農村小城鎮建設論文

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一、我國小城鎮建設的現狀和績效分析

80年代以來，我國農村城鎮化進入了高速發展時期，城鎮化水平以平均每年0.625%的速度遞增，而1952~1977年均只提高0.2個百分點。1998年，我國共有小城鎮45462個，其中建制鎮19060個。另據1997年全國第一次農業普查，截止到1996年底，全國共有建制鎮16126個，鎮區戶數平均1221.1戶，鎮區人口平均4518.6人，其中，非農業人口2071.5人，鎮區占地面積2.2平方公里。分地區看，東、中、西部地區的建制鎮數與其經濟發展水平呈較明顯的正相關關系。三類地區分別擁有建制鎮7479個、4682個和3965個，分別占全國建制鎮總數的46.4%、29%和24.6%；從人口規模看，目前建制鎮大多屬于小規模之列。鎮區人口在4000人（全國平均數為4518.6人）以下的鎮達到10544個，占全國建制鎮總數的65%；中等規模的鎮（鎮區人口4000~10000人）4235個，占全國建制鎮總數的26%；鎮區人口10000人以上鎮1347個，占全國建制鎮總數的8.4%，這部分人口規模較大的建制鎮雖然數量較少，但卻擁有建制鎮人口總數的36%和非農業人口總數的40%，屬于經濟實力最強、發展勢頭最猛的鎮。

盡管經歷了改革后的高速發展，我國農村城鎮化水平仍然大大低于工業化和非農化水平。1952~1978年，我國的人口城鎮化率只提高了5.4個百分點，但同期工業化率和非農化率卻上升了26.7和22.4個百分點[1]。改革以來自下而上的城鎮化把中國城鎮化帶入了快速推進的軌道，從一定程度上加速了中國整體的城鎮化進程，并逐漸彌合了城鎮化進程與工業化和非農化進程的差距。1978~1998年，我國的城鎮化率上升了12.5個百分點，年均上升0.625個百分點；城鎮化滯后于工業化的幅度從26.4%下降到11.7%，下降了14.7個百分點；城鎮化滯后于非農化的幅度從54%僅下降到51.2%（見表1）。這說明滯后程度仍然十分嚴重。而如果把中國城鎮化放在世界整體城鎮化進程來考察，其落后程度更是極為明顯的。1997年，我國的城鎮化率僅比低收入國高1.9個百分點，比世界平均數低16.1個百分點，更不用說與中等收入國和發達國家相比了（見表2）。

城鎮化的滯后帶來了一系列負面社會經濟效應。首先，形成和固化了城鄉產業—就業—收入與消費結構的長期失衡態勢。1978年，農業部門以70.5%的從業人員創造了28.1%的生產總值，而非農部門卻以29.5%的從業人員創造了71.8%的生產總值，農業部門與非農業部門的產業—就業結構總偏差為84.8%。1997年，中國的產業—就業結構偏差雖然有所縮小，但仍保持在62.8%的較高水平。產業—就業結構的過大偏差，使得農業部門的回報率（農業產值比率除以勞動力就業比率）相對過低，1978年為非農部門的1/6.25，1997年雖有所上升，但也僅為非農部門的1/4.41。回報率的低下直接限制著農民收入和消費水平的提高，長期以來，農村居民的收入水平一直維持在不到城鎮居民一半的較低水平，消費水平只大體保

表1我國城鎮化滯后于工業化與非農化的程度單位：%

年份19521957196519781985199019971998

工業化率17.625.431.844.338.537.043.542.1

非農化率49.559.762.171.971.672.981.381.6

城鎮化率12.515.418.017.923.726.429.930.4

城鎮化滯后

于工業化5.110.013.826.414.810.612.611.7

城鎮化滯后

于非農化37.044.344.154.047.946.551.451.2

注：工業化率和非農化率按國內生產總值基數（當年現價）計算。

資料來源：《中國統計年鑒（1999）》，56、111頁。

表2我國城鎮化水平與世界城鎮化水平對比單位：%

年份中國世界

平均低收入

國家中等收

入國家高收入

國家美國日本

197017.4351846747471

198019.4402238747476

199729.9462849787778

資料來源：1.世界銀行：《1994年世界銀行發展報告》，222-223頁，北京，中國財政經濟出版社，1994。

2.TheWorldBank,WorldDevelopmentReport1998/1999,KnowledgeforDevelopment,

P192~193.OxfordUniversityPress,1998.

3.中國數據來自《中國統計年鑒（1999），111頁，與上述世界銀行出版物有差距。

持在城鎮居民的1/3左右。并且，從近幾年情況看，城鄉居民消費水平有擴大的趨勢。其次，使我國在人均消費水平很低的情況下過早地遭遇了工農產品的買方市場和經濟過剩。90年代中期以來出現的買方市場和產品過剩與城鎮化水平過低有著極強的正相關關系，并且是農民收入增速趨緩的最重要原因之一。再次，對農業部門的發展造成了諸多方面的限制和約束。城鎮化水平過低使農業市場難以有效啟動，限制了農業市場擴大的可能空間；農業人口過多使農業競爭地位低下的狀況難以真正扭轉。最后，限制了農村人口的轉移，使農業內部積累了越來越多的剩余勞動力，我們估計，我國現有的農業勞動力約有1/3處于隱性失業狀態，總量達到1.5億左右，今后每年還可能產生800萬左右的剩余勞動力。如此龐大的農業剩余勞動力，僅靠農村內部是不可能全部消化的，必須從農村走向城鎮，實行異地轉移。

國內外實踐證明，城鎮化水平提高可以通過減少農業人口、增加城鎮人口的方式有效解決工農兩大產業間的利益失衡問題，擴大農產品市場的空間范圍，提高農民的相對和絕對收入水平。根據未來一定時期的經濟發展水平，我們運用經濟計量模型估算出2010、2020、2030年我國的城鎮化水平可能分別達到40%、50%和60%，實際上是前10年和后10年稍慢一些，中間10年稍快一些。如果按照我們估計的城鎮化水平每增加1個百分點每年可以多吸收100萬剩余勞動力，則2003年前后由于城鎮化水平的提高可以充分吸收每年新增加的勞動力，以后農業剩余勞動力總量不斷減少，估計2030年以后才有可能實現勞動力增加和就業吸收的動態平衡。如果考慮到加入WTO后我國土地密集型農產品（主要是糧食）的生產將大量減少，而勞動密集型農產品（如無公害蔬菜、優質水果、畜產品、水產品等）將大量增加，從而從長期看農業領域可能吸收更多的勞動力，則各產業吸收勞動力和新增勞動力達到平衡時的“轉向點”可能會提前一些。

那么，我國農村城鎮化的道路應該怎樣走？我們認為，根據我國的實際情況，應該走出一條大、中、小城市和小城鎮共同發展的道路，但各類型城市的發展重點應有所不同，其中，大、中城市主要依靠不能挖潛和城市質量的提高來集聚人口，即內涵發展方式；中、小城市和小城鎮則主要依靠數量的擴張來集聚人口，即外延發展方式。當然，前者并不完全排斥數量的擴張，只不過數量擴張不是其主要任務；后者更不能不要內部挖潛，只不過其主要任務就是盡可能吸收農村剩余人口。由于小城鎮位于城市之尾、農村之首，與農村經濟具有千絲萬縷的聯系，是實現農業現代化的重要支撐體系，因此，在我國的城市體系中，小城鎮的發展速度應該是最快的。此外，縣、鄉（鎮）兩級政府的工作重點就是發展農村經濟、實現農業現代化，而小城鎮是農村經濟的重要增長極，他們必然在實現農業現代化的進程中加快小城鎮建設，從而使小城鎮的增長速度大于其他城市類型。

下面，我們首先分析現階段我國小城鎮建設存在的主要問題，并針對這些問題提出加快小城鎮建設和農村城鎮化進程的對策建議。

、當前小城鎮建設存在的主要問題

改革開放以來，盡管農村小城鎮發展的速度很快，但由于其成長具有特殊背景，即城鄉分割的二元結構，加上一些鄉鎮干部急功近利擴大財源的心態，我國小城鎮發展不可避免地要走一點彎路，出現一些問題。下面，我們選擇幾個主要問題進行討論。

（一）小城鎮的規模普遍偏小。當前，小城鎮的規模普遍偏小，嚴重制約了小城鎮的健康發展。根據我國第一次農業普查資料，全國建制鎮鎮區平均只有1221.1戶，4518.6人，鎮區面積2.2平方公里。中西部地區建制鎮的鎮區規模更小。建制鎮尚且如此，一般集鎮的規模可想而知。在鎮域人口上，有的鎮只有幾千人[2]。山東省煙臺市屬于比較典型的沿海發達地區，在該市175個鄉鎮中，總人口在5萬人以上的只有2個，3~5萬的75個，3萬人以下的占56%，其中7個鄉鎮總人口不足1萬人[3]。中西部地區鄉鎮的人口更少。

現行行政區域規劃是在經濟發展水平較低的情況下做出的，鄉鎮規模小比較利于管理。但隨著改革的深化，這種小規模鄉鎮越來越不適應經濟發展的需要。

首先，小城鎮的規模小必然造成發展空間和輻射區域狹小，使得城鎮經濟難以繁榮起來，城鎮功能的發揮也受到極大影響，導致小城鎮發展的后勁嚴重不足，并且不利于集中有限的財力加快農村城鎮化建設的步伐。小城鎮規模小，對資源的集聚能力小，不僅難以把周邊的資源吸引過來，對鎮域經濟也無法起到輻射作用。我們在調研中發現，一個小城鎮只有當鎮區人口達到1萬人時，才能夠發揮經濟中心對鎮域經濟的集聚和擴散作用；2萬人時作用比較明顯；超過5萬人則可以對周邊若干鄉鎮的經濟和社會發展起到明顯的帶動作用。

其次，鎮域規模小，但行政人員并少不了多少，必然加劇農民的負擔。實際上，鄉鎮“吃飯財政”狀況的形成以及一些地區農民負擔屢減不輕等現象，與鎮域規模過小、行政人員相對過多有直接的關系。一般說來，一個2～3萬人規模的鎮吃“財政飯”的人員要達到150～180人，而某規模不到5000人的小鎮吃“財政飯”的人員竟也超過100人。鎮域規模與農民負擔的關系可見一斑。

再次，這種規劃比較僵化，缺乏彈性。有些地方小城鎮發展很快，早已突破了原來的規劃，有的地方兩個或多個相鄰的鎮已經聯在了一起，形成了具有一定城鎮化水平的經濟區域，但由于受到行政區劃的制約，這些經濟區域的基礎設施不能共享，造成資源浪費，各鎮各自為政，在同一經濟區域爭市場、爭資源，基礎設施、公用設施在低水平上重復建設，其結果是都形成不了規模，造成很大的浪費，并阻礙了人口和其他資源的進一步集聚。如溫州市的柳市鎮和北白象鎮，綜合經濟實力一個是溫州第一，一個是溫州市第八，鎮域人口都是10萬人，鎮區人口都是5萬人，歷史上（1992年）同屬于一個區，曾經有過聯體發展規劃，建成區中心距離4公里，目前事實上已經聯在了一起。

再如溫州市的龍港鎮和鰲江鎮，前者是溫州市的第二經濟大鎮，后者也是該市的經濟強鎮。二鎮的建成區人口分別為7萬人和6萬人，分屬于蒼南縣和平陽縣。兩鎮隔岸相望，不能互通，一條龍港大橋卻建在離鎮4公里之外的上游。在兩鎮建成區建大橋的方案提了十幾年，終因分屬于不同縣而未能付諸實施。二鎮距離雖近，但經濟和社會發展不能形成互動和互補，規劃也雷同。

又如在溫州的東部，從甌海區的永中鎮到瑞安市的塘下鎮，相距20公里，沿公路兩側居然有11個鎮，已經成帶狀連在一起，單邊的房屋最大間隔不超過100米，建筑以公路為街道式的布局，且都是“頂天立地”式的民房建筑，下面店鋪，上面住家。水電等基礎設施各自為政，小城鎮管理十分困難。

問題在于，上述問題出現的背景是浙東南極缺具有一定集聚能力的中等城市，使得這一帶的小城鎮的經濟實力很強但發展質量不高。“走過一村又一村，村村像城鎮；走過一鎮又一鎮，鎮鎮像農村”是這一帶小城鎮發展格局的真實寫照。在這種情況下，為什么不能突破原來的行政區劃，把事實上成為一體的兩個鎮規劃成一個鎮或者一個小城市甚至中等城市？而這種現象在發達地區并不少見，如山東省淄博、煙臺等地。近年來，北京市、江蘇省等省市已經開始合并鄉鎮工作，通過行政區劃變動的方式提高鄉鎮規模，增加小城鎮的集聚能力，同時，也能夠有效解決聯片鎮的發展問題。從資源配置角度看，這項工作不是做得早了，而是晚了。

（二）資金短缺導致鄉鎮政府的急功近利行為。資金問題是小城鎮建設的大問題，也是小城鎮領導人考慮最多的問題之一。雖然從全國來看，小城鎮的投融資體制呈現出多樣化的特點，但總的說來政府部門的投資在仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是單一的投資渠道。在這里，我們首先分析現行財政體制對小城鎮投資的影響，然后討論當前小城鎮籌集建設資金的幾種主要做法所存在的問題。

根據我們在溫州市的調查結果，按照現行財政體制，鎮政府不是一級完整的預決算財政單位。地方稅歸縣財政所有，鎮政府只能按人頭獲得經費，超收部分按一定比例分成。而各種費用則由縣級政府各部門直接收取，一般情況下，各種費用總數約占預算內財政收入的1/5到1/4，有的地方還可能要多一些。該市虹橋鎮1997年預算內財政收入為7800萬元，鎮政府分得財政總費用（含教師工資和離退休人員工資）600萬元；靈溪鎮（城關鎮）1997年預算內財政總收入9200萬元，鎮政府分得1520萬元（含教師工資和學校辦公費800萬元），鎮財政預算外收入補貼預算內支出（不含城建投資）300多萬元；水頭鎮1997年預算內財政收入5620萬元，鎮政府僅分得財政總費用670萬元。縣財政提取比例過大，往往使一些地區的小城鎮建設捉襟見肘。

總的來看，小城鎮鎮級財政和金庫并沒有真正建立起來，小城鎮財政的統管統支沒有得到落實。縣級各職能部門都在執行著各自帶有很強的部門利益色彩的部門政策，鄉鎮政府很難打破它們的壟斷權益，在一些地方縣級職能部門在小城鎮爭相亂收罰款的現象比較嚴重，鄉鎮政府與縣級有關職能部門的利益沖突越發明顯。尤其是有些職能部門及其工作人員為了完成上級下達的任務以及受與個人收入直接掛鉤的部門利益的驅使，在小城鎮市場上吃拿卡要、以權某私的現象比較嚴重。根據我們的調查，1997、1998兩年度南方某鎮縣級職能部門拿走的正當規費上解和不正當的罰沒收入總額竟超過該鎮兩年財政收入的總和。這種狀況不僅大大降低了小城鎮政府的城鎮建設和經濟發展的調控能力及投入力度，而且由于亂收費和亂罰款，又極大地挫傷了小城鎮建設的投資主體——廣大農民和個體工商業者的投資積極性，而這正是小城鎮建設和發展的活水源頭。

在當前的財政體制和經濟發展水平下，鎮政府在小城鎮建設上的投入力度還受“吃飯財政”狀況的制約。由于大量小城鎮財政都是“吃飯財政”，個別鄉鎮甚至連工資都難以按月發放，在這種情況下又想由政府包辦，就只能依靠手中的資源（包括行政資源）擴大資金來源。主要手段有“以地生財”和“集資建鎮”等。

“以地生財”是當前各地小城鎮籌集建設資金的主要手段。這種做法實際上與保護耕地的國策相矛盾。在實踐中，各個小城鎮都盡可能多出讓一些土地，或者變相把農用土地非農化；有的鄉鎮領導錯誤地認為鄉鎮政府是管理農村的一級政府因而理所當然地擁有對農村土地的征用權，全然不顧正常的征地程序，盲目圈地搞小城鎮開發區或進行房地產開發。這種混亂狀況給耕地保護增加了壓力，助長了“攤大餅”式發展小城鎮之風。我們每到一個小城鎮調查，聽到的總是“土地不夠用”之類的抱怨，很少有小城鎮注重內涵式發展，或者注重舊城區改造。

“集資建鎮”也是小城鎮籌集建設資金的主要做法之一。主要有兩種方式，一是“賣戶口”，即符合一定條件把農業戶口轉為小城鎮戶口的，要按照規定交納一定的費用。二是企業或個體工商戶集資，又有按照市場經濟的做法和行政措施的做法。前者指把小城鎮的某些基礎設施交給企業經營，企業在經營過程中有利可圖；后者指硬性攤派，要求小城鎮的企業和個體工商戶分攤一定的城鎮基礎設施建設費用，這實際上對企業利益的一次剝奪，從長期看，對小城鎮的發展有害無益。

有些地方還把小城鎮建設也列入義務工范圍，有些鄉鎮企還號召農民自愿奉獻并擴大義務工的范圍和時間，變相加重了農民的負擔，引起了廣大農民的不滿。

總之，把小城鎮建設狀況與鄉鎮主要領導人的政績乃至職務升遷聯系在一起，從而使小城鎮建設具有急功近利的色彩，而不是經濟發展達到一定水平后水到渠成的結果，在資金的籌集上就必然出現種種問題，其結果必然導致小城鎮的高速度、低質量發展，有些問題甚至會帶入下個世紀。

（三）現行戶籍管理制度是導致小城鎮經濟發展緩慢的重要原因。形成于50年代后期的戶籍制度是傳統計劃經濟的重要支柱之一，經過幾十年的努力，我國門類比較齊全的工業體系已經建立，可以說，傳統戶籍制度的任務已經完成。尤其是在我國經濟運行的市場化程度已經很高的情況下，仍然依靠僵化的戶籍制度限制城鄉勞動力的自由流動，已經遠遠不能滿足經濟發展的需求，也不能滿足小城鎮發展的需求。主要表現在以下幾個方面：

1.在現行戶籍制度下，能夠進城經商的農民仍然是“農業戶口”，形成了城鄉兩棲的既非市民又非農民的游離階層。這些農民戶口仍在原籍，并且承包著土地，而就業和日常生活又在城鎮，在農村和城鎮都擁有生產和生活設施，實際上既無心或無力從事農業生產，導致農業粗放經營甚至出現土地撂荒，浪費了寶貴的土地資源，又無法獲得與城鎮居民同等的身份和待遇，工作和生活都難以穩定。這就必然在很大程度上限制了小城鎮經濟的發展。

2.現行戶籍制度嚴格限制了農村勞動力就業的空間范圍，即使在大中城市有比較穩定的職業和在事業上有一定成就的農村勞動力，由于無法取得城市戶籍，仍然沒有穩定感，更何況絕大多數農村勞動力不可能在大中城市找到穩定的職業和較高收入。這就造成了大量剩余勞動力滯留在農村的局面。

3.滯留在農村的勞動力必然就近發展非農產業，造成農村非農產業的分散化。近年來雖然提倡鄉鎮企業向小城鎮集中，但新建企業由于追求低成本和避稅效應，集中的效果不能使人滿意，而老企業集中的難度更大。缺乏非農產業的支撐，小城鎮發展就失去了產業基礎。

（四）小城鎮建設與農業發展的關系不夠密切。小城鎮位于城市之尾、農村之首，其產業結構更接近于城市，但在與農村經濟的聯系上比城市要密切得多。小城鎮是農村經濟體制改革的產物，是農村經濟發展到一定程度的必然結果。從地域上看，小城鎮發展最快、質量最高的地區實際上就是農村經濟發展最好的沿海發達地區，如浙東南、蘇南、長江三角洲、膠東半島等。正是由于小城鎮與農業和農村經濟的這種天然聯系，小城鎮的發展必然不可能脫離農業和農村經濟而成為另外一個經濟體系。各地發展的經驗表明，許多小城鎮正是把立足點放在為農業生產的產前、產中、產后服務上，才逐步走出困境，不斷躍上新的臺階。早期發展起來的小城鎮，大都與農業有著千絲萬屢的聯系，起碼與較扎實的農業基礎有關。但從全國總體看，小城鎮經濟與農業和農村經濟的聯系十分薄弱，我們認為，這正是我國小城鎮發展遲緩的重要原因之一。主要表現在以下幾個方面：

1.小城鎮的工業結構與農業的聯系太小。盡管鄉鎮企業的集中度很低（只有大約8%左右的企業集中在建制鎮），但仍然是小城鎮經濟發展的主體。而鄉鎮企業與城市大工業的同構性過大，高達80%以上。也就是說，盡管鄉鎮工業產值占全國工業總產值的50%左右，但其中的絕大多數是在農民不熟悉的非農領域與地方工業爭原料、資金、人才和市場。從鄉鎮工業自身的產業結構看，80年代以來，鄉鎮工業中以農副產品為原料的輕工業所占比重一直在30%左右，而80年代中期在泰國和印度農村工業的產業結構中，以農副產品為原料的輕工業分別占55%和90%以上。另據聯合國亞太經濟與生活理事會（ESCAP）的調查，在大部分亞太發展中國家，農產品加工和紡織品生產兩項從業人員占農村人口的50%以上，在孟加拉國占75%以上。我國農村工業的這種畸形結構與其在城市工業的夾縫中成長起來的經歷有著密切的關系。

2.很多新建小城鎮，尤其是相當一部分試點鎮，往往把建設重點放在招商引資上，而不是以發展鎮域經濟為手段促進小城鎮發展。這種不正確的認識的結果是開發區泛濫，有的縣幾乎一個鄉鎮一個開發區，甚至一些根本沒有開發價值的鄉鎮也不得不緊跟“形勢”，辦起了開發區。開發區泛濫的結果是對土地和資金的浪費。有的鄉鎮把開發區“三通一平”、“五通一平”后，等待外商前來投資；有的還在開發區里建起了一定數量的廠房或職工宿舍；有的把土地圈起來后便讓其荒蕪著。

3.當前，農業產業化方興未艾，農業產業化對于有效解決小生產和大市場之間的矛盾，引導千家萬戶農民走向市場，并逐步實現農業現代化具有十分重要的意義和作用。農業產業化存在的主要問題就是龍頭企業發育不足，而據有關學者推算，在全國2000多個鄉鎮企業中，只有5000個可以算作龍頭企業[4]。小城鎮經濟對農業發展的帶動不夠，不僅鎮域農業經濟發展難以躍上新的臺階，小城鎮自身的發展也難有大的突破。

（五）小城鎮管理體制不健全。現行小城鎮行政管理體制是在改革完成、鄉鎮政府成立之后逐步建立起來的，基本沿襲了的運行模式，計劃經濟體制的色彩較濃。在市場化改革逐步深化、社會主義市場經濟體制逐步建立過程中，小城鎮管理體制存在的問題越來越突出。主要有：

1.管理體制不健全。鄉鎮雖然是一級黨委、政府，但許多職能部門，如工商所、派出所、供銷社、電管所、糧管所、土地管理所等都是人財物統歸縣職能部門垂直領導管理，鄉鎮政府的職權十分有限，難以對鄉鎮經濟社會的運行實施統一協調管理和服務。這種狀況對于一般集鎮尚可，對于發展較快的建制鎮甚至試點鎮就有捉襟見肘之感。有些較大的小城鎮發展到一定程度后，隨之而來的一系列行政和社會管理問題，如鎮容鎮貌、環境衛生、社會治安、城鎮綠化、市場管理、文化娛樂業的審核和管理、街道交通管理等，都被列入鎮政府的目標責任制，但由于這些部門不屬于鎮政府直接管理，鎮政府的工作難度很大。

按照國家試點鎮的政策規定，國家級試點鎮可以設立有關職能部門的分局，一些省、市對該省級和市級試點鎮（示范鎮）也作了類似的規定。根據我們在調查中掌握的情況，這一規定在有些地區執行得較好，有些地區則執行得不夠好。如早在1995年，安徽省阜陽市就開始在20個示范鎮試行設立建委、土地、地稅、工商、公安等職能分局，并且規定人財物三權下放給鎮管理。但從執行情況看，遠不如像水利、廣播、農技、農經等“七站八所”這些既無利可圖，又需要支付大量管理費用的部門那樣來得容易，往往是牌子掛起來了，但實際上人財物三權仍然牢牢地控制在上一級業務主管部門的手里。小城鎮政府的人權和事權不統一，凡是制定的涉及到這些部門利益的政策，都無法有效執行。有一個縣曾經就三權下放問題下發了專門文件，但卻遭到這個縣各職能部門以及上至省級主管部門的反對。[5]可見，小城鎮的發展客觀上已經提出對管理體制的改革問題。

2.機構臃腫，人員嚴重超編。在國家統計局等部委的抽樣調查中發現，奇怪22個省、（自治區、直轄市）小城鎮機構設置和人員配備的情況是：鎮黨政機構及事業單位的機構設置數平均16個，其中，黨政機構平均7個，事業單位平均9個；干部總人數平均155名，其中黨政機構平均64名，事業單位平均91名。縣直派出機構及企事業單位的設置數平均19個，其中，黨政機構平均5個，事業單位平均6個，企業單位平均8個；干部總人數平均290名，其中，黨政機構平均64名，事業單位平均110名，企業單位平均115名。[6]機構、人員過多，人浮于事，工作效率低下，并導致農民負擔屢減不輕，黨群關系和干群關系緊張。

3.黨政不分，政企不分。主要表現黨政機構重疊，職責不清，則權分離，以及以政代企，對企業事務干預過多等。

（六）小城鎮規劃問題。規劃是小城鎮建設和發展的藍圖。沒有科學的規劃，小城鎮建設就會無章可循，就會變成一團亂麻，也將給小城鎮的長期發展和未來建設造成隱患。從全國情況看，大部分建制鎮都有一個明確的規劃，有的地方連集鎮甚至中心村的規劃都做得相當漂亮。但在相當一部分小城鎮的規劃和初步建設中也暴露出一些問題，主要有：

1.過分貪大求洋，好看而不實用。有些小城鎮主街道規劃成六車道甚至八車道，有的在目前鎮區只有不到2萬人的情況下按照15~20萬人作規劃，有的小城鎮在鎮中心規劃出接近1公頃土地的綠地，……這些現象的出現，不僅浪費了寶貴的耕地，由于規劃過分超前，實際上也無法實現。

2.很多小城鎮的規劃實際上成了大城市的翻版。走過許多規劃、建設得比較好的小城鎮，都可以看到相同或接近相同的高樓大廈，層出不窮的“某某精品一條街”，大面積的玻璃幕墻，清一色的“水泥叢林”，這些大城市居民都開始厭惡的東西都在許多小城鎮重現。在相當一部分鄉鎮領導人看來，“把馬路讓出來，把電燈亮起來，把垃圾收起來，把高樓建起來”等等，這就是城鎮化了，就由農村變成城市了，這實際上是對城市的誤解，是只看到了城市的軀殼，沒有看到城市的精髓。

3.很多小城鎮沿主干道的一側或兩側向兩個方向延伸發展，這種“規劃”實際上是沒有規劃，不僅浪費了土地，城鎮的功能也得不到發揮。浙江溫州、山東淄博等地的一些小城鎮正是沿路延伸發展，才導致鎮與鎮之間首尾相連，成為“龍形”，已經成為進一步發展的“心腹大患”，應該盡快制止這種做法，起碼在中西部小城鎮的發展中不要重現。

4.隨意更改規劃的現象比較嚴重。鄉鎮一級主要領導的變動比較頻繁，新領導上任后，對小城鎮建設往往有自己的想法，從而對原有規劃進行變動。頻繁的變動使小城鎮規劃流于隨意，缺乏長期性和嚴肅性。

三、以制度創新推進小城鎮建設

制度創新的目標就是要促進城鄉之間要素的合理流動，實現城鎮化與工業化的同步及與經濟發展的協調。最終實現城鄉經濟社會的“四個融合”，即城鄉人口融合，通過改革現行戶籍制度，使城市和鄉村勞動力能夠根據需要和自己的意志自由流動；城鄉政治融合，城鄉政治一體，工農聯盟更加緊密；城鄉經濟融合，城鄉經濟優勢都能夠得到有效發揮，城鄉經濟協調發展；城鄉文明融合，社會進步的成果為全社會所共享，農村居民能夠充分享受城市文明，城市居民也能夠充分享受農村的自然風光，真正實現城鄉一體化。

（一）合理確定小城鎮建設的重點。目前，全國共有1萬9千多個建制鎮，2萬6千多個集鎮，這么大數量的小城鎮，如果平均用力，共同發展，既不科學，也不可能，超出了目前的財力允許范圍。按照規模和財力，可以把小城鎮劃分為三個層次，第一個層次是2000多個縣（市）政府所在地的城關鎮；第二個層次是1萬7千個一般建制鎮；第三個層次是2萬6千多個集鎮。目前，已經明確顯示出來規模較大、非農產業比較發達、吸收勞動力能力強、對區域經濟帶動比較明顯、城鎮功能比較強的小城鎮主要有2000多個城關鎮和2000個一般建制鎮，總計大約4000個，應該成為21世紀前期我國小城鎮建設的重點。

分地區看，全國小城鎮的發展極不平衡，必須堅持因地制宜、分類指導的方針。具體說來，東部地區小城鎮建設應以縣城城關鎮[7]和若干條件較好的建制鎮為重點，中部地區應以城關鎮和少量建制鎮為重點，西部地區應主要以城關鎮為重點。各地在確定發展重點時，國家級和省級試點（示范）鎮應該包括在里面。

通過重點建設城關鎮和強鎮，到2010年把它們發展成為以下三種規模的城市：人口在100萬以上的大縣，以城關鎮和強鎮為依托，發展為1個30萬人左右的中等城市和1~2個5~10萬人的小城鎮；人口在50~100萬的中等縣，發展為1個20~30萬人的中等城市和1個5~10萬人的小城鎮；50萬人以下的小縣發展為1個20萬人的小城市。到2030年，150萬人以上的大縣發展為1個50萬人左右的城市和5~10個10萬人的小城鎮，100~150萬人的縣發展為30~40萬人的城市和5個10萬人的小城鎮，100萬人以下的縣發展為1個20~30萬人的城市和3~5個10萬人的小城鎮。通過這種重點發展戰略，一方面避免城鎮化進程中“遍地開花”的“小城鎮化”傾向，另一方面促進城鎮在地區之間分布的平衡，使城市文明能夠迅速向廣大農村地區擴散。

（二）鄉鎮合并與小城鎮建設。目前，我國的小城鎮普遍偏小，對資源的集聚能力普遍較弱。這種狀況還導致在經濟發達地區高速發展的小城鎮已經連在一起，難以劃清邊界，重復投資現象嚴重。小城鎮普遍偏小還是農民負擔屢減不輕的主要原因。為了有效解決這一問題，一些省市已經開始了鄉鎮合并工作。我們認為，適當合并鄉鎮，擴大小城鎮規模，是促進小城鎮建設的重要措施。從各地合并鄉鎮的經驗看，應該注意以下幾個問題：

1.鄉鎮的合并要盡可能按照經濟區域來進行，不能平均化。合并時就要盡可能把處于同一經濟區域的鄉鎮歸到同一行政區域，而不要人為割裂，否則，將不利于區域經濟的發展和結構優化。要通過鄉鎮合并使經濟資源配置效率達到最大化，而不是簡單地把幾個鄉鎮合并在一起。

2.合并后小城鎮的運作更要符合經濟規律，以推動區域經濟發展為唯一目標，盡量排除行政因素的干擾。鄉鎮合并后面臨著一系列問題，如主要領導干部的任命、富余人員的安排、鎮政府駐地的選擇等，這些問題的解決，都要以能否真正推動經濟發展為標準。

3.要使合并后的小城鎮能夠根據本地資源真正形成明確的主導產業。主導產業的形成要以經濟發展為中心，可以是一個鎮一個主導產業，也可以是多個鎮一個主導產業。主導產業是在一定經濟區域內形成的，它的確定，應該以市場為導向，以經濟效益為原則，以資源條件為基礎，而不必考慮行政區域的界限。并且盡可能使相臨或相近經濟區域的主導產業之間相互配合，互為發展條件，在較大的范圍內形成規模經濟，促進農村非農產業的進一步發展，促進小城鎮建設再上新臺階。

4.與鄉鎮合并相結合，較小的自然村也要向中心村集中合并，不斷增加村莊規模。村莊的合并不僅能夠增加耕地，更重要的是以合并為契機，使中心村的規劃更加合理，各功能區的劃分更加符合實際。隨著農村城鎮化水平的不斷提高，各個村莊也要建設成為生活舒適、環境優美、房舍道路建設整齊的現代化新農村，逐步實現城鄉一體化。

（三）以結構調整提升鄉鎮企業和小城鎮素質。鄉鎮企業是小城鎮發展的重要主體，是小城鎮經濟的主要組成部分。改革開放20年來的經驗證明，沒有高速發展的鄉鎮企業，小城鎮的崛起和發展是不可能的。但應該看到的是，隨著改革的深化和市場化程度的提高，鄉鎮企業傳統發展模式中固有的各種矛盾和問題越來越多地暴露出來，這就使得鄉鎮企業面臨的形勢更加嚴峻，進一步發展的困難會更大，從而影響到小城鎮的結構升級和素質的提高。影響鄉鎮企業發展的因素很多，但就其自身而言，結構調整是關系鄉企經濟效益能否盡快提高的深層次問題。在未來一定時期內，鄉鎮企業的結構調整要注意以下幾個問題：

1.要樹立一切從實際出發，以市場需求、產業政策和資源優勢為導向，堅持“高起點、高速度、上規模、上水平、提高經濟效益”的指導思想。鄉鎮企業產業結構的調整是一個龐大的系統工程，在國家產業政策的著眼點上，要根據不同產業、不同行業的特點，制定出可操作性強和相互配套的政策體系。要按照市場需求、國家產業政策和本地資源優勢，合理調整產業結構。在市場需求、產業政策和資源優勢“三導向”中，最重要、最關鍵的是市場需求導向，而且應該面對國內、國外兩個市場。目前，應繼續運用積極的產業政策鼓勵和支持鄉鎮企業外向型經濟的發展。由于亞洲金融危機的影響，鄉鎮企業的出口受到很大沖擊，勞動密集型、加工貿易型、與東南亞國家結構雷同的產品受到的沖擊更大，至今還沒有恢復到危機前水平。尤其是我國加入世貿組織在即，這對于鄉鎮企業的出口（包括鄉鎮企業的生存）的影響更大。面對這種嚴峻的形勢，應盡快調整鄉鎮企業的經濟結構，挖掘出口潛力，千方百計開拓多元化國際市場，調整出口產品結構，提高產品質量、檔次和附加值。值得高興的是，外貿部門已經放松了對非公有制企業進出口經營權的限制，這對于外向型鄉鎮企業走出低谷、加速發展是一個良好的機遇。就國內市場而言，有最終消費市場尤其是農村市場平淡和走低問題，但也有產品結構和質量不適應問題，致使城鄉居民的一些潛在需求沒有得到滿足。因此，鄉鎮企業要加快技術創新的速度，加快產品的更新換代，在不斷的技術創新中促進產業技術升級，爭取做到生產一代、研制一代、儲備一代，出新品、精品、名品。鄉鎮企業必須充分發揮與農村市場距離近的先天優勢，立足于農村市場的開發，根據農民生活和生產的特點，設計與開發適銷對路的產品，搞好對農民的服務，在農產品加工、建材、家電、農具、服裝等農民消費的領域增加有效供給。

2.鄉鎮企業的結構調整要和制度創新結合在一起，通過制度創新，及時實施結構性調整，為鄉鎮企業的進一步發展創造新的和更大的空間。制度創新是結構調整的基礎。目前，鄉鎮企業的制度創新應著眼于理順企業與政府（主要是社區行政組織）的關系，逐步培育獨立于社區的企業主體；同時，通過市場對政府的有效替代，為鄉鎮企業的結構調整尋找新的支點，從而平穩地實現鄉鎮企業發展模式的轉變。主要是：

（1）加快鄉鎮企業產權改革的步伐。只有明晰了產權，才能將政企之間的權責劃清，才有可能消除社區為企業的發展設置的種種羈絆，企業作為獨立的市場主體的地位才能真正樹立起來，才能進一步增強企業的活力，最大限度地調動投資者、經營者和生產者的積極性。近年來，各地在鄉鎮企業產權改造方面進行了積極的探索，形成了出售、租賃、兼并、破產、股份制或股份合作制等多種企業改制的具體形式，并且仍在積極的探索之中。

（2）促進鄉鎮企業的資產重組。在企業改制的基礎上，開辟直接融資渠道，推進產權交易，不僅有助于企業充實資本金，改善自身的資產結構，也是鄉鎮企業盤活資產存量、實現規模經濟的必要條件。因此，應積極探索鄉鎮企業與資本市場對接的各種有效形式。目前，鄉鎮企業已經探索出來的具體形式有：通過規范化的股份制改造定向募集資金，通過兼并、募股、收購組建企業集團，通過投資基金方式推動鄉鎮企業進入股權市場，以及與城市企業改制相結合進行資產重組等。

（3）改善鄉鎮企業的金融環境。主要是通過提高鄉鎮企業自身的競爭能力、經營業績和完善內部管理，樹立起良好的企業形象，重建企業與金融機構之間的相互信任關系。地方政府對此也應該進行適當的扶持，可以考慮將目前的鄉鎮企業發展基金的功能轉變為信用擔保功能，逐步改善鄉鎮企業的信用和金融環境。

（4）建立一批介于政府和企業之間的中介組織，為企業的發展提供全方位的服務，并通過中介組織的建設逐步弱化政府對企業的直接調節功能。

3.鄉鎮企業的結構調整要和農村小城鎮建設結合在一起，通過鄉鎮企業的集中發展推動小城鎮的建設，通過小城鎮的上規模、上檔次帶動鄉鎮企業的進一步發展。

（四）通過工業小區建設促進鄉鎮企業集中連片發展。促進鄉鎮企業向工業小區集中必須進行一系列制度創新，主要應包括：

1.建立起有利于吸引投資和保證入區企業正常生產經營的政策環境，并保持政策的連續性和穩定性。要保護投資者的合法權益，依法對入區鄉鎮企業實行管理和服務，尤其是對于國家及本地政府規定的扶持鄉鎮企業或適用于鄉鎮企業的各種稅收優惠或減免政策以及其他優惠政策，都要切實兌現。

2.工業小區內部也要加強管理。小區管委會（或其他名稱）人員和機構的設置要精干，運轉要靈活，辦事要高效。小區內的基礎設施建設、招商引資、物業管理等能夠實行企業化的，一定要實行企業化經營。其目的就是降低小區運作成本，減輕入區企業的負擔。要不斷完善基礎設施和配套設施建設，制定合理的土地價格及稅費，不斷完善小區管理體制。

3.地方政府應積極引導鄉鎮企業向工業小區集中。對于新建企業，一方面從嚴審批在村里企業的用地，或者新建企業原則上不予審批，迫使其在工業小區內落戶；另一方面，對于在小區內落戶的企業要給予各種優惠政策，使在小區內集中的企業既能夠享受到集中服務的好處，又有成本優勢，并且不影響原來的產權關系。對于老企業，應該本著自愿集中的原則，以相應的優惠政策和一定的利益來調動入區的積極性，而不能采取硬性搬遷的辦法。但當老企業需要擴大生產規模時，則要求其在小區內設立新址。

工業小區的選擇和布局也是非常重要的。要結合小城鎮發展的規劃，在一定的經濟區域內建設工業小區，不能一個鄉鎮一個，更不能像某些省市那樣，每個鄉鎮搞工業小區，每個村搞“工業大院”，其結果只能是加速鄉鎮企業布局的分散化。

（五）小城鎮行政管理體制改革。按照本研究的界定，小城鎮既包括建制鎮又包括集鎮，后者屬于一般鄉鎮機構的改革，涉及面大，表現等到建制鎮管理體制改革摸索出經驗后再向集鎮推廣。并且，對現行管理體制感觸最深的是規模較大的建制鎮，實際上主要是其中發展最快的包括城關鎮在內的4000個左右建制鎮。我們認為，建制鎮管理體制改革應圍繞“小政府，大服務”的目標來進行，主要內容為：簡政放權，精簡機構，強化服務。

1.簡政放權。包括以下幾方面內容：一是小城鎮政府要堅決把企業事務交給企業自己管理，尤其是企業運行方面的事情，政府不要過問，要相信企業會管好這些事務，從而真正理順政府和企業直接的關系。二是大力發展一批中介組織，目前政府管理的很多事務實際上都可以交給中介組織。中介組織在略有盈利的條件下為企業和社會服務。國際經驗表明，中介組織的發育程度是衡量社會發展水平的重要指標。三是理順小城鎮政府和縣直部門之間的關系，要根據中央有關精神，把對小城鎮發展影響較大、專業性較強的城建、環保、土地管理等部門又小城鎮和主管部門雙重領導，以小城鎮為主；把具有監督、檢查職能的公安、稅務、工商等部門實行雙重領導，以主管部門為主，真正解決小城鎮政府“看得見，管不著”的問題。四是積極培育市場體系，把一些應該由市場承擔的組織調節商品生產的職能交給市場。

2.精簡機構。“簡機構”是“簡政”的必然結果，精簡機構又是和精簡人員聯系在一起的。主要內容有：一是合并黨政重合的部門，如辦公室。二是撤消那些職能已經交給市場或企業（包括中介組織）的部門。三是對保留部門的人員也要精簡。

一些國家級和省級綜合改革試點鎮在機構和人員的精簡上已經闖出了新的路子。如湖南省羊樓司鎮將原來的19個二級機構合并為5個辦公室，行政人員由73人減少到20人，精簡下來的人員分流到鎮經濟聯合總公司，同時對干部實行聘任制，按照“選賢、任能、治庸、治懶”的原則，節省了財政支出，提高了工作效率。

再如，浙江省永嘉縣橋頭鎮改革后的機構和人員設置如表3所示。

3.強化服務。按照“小機構，大服務”的方向，縣直部門下放的機構和人員要與小城鎮經濟管理和技術服務部門逐步融為一體，轉變為多種形式的經濟實體和服務實體，為小城鎮居民服務，為鄉鎮企業服務，以及采取產業化等形式為廣大農民走向市場服務。

與行政管理體制改革相適應，建議小城鎮財政由縣（市）政府統一管理，在縣（市）財政局設立各鄉鎮帳戶，按照規定的收入完全上繳縣（市）財政，支出按照規定撥付，剩余部分用于小城鎮建設。這樣，可以提高縣（市）政府的轉移支付能力，集中財力建設重點小城鎮。

表3橋頭鎮改革后的機構和人員設置

機構行政編領導行政編制借用人員

名稱制數職數現有人數缺編數事業編制臨時工

鎮二套班子正副職數1515132

黨政辦公室1911638

農業發展辦公室32313

計劃與經濟發展辦公室（科技辦）52411

村鎮建設辦公室3121

社會事業發展辦公室（計生辦）107354

政法辦公室（綜治辦）3211

財政辦公室（規費辦）55

合計634815294

備注鎮領導干部15名，中層干部12名。

資料來源：《永嘉縣橋頭鎮綜合改革實施方案》（打印稿），橋頭鎮人民政府提供。

（六）小城鎮戶籍制度改革。實踐證明，現行戶籍制度對經濟發展不能適應社會主義市場經濟的要求，已經產生不可低估的負面作用。隨著80難道中后期以來農村第一步改革的完成和民工潮的不斷出現，對這一制度改革的呼聲就在實踐中出現了。黨的十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確指出：“逐步改革小城鎮的戶籍管理制度，允許農民進入小城鎮務工經商，發展農村第三產業，促進農村剩余勞動力的轉移”。黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于那樣和農村工作若干重大問題的決定》也指出：“要制定和完善促進小城鎮健康發展的政策措施，進一步改革小城鎮戶籍管理制度”。

1997年6月，國務院批轉了公安部關于小城鎮戶籍管理制度改革試點方案，明確提出在試點鎮具備條件的農村人口有權辦理城鎮常住戶口。“下列農村戶口的人員，在小城鎮已有合法穩定的非農職業或者已有穩定的生活來源，而且有了合法固定的住所后居住已滿兩年的，可以辦理城鎮常住戶口：①從農村到小城鎮務工或興辦第二產業、第三產業的人員；②小城鎮的機關、團體、企業、事業單位聘用的管理人員、專業技術人員；③在小城鎮購買了商品房或者已有合法自建房的居民。上述人員的共同居住的直系親屬，可以隨遷辦理城鎮常住戶口。外商、華僑和港澳同胞、臺灣同胞在小城鎮投資興辦實業、經批準在小城鎮購買了商品房或有合法自建房后，也可以辦理小城鎮戶口。”[8]并規定農村居民必須交回在原農村集體經濟組織的承包地和自留地。

上述規定在傳統戶籍管理制度的銅墻鐵壁上鑿穿了一個大口子。在具體執行時，各地的做法不完全一樣，但大都是只允許一定規模以上的投資者和用一定數額的資金在小城鎮購買住房或自建住房的人，而與絕大多數農民無緣。可以肯定，即使上述規定經過試點后在小城鎮中推廣，也無助于解決目前的工農、城鄉分離問題，起碼進展將非常緩慢，與農村經濟發展的迫切要求相差很遠。

實際上，自80年代中期以來，我國戶籍制度的創新就一直處于自下而上的自行性改革攻堅階段。由于制度供給不足，流入城市的農民長期在體制管理之外生存，既不利于城市的穩定，也不利于維護進城自身的合法權益。一些地方的農民建設“農民城”，一些地方實行“藍印戶口“管理制度，實際上也是自發地進行戶籍制度創新，但這種自發性改革的作用是有限的，不可能彌補制度供給的短缺。因此，政府應當積地把目前的自下而上的改革轉變為自上而下的改革，及時推進戶籍制度的創新。我們認為，目前在較大范圍內進行戶籍管理制度改革的時機已經成熟。

應該看到，戶籍制度畢竟在我國實行了接近50年，不僅自身根深蒂固，對其他社會管理制度的影響也非常深遠。因此，對戶籍制度的改革不可能采取“一攬子”改革方式，而應該循序漸進的改革方式。具體說來，我國的戶籍管理制度改革可以設想為三個階段：

第一階段：2000~2005年，放開縣城以下建制鎮和集鎮的戶籍制度，允許農民自由進入。凡是在小城鎮有合法的固定住所和生活來源的，均可在小城鎮落戶，享受城鎮居民待遇。小城鎮居民的管理實行身份證管理，按照居住地和職業劃分農業人口和非農業人口。為了避免剛進城的農民有后顧之憂，可以在自愿的前提下，允許他們在三到五年內保留在農村的承包地。這一階段，中小城市可以適當放開，但要設置較高的門檻。大城市暫不對農民放開，但對與城市居民有直系親屬關系的可以“網開一面”。

第二階段：2005~2010年，徹底放開中小城市的戶籍，允許有合法住所、固定職業和生活來源的中國公民（農民或者其他城市的居民）落戶。并可選擇幾個大城市進行試點。

第三階段：2010年以后，放開大城市戶籍，在全國范圍內按照居住地和職業劃分農業和非農業人口，實行身份證管理。

（七）加強小城鎮的規劃工作。從規劃學的觀點來看，一個合理的小城鎮規劃至少要體現以下幾個特點：一是超前性。即用改革和發展的觀點，科學預測小城鎮在未來一定時期內的發展狀況，并以此為基礎做好小城鎮規劃工作。按照這一思路，小城鎮規劃的標準和起點要高，但不能太離譜，不能脫離對小城鎮未來發展的科學預測。二是科學性。即優化布局，節約土地，每個小城鎮都要規劃好六區（基本農田保護區、工業區、商貿區、住宅區、行政區、綠化區），并妥善安排各個功能區的協調發展。各個規劃區的安排要合理，發展要留有余地，不同時期的建設任務要有銜接性，做到量力而行，又盡力而為。三是本土性，即小城鎮規劃要體現地方特色。小城鎮是區域經濟發展到一定階段的產物，是區域經濟、社會、文化特點的集中體現。因此，如果小城鎮規劃一味照搬大城市的樣子，即完全把大城市高樓大廈、“水泥叢林”的軀殼搬到小城鎮來，必然使小城鎮失去自我，失去特色，也失去了發展和建設小城鎮的意義。

鑒于小城鎮規劃的重要性，國家建設部門要對其進行統一管理和規范，各個小城鎮在制定或修訂規劃時也要放在“百年大計”的高度。具體說來，注意以下幾點是十分必要的：

1.建設部門應針對小城鎮的特點，培育或建立一批專門或擅長從事小城鎮規劃設計工作的人才和單位，并不定期推出一些設計得比較好的示范性規劃，以供其他小城鎮參考。

2.小城鎮規劃工作要體現出“以人為本”的思想。一是要使“人”成為小城鎮發展的中心，為“人”服務成為小城鎮建設和發展的目的。這是做好小城鎮規劃的基本點。二是讓農民有歸屬感，不要有距離感。小城鎮是農民的小城鎮，要讓農民真正感覺到小城鎮的舒適和方便，真正感覺到是自己的小城鎮。只有這樣，才能調動起廣大農民建設小城鎮的積極性。三是要有地方特色或本土特色，要使小城鎮規劃充分體現地方文化特點。只有這樣，才不會導致小城鎮形象“千城一面”。四是要堅決制止或控制那種沿交通要道兩側發展的“龍形”規劃。

3.把老城區改造放在小城鎮規劃中比較重要的位置上。小城鎮規劃要以節約土地為重要指導思想，在處理新老城區之間的關系時，首先要體現老城區的更新和改造，仍然滿足不了小城鎮發展的需要時再開發新城區。

4.規劃的制定要嚴肅認真，要發動社會各屆廣泛討論，一旦制定出來以后，首先要由鄉鎮人民代表大會通過，使其具有法律效力，就要嚴格按照規劃來執行，不能隨著鄉鎮主要領導人的變動而隨意更改。

[1]按國民收入基數計算；《中國統計年鑒（1990）》，第34頁。

[2]在西部地區，有的少數民族鄉鎮只有幾百人甚至更少，這種特殊情況不在我們討論范圍之內。

[3]煙臺市計劃委員會：《我市小城鎮建設與發展情況調查報告》（打印稿），煙臺市計委提供。

[4]《中國資產新聞報》，1998-10-12。

[5]阜陽市農村改革試驗區辦公室：《阜陽市加快農村城鎮化建設的實踐與探索》（打印稿），1998年10月26日，第13頁。

[6]參見中編辦小城鎮行政管理體制與機構改革課題組：《小城鎮行政管理體制和機構改革》，載中國小城鎮改革發展中心：《全國小城鎮綜合改革試點政策培訓班教材》（打印稿），1998年10月。

[7]這里的“城關鎮”是廣義的，有的地區縣改市后，城關鎮也相應改為區，但仍在我們討論的范圍之內，即縣級政府所在地。

[8]參見中華人民共和國農業部：《中國農業發展報告`98》，21~22頁，中國農業出版社，1998。