下級政府的轉移支付，甚至包括地方對地方的轉移支持。各級政府應根據不同地區的實際情況，確定不同的財政轉移支付標準，避免財政轉移支付中的平均主義。同時做好轉移支付資金在使用過程中的管理，確保轉移支付資金使用效用的最大化。

3、統籌城鄉發展，提高農村籌資能力

城鄉二元經濟社會結構是造成城鄉籌資能力出現巨大差距的主要原因。因此，必須破除城鄉二元結構形成的體制格局。首先是消除在制度層面上的差距。改變重城市輕農村的財政支出政策，由依靠農民自身解決向以國家提供為主的政策目標過渡，堅持城鄉一體化為導向，加快推進公共產品供給體制和制度的改革和完善，逐步建立起適應社會主義市場經濟要求，城鄉統一、均衡、公平、公正、平等的公共產品供給籌資制度。其次，積極拓展農村公共產品的籌資渠道。一是“向上要”，自稅費制改革以來，盡管中央支持農村公共產品生產和建設方面的籌資地位在下降，但地方籌資的地位在增強。基層政府應充分意識到這一點，特別是在中央提出建設社會主義新農村這一歷史任務的機遇下，多向省、市級政府爭取資金。二是“自己籌”。可以通過對已建成的公共產品進行一定程度的征稅收費，將所得的錢重新投入到農村公共產品的建設中去，或成立旨在推動某項公共產品生產和建設的專項發展基金。三是“對外找”。基層政府可以通過減免稅收和給予信貸的優惠政策，調動經濟組織增加對公共產品的投入，吸引市場力量的參與，例如通過出讓一定時期基礎設施使用管理權的方式，發動企業或個人參與公共產品生產和建設，提供部分資金，之后回收部分成本。也可以爭取企業家的捐助，特別是祖籍是本地區的成功人士。

4、完善籌資的法律保障，建立長效機制

長效機制的建立，必須依賴于相應的法律規則。首先是要逐步建立和完善農村公共產品供給籌資機制的法律保障。在憲法層面明確規定農民對公共產品的享有權利，以條例、規定等形式頒布行政法規，或以中央和國務院聯合發文的形式出臺規范性文件，為農村公共產品供給的資金保障確立依據。在此基礎上，可在《預算法》或其他相關的法律法規中加入農村公共產品供給資金保障的有關內容，為農村公共產品的資金籌集提供公共財政保障和市場籌資支持，實現籌資主體、資金來源的多元化。針對農村公共產品供給籌資機制中存在的特殊性問題，可以制定單行的法律法規或規范性文件，使籌資機制的法律保障完整化、系統化。其次，要建立效率和公平有機統一的籌資程序，體現出科學化和法治化，以最大限度地挖掘各籌資主體的籌資潛力，消除農村公共產品的資金需求和供給之間特定的交易成本和交易費用，滿足農村公共產品的資金需求。在各個籌資主體(政府、市場)之間根據其能力、意愿和法定義務或職責上的區別，按照合理、公平的標準配置籌資義務。現階段，在追求籌資效率最大化的同時，必須保證籌資機制的公平，確保籌資程序真正成為一種“硬約束”，并附有明確的責任機制，蔑視、違反和破壞籌資程序的行為必須得到懲罰。

論文關鍵詞：農村公共產品供給籌資機制

論文摘要：農村公共產品供給不足已成為制約新農村建設與發展的瓶頸，其中籌資機制的不完善是造成供給不足的關鍵所在。在目前的籌資機制中，存在著各籌資主體財權和事權不對稱、預算外籌資加重、城鄉二元經濟結構影響、資金籌集缺少保障等因素，必須在協調各籌資主體的責任、完善公共財政體制、統籌城鄉發展、建立籌資長效機制的基礎上，不斷完善與創新農村公共產品供給的籌資機制。