農村土地市場發展論文

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內容提要：現行的家庭聯產承包責任制對農村經濟的推動作用已經發揮到了極至。如果對現行土地制度進行更加深入的改革，通過地價評估、低價出讓、依法頒證、合法交易等步驟逐步建立和培育農村土地市場，盤活農村土地資產，不僅將從根本上促進農村經濟的全面活躍，而且對于解決耕地大量浪費、人口無序增長、鄉村債臺高筑等尖銳的社會問題具有十分重要的現實意義。

當前，“三農”問題已經成為困擾我國現代化建設的瓶頸問題，這似乎已是不爭的事實。我以為土地問題又是困擾“三農”問題的瓶頸問題，農業的產業化、農村人口的無序增長、農村土地的大量浪費、農民負擔的居高不下、鄉鎮負債有增無減、農民實際收入的增長緩慢、等等問題無不與此密切相關。

一，歷史的經驗與教訓

土地作為重要的生產資料，其與勞動者的結合形式對土地效益的發揮和勞動者收益的高低至關重要。兩者結合得越緊密，土地效益越好，勞動者收益越高；兩者的結合形式越松散，土地效益越差，勞動者收益越低。在建國以后的歷史中，兩方面的例子都證明了這個道理。

時期，土地的所有權、經營權、收益權都是集體所有。勞動者只能通過集體安排的形式同土地發生作用，并從集體的收益中分配到一定的個人利益。由于勞動者的個人利益是通過集體間接地從土地中獲得，形成了農民對土地的隔膜。這種隔膜直接導致了他們對土地的勞動投入（根本還談不上生產資料的投入）只能是消極的、被動的甚至是冷漠的。出工不出力的行為又使得土地的產出大打折扣，這又進一步導致集體分配水平的下降，農民生活每況愈下。這種落后的狀況刺激了農民對土地權利的渴望，于是有了22年前小崗村農民的偉大壯舉。家庭聯產承包責任制使農民獲得了對土地的部分經營權（之所以說是“部分”，是因為他們的生產行為在一定的程度上還是要接受政府的“指導性計劃”，這種“指導性”在不少地方也要運用強制的手段）和直接收益權。他們不再需要集體每天對他們進行排工調工，能夠自主安排在土地上的工作日程；在上交一定數量產品的前提下他們可以最大限度地挖掘土地的潛力使自己從土地上獲得更多的收益。勞動者與土地的這種結合形式，撤消了勞動者與土地之間的這道“集體”屏障，在很大的程度上解除了他們與土地的隔膜，喚起了勞動者對土地的熱情和希望。他們極盡所能加大對土地的投入，使土地的收益大幅提高，他們自己的生活狀況也隨之改善，溫飽問題基本解決。

二，現行土地政策的局限性

家庭聯產承包責任制的實質，是不允許農民失去土地，并迫使農民與集體建立起土地的租賃關系，30年或者更長的時間內不變。“上交國家的”是實物或現金形式的稅，“留夠集體的”是以提留形式出現的租金。這種形式基本解決了農民的溫飽問題，但是難以解決農民的致富問題。

只有減少農民才能真正富裕農民。在家庭聯產承包責任制的情況下，農民沒有對土地的處置權，土地對他們的束縛是長期的甚至是永遠的。即使一些長期外出務工的農民，由于種種后顧之憂，也很難割舍得下對家鄉那份包產地的牽掛，承包地成了他們轉變農民身份離家創業的既留不住又丟不開的羈絆。

對于在家的農民來講，聯產承包責任制這種土地形式，只是停留在政府政策承諾的層面。在政策多變的現實情況下，一個聲稱承包權幾十年不變的紅頭子文件，未必就能真正成為農民的“定心丸”？1999年3月，四川省遂寧市市中區在落實中央十五屆三中全會精神開展土地承包期再延包30年不變的工作時，對三家鎮、南強鎮、常理鄉、保石鎮、永興鎮、安居鎮的農戶進行調查，農民對該政策普遍反映冷淡。他們懷疑“30年內到底變不變”“30年以后又咋辦”？“30年土地不變，負擔年年見漲，會增加兒孫負擔”。

即便土地政策真的就不變，這種承包制也不能從根本上解決土地集約經營、規模投入等問題。土地的規模經營是實現農業產業化的一個重要前提。在實行家庭聯產承包責任制的過程中，全國各地根據當地實際情況又制定了一些配套性的小政策，如：“兩田制”將農民的包產地分為口糧田和責任田；“兩地制”將集體土地分成長期包產地和機動包產地；有的規定長期包產地大穩定，機動包產地5年小調整；有的規定“以增等減，排隊候補，長期大穩定，年度小調整”……林林總總的分合政策，使土地的規模越分越小。永興鎮洋渡村經過數次“小調整”地塊細碎分割十分嚴重，2社農民李剛，承包的1·7畝地，分布在12個不同的位置，最小的一塊僅有0·02畝。

集體對土地的壟斷，加劇了土地的真正管理者-——基層干部——利用壟斷土地的優勢地位對土地的使用者——農民——的索取；在現行財政體制的巨大壓力下，這種索取的隨意性日益增大，農民不堪重負，致使干群關系日益緊張，基層社會矛盾日益尖銳。

由此可見，隨著社會的發展，家庭聯產承包責任制的局限性已經日漸顯現。可以認為，這種土地制度的社會作用已經發揮到了極至，其路子已經走到了盡頭，家庭聯產承包責任制已經光榮地完成了它的歷史使命。探索新的土地制度，盡快建立農村土地市場已經是一種非常迫切的現實需要。這同在城市改革中，在以責任承包為主要內容的企業改革發展到一定的程度，最終不得深入到產權制度的改革的狀況大致無二。從這個意義上講，農村改革現在已經遠遠地落后于城市改革了。

三，建立農村土地市場的基本設想

建立農村土地市場的核心是要在落實土地所有權的基礎上，使土地的所有者能夠在土地市場上實現公平合理的自由交易，前提是要解決現在的土地所有權缺位的問題，實現土地所有權的人格化。其內容大致為：

1??核定地價。由縣以上農業、國土、物價和財政、審計等權威機構根據土質、區位等基礎條件分等級評估定價；

2??低價出讓。以核定價格的5——10%的水平，向每一個農民限量有償出讓（無錢購買的農民可以先發證，憑證貸款購買）；農房規劃區以外的農民宅基地按核定價格全額出讓，以刺激其集中建房；所獲資金屬村集體所有，集體可以用做村民的社會保障，也可以部分用作償還歷年的負債。縣級政府向土地發售單位征收土地交易稅60——80%，村自留40——20%。

3??依法頒證。農民所購土地由縣級人民政府頒發具有法律效力的土地所有權證，確定持證人擁有對土地所有權、經營權、收益權等權益自行處置（包括經營、買賣、饋贈、租賃等等）的權力；土地所有者有權按照核定的地價或當時市場價用土地做抵押申請銀行貸款。

4??依法管理。城市居民和農村居民均可自由買賣土地；個人土地一旦進入市場交易，國家即對買方征收土地交易稅；此項收入國家專項用于建立貧困農民的社會保障機制。

5??放開戶籍管制。縣城及其以下集鎮，取消城鄉戶籍區別，鼓勵通過出賣土地獲得原始積累的農民到這些地方發展工商貿易。大中城市待條件成熟后，逐步向農民全面開放。

四，建立農村土地市場的重大意義

1??經濟意義：

有利于加速土地集約化進程。土地所有者缺位，真正的流轉機制難以形成；過分的分散經營，制約了新技術的普及和新品種推廣，也制約了農產品商品率的提高。土地市場的建立，將促使土地向資金與人才相對集中的方向流轉，有利于擴大生產規模，提高土地的利用率，促進農業產業化發展，提高農業生產率；有利于農業科學技術的普及應用，降低農產品生產成本，改善農產品品質；有利于增強我國農產品在國際市場的競爭力，適應WTO的挑戰。

有利于最大限度地減少對土地的浪費。由于土地所有者的缺位，土地的增減與任何一個具體的個人并無切身的利益聯系，土地浪費的狀況難以從根本上得到有效的遏止。一是被各項非農建設項目大量低價征占，全國每年直接減少耕地面積估計不低于800萬畝；二是農民對土地的掠奪式經營，大量施用化肥導致地力下降，土地的保墑能力越來越低；三是土地的閑置大量存在。由于種田成本太高，外出務工人員的承包地轉包困難，又無權自己處置，致使擱荒的土地隨著外出人員的增加不斷增加；加之土地承包對象和面積的不斷調整，不僅土地越調越小，而且充著戶與戶之間包產地疆界的田埂越來越多。遂寧市中區117萬畝耕地，田埂面積達3萬6千多畝。這些問題，只有當土地的所有者真正到位之后才有可能得到有效的遏止。

有利于控制農村人口的過快增長。目前的土地制度在執行中雖然對計劃外生育的人口作了一定的限制，但是，在交足了一定的超生罰款之后，集體依然承擔著為新增人口調整劃撥土地的義務。在這種情況下，很多農民并存在“現有土地養不活過多人口”的壓力，在計劃生育的一片大好形勢下，農村“黑娃”（超生子女）的增長勢頭，遠遠超過我們宣傳的速度。土地一旦為農民個人所有，它對人口的承載能力就會由國家算術變為農民個人的算術，人口增長對國家的壓力將會分散到所有的土地所有者那里。生育狀況與農民全家的長遠利益相結合，將十分有助于改善農民的生育行為，有利于控制農村人口的過快增長。

2??社會意義：

有利于促進城市和農村人口的雙向流動，加速農村小集鎮的發展。要使農村致富必須減少農民；減少農民的方式是允許一部分農民在土地市場的作用下永遠失去土地，改變農民身份；政府通過戶籍等政策鼓勵失去土地的農民主要向小集鎮流動和集中，緩解人口的大量遷徙帶給大中城市的壓力；通過稅收物價等政策鼓勵農民將出售土地所獲得的原始積累用作在小集鎮發展工商貿易等經濟活動，這將十分有助于集鎮的建設和發展。以遂寧市中區為例：全區現有農民110萬人，有集鎮32個，集鎮人口約18萬左右，平均每個集鎮不足6000人；如果每個集鎮平均發展到20000人，即可減少農民45萬人。最近，該區開展新農村建設，利用土地政策，靠近集鎮大量集中規劃農民新居，吸引了大批的建房資金和農業人口向集鎮集中，人口僅14000余人的步云鄉，近三年就吸引社會資金1400萬元投向集鎮，集鎮規模比三年前擴大近一倍。土地市場建立后，這樣的進程將會進一步加速。土地進入市場之后，使城市的社會資金向農村流動成為一種現實的可能，為有眼光、有專長、有實力的城市人口進入農村發展農業開辟了通道，他們將同農村現有的專業大戶一起，成為農村未來新的生產力的代表，為農業的發展創立新的組織形式，注入新的活力，為繼續留在農村的農民就地創造新的就業機會。

有人擔心，農民一旦失去土地，就等于失去了基本的生活保障，會制造出大量的無產者或城市貧民。這種擔心是建立在對農民的基本生存能力和判斷能力完全不信任的基礎之上的。土地一旦成為家產，農民會比以往任何時候都更清楚土地對于自己及其家庭的利害關系，為了子孫后代的切身利益，他必須加倍珍惜這份土地，除非他已經有了充分的理由認定失去土地之后家庭所有成員的眼前和長遠利益都會發展得更好，那他絕不會輕易賣掉自家的土地。當然也有極少數好吃懶做好逸惡勞的人完全有可能為了一時的痛快賣光吃光，但這與土地制度的本身并無直接的聯系，這種人數量極少，他們的生存狀況在現行的土地制度下仍然不可能得到明顯的改善。從世界已有的成功經驗來看，歐洲13世紀在農村建立土地長子繼承制，用法律的形式剝奪了長子以下的其他孩子在土地等農業產業方面的繼承權，迫使大量青年離開農村到非農領域謀求發展，極大地促進了歐洲的城市化進程。

3??政治意義：

有利于轉變政府職能，精干基層政府機構。土地市場的建立，將使土地的價格與農產品的價格形成十分緊密的內在聯系，迫使土地所有者和農業生產者必須關心市場、面對市場組織生產；農業生產經營業主的涌現，還將為農村稅費合一的改革奠定堅實的體制和經濟基礎，這些都使政府得以從農業生產和土地經營等具體的經濟活動和各項提留的征收中解脫出來。屆時，鄉政府的主要精力應用于舉辦公益性的社會事業，大量履行鄉政府經濟管理職能的行政人員，可以轉變身份，依托現有的農經站、農技站、農機站等上級政府下伸的農村經濟組織，組建農工商聯合公司，為農業的產前、產中、產后有償提供技術、信息、市場服務。

有利于減輕基層政府債務，維護基層政權的正常運轉。當前很多鄉鎮的巨額負債，已經成為困擾基層干部的一個解不開的死結，給基層政權的正常運轉造成了嚴重的負面影響。遂寧市中區目前鄉鎮債務總額達2億6000萬元，鄉鎮平均負債800萬元，最高的三家鎮高達2000萬元。在廣大的西部地區，鄉鎮負債的問題已經普遍存在，這是一個躲不了繞不開甩不掉的十分嚴峻的現實問題，如不妥善解決，將嚴重威脅基層政權的鞏固和穩定。土地是資源也是資產，實現土地所有權的人格化，建立農村土地市場，對于盤活這筆巨額財產，維護基層政權的穩定具有十分重要的現實意義。遂寧市中區現有耕地117萬余畝（不含三萬六千畝田埂），設想如果以每畝地200元的價格賣給農民，即可以變現資金二億三千四百萬元。這筆資金政府如果通過向土地的發售單位征稅的形式集中一半用于償還鄉鎮政府債務（其余部分建立農村社會保障制度，專門用于向農村貧困人員施救），則可大大緩解鄉鎮政府的壓力。

有利于更好地履行我黨對廣大農民的歷史承諾，維護黨的信譽。革命戰爭年代，我黨在農民運動中，提出了“打土豪，分田地”的口號。由于這個口號作為黨在奪取政權的過程中對農民的承諾，集中地反映和代表了農民的根本愿望和利益，得到了廣大農民的廣泛響應，于是“打土豪，分田地”在當時的貧苦農民中幾乎是家喻戶曉深入人心。在這個現實目標的激厲下，廣大農民參加革命的熱情空前高漲，為農民運動乃至中國革命的成功發揮了不可估量的積極作用。解放后農民在黨的領導下，如實分得了自己經過斗爭得到的土地。由于眾所周知的歷史原因，農民依法得到的土地很快又變成了集體所有，完全失去了對土地的支配權，至今在土地問題上，他們除了責任和義務而外，幾乎沒有真正的權利。現在通過實現土地所有權的人格化，讓農民真正成為土地的名副其實的所有者，可以更好地體現歷史承諾的嚴肅性，有利于進一步增強黨對農民的凝聚力。

土地制度是國家最基礎的社會經濟制度，它的每一次變革對于整個社會產生的連鎖影響可能都是十分巨大的。因此，不管何種方案，都不宜在短期內全面展開，但是應該允許和鼓勵基層在較小的范圍內積極地探索和實驗-——因為現行的制度必須改革，這已經是無雍質疑的。