農村兩委關系研究論文

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摘要：通過實地考察和思考，認為欲改善農村兩委關系必須依法確立黨支部與村委會的權責界限，黨支部把握政治原則、政治方向、重大方針政策等方向性事務，村委會辦理發展生產、修路架橋等具體事務；積極探索改善兩委關系的新路徑，同時，對基層黨組織的領導提出程序化要求。

關鍵詞：黨支部；村委會；權責；程序

村黨支部與村委會是農村最重要的兩個組織。村黨支部代表黨組織，其權力來源于上級黨組織的授予；村委會代表村民利益，其權力來源于全體村民的授予。權力來源不同，因而出現了二者關系協調的問題，這種協調直接影響著村民自治的績效。

一、法律對村黨支部地位的規定

1987年制定的《村組法（試行）》中沒有涉及村黨支部在村民自治中的地位，1990年中共中央在《關于轉發〈全國村級組織建設工作座談會紀要〉的通知》指出：“村委會是黨的領導下，在國家法律規定的范圍內，由村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，……黨支部要加強對村委會的領導”。1998年通過的《村組法》第3條規定：中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動。

從制度文本上看，此條既確立了黨的核心領導地位，又規定了黨的職權——支持和保障村民自治，似乎很完美，但實際操作起來難度很大。從各省制定的《實施〈村組法〉辦法》看，其大多規定村黨支部按照《中國共產黨章程》（以下簡稱《黨章》）進行工作，少數省市如北京將《中國共產黨農村工作條例》（以下簡稱《農村工作條例》）納入實施辦法。然而，中國共產黨的領導權限有多大？領導核心作用如何發揮？如何支持和保障村民自治活動？這些問題相關法律并未做出規定。

除模糊規定外，對兩委權責的交叉規定也在一定程度上激化了二者的矛盾，以下筆者以《農村工作條例》和《村組法》為例來說明兩委權責的交叉重疊部分：第一，在經濟建設方面《農村工作條例》規定村黨組織必須“加強對經濟工作的領導……發展農村經濟”、“支持集體經濟組織管理集體資產，協調利益關系，組織生產服務和集體資源開發，逐步壯大集體經濟實力”。《村組法》規定村委會應當“支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和社會主義市場經濟的發展”。第二，在政治方面《農村工作條例》規定村黨組織應“搞好本村的社會治安、計劃生育工作”。《村組法》規定村委會須“協助維護社會治安”“落實國家計劃生育政策”。第三，在公益事業和精神文明建設方面《農村工作條例》規定村黨組織應當“改善農業生態環境，實現農業可持續發展”、“搞好村鎮規劃，改善村鎮面貌，創造文明衛生的生活環境；加強農村文化設施建設，開展健康有益的文體活動；改善辦學條件，普及義務教育”、“搞好本村的社會主義精神文明建設”。《村組法》規定村委會應當“教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境”、“辦理本村的公共事務和公益事業”、“發展文化教育，普及科技知識”、“開展多種形式的社會主義精神文明建設活動”，等等。不難看出，村黨支部和村委會在經濟、政治、公益事業和精神文明建設方面權責上存在一定的交叉與重疊。

二、現實中的兩委關系

法律對兩委權責規定的模糊與交叉，使二者關系基本上處于自發狀態。我們通過對陜北S縣50個村莊的調查，發現實踐中兩委關系表現為四種類型：包攬型、替代型、對抗型和友好型。

1．包攬型。

這種類型是村黨支部包攬了村內的財權、事權、用人權等一切事務，權力極度膨脹，村委會成為村黨支部的助手和執行機關，村民大會授予村委會的權力不能有效發揮。我們調查的50個村莊中有32個就屬于這種類型，這些村莊黨支部經常用命令的方式要求村委會，村民自治在一定程度上喪失。不過，這些村莊黨支部的威望較高、群眾基礎較好。各村的黨組織實際上是該村的權力中心及實際的領導者、決策者和管理者，各村黨組織負責人均是社區權力的核心人物。［1］

2．替代型。

這種類型是村黨支部軟弱渙散，缺乏凝聚力和號召力，沒有駕馭和領導村委會的能力，村內所有事務包括一些本該由村黨支部落實的政策均由村委會辦理，村委會在村內事務中居主導地位。W鄉張莊村就屬于這一類型，村黨支部從不過問村內事務，每年象征性地召開幾次黨內會議以應付上級的檢查。一般說來，兩委關系表現為替代型的村莊村委會的威望高于村黨支部。

3．對抗型。

這種類型是兩委在村務管理中各不相讓，互相拆臺，都想壓倒另一方獲得決策權。為了爭奪權力村委會與村黨支部長期進行所謂的“龍虎斗”，結果不但村務不能順利完成，反而傷了“和氣”，進一步激化了兩委矛盾。有的村莊還出現“兩不管”現象，即村委會不管，村黨支部也不管，兩委相互推卸責任。W鄉白河村就出現了這樣的一件事：雨季過后，按慣例應維修一段大約5公里長的山路，由于取土較為困難，需要雇用拖拉機，但村財政沒有錢，此事便一直拖下去。眼看秋忙季節來臨仍未動工，無奈之下村民去討“說法”，村支書說：“修路屬于發展生產，由村委會管。”村委會主任卻說：“黨是領導核心，對我們村而言，修路是大事，自然由黨支部管。”法律的交叉規定為村黨支部和村委會互相踢皮球提供了可乘之機，嚴重影響著村民自治工作的開展。

4．友好型。

這種類型是兩委能夠友好相處，對于村內的事務一般開會協商，相互尊重對方的意見，二者關系較為融洽。W鄉紅崖村就屬于這種類型，兩委通過聯席會議來議決村內事務，村民自治各事項進展順利，村民對村委會和村黨支部的評價都不錯。令人遺憾的是，在我們的調查中這種類型的村莊只占8%。

三、依法確認黨的核心領導作用

村民自治是改革開放以來黨根據社會發展需要在農村進行的一項基本改革。黨在推行村民自治的實踐中，不僅要通過加強領導排除各種干擾，協調各方面力量，支持村民開展自治活動，保障農民民主權利的落實，擴大和發展基層民主政治，而且還要保證村民依法自治沿著正確的方向發展，有序推進。［2］為了在新農村建設中確保黨的有效領導，針對兩委關系不融洽等現狀，我們認為必須從法律和制度上對黨支部與村委會的權責進行科學劃分。

1．明確黨的核心領導地位。

黨的核心領導地位是由社會主義的性質和現代化建設的需要決定的，同時也是由中國共產黨的性質決定的。無論是憲法還是相關法律，都明確規定了黨的核心領導地位。實踐也證明“在發展中國家，離開了先進政黨的引導和組織，農村的落后力量不但得不到抑制，而且會繼續支配農村社會，民主化進程將更為艱難。”［3］村民自治是十一屆三中全會以來的新生事物，它是在經濟上實行家庭聯產承包責任制的基礎上對農村政治實行的一項重大改革。近三十年來，村民自治每取得一進步都是在黨的正確領導下進行的。1982年黨和國家在憲法中明確了村委會的合法地位，村民自治由自發階段進入了政府主導階段，1983年10月，中共中央、國務院了《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，宣告體制正式結束，為村民自治鋪平了道路，1987年在黨的領導下《村組法》（試行）出臺，使村民自治步入法制規范中，1997年黨的十五大依法治國戰略的提出、1998年《村組法》的正式頒布使村民自治進入了村民自主治理階段，十六屆五中全會“管理民主”思想的提出更是豐富了基層民主的內涵，為鄉村治理注入了生機和活力。自治活動的開展，使廣大村民愿望的實現同黨對農村工作有效領導的實現，通過村民自治這一形式有機的融為一體。［4］因此，我們在鄉村治理中必須明確黨的核心領導地位。

2．科學劃分兩委的權責。

在明確了黨的核心領導地位后，為了避免農村基層黨組織一元化的傳統領導思維模式的影響，有必要明確農村基層黨組織的權力范圍，即明確村黨支部的領導權限。根據《黨章》的原則精神和有關法律法規的規定，結合各地實際做法，村黨組織對村委會的領導應主要體現在：提出全村經濟發展與精神文明建設的意見，通過村委會的工作，把黨的方針、政策和黨組織的意圖變為群眾的自覺行動；討論村委會的重要工作，支持和幫助村委會按照法律獨立負責地開展活動；協調村委會同其他組織的關系；對在村委會中工作的黨員和干部進行考核和監督。按著這個要求，黨組織將主要精力用于對村發展方向的把握，對其他村級組織建設的指導，對各類組織之間關系的協調以及自身建設等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應盡可能讓村民群眾根據法律制度自主處理，以支持和幫助村委會獨立負責地開展活動。如河北省藁城市制定的農村黨支部、村委會議事規則和辦事規則，對黨支部和村委會的職權范圍做出了明確、具體的規定。黨支部的決策范圍有五個方面，主要是研究決定貫徹上級黨委、政府的方針、政策、重大決策的具體措施；研究決定本村社會和經濟發展的重大事項；研究決定其他村級組織的協調問題；部署黨組織自身建設等。村委會的決策范圍主要是，研究本村公共事務和公益事業的有關問題；討論發展生產，搞好社會化服務和維護社會治安以及村民教育管理的具體措施。［5］這樣就明確了村委會與黨支部的權責，村黨支部的領導應該是政治原則、政治方向、重大方針、政策的領導。對于村內的具體事務，如發展生產、修路架橋、教育衛生、村民間的糾紛、村集體間的糾紛等事項，黨支部應全面退出，交由村委會辦理。黨支部要使自己真正成為村級組織的核心，應該避免行政化傾向，從大量日常事務中解脫出來，將主要精力用于對村的發展方向的把握，對其他村級組織建設的指導，對各類組織之間關系的協調以及自身建設等方面。［3］建議在《村組法》第3條增加一款：中國共產黨在農村基層組織的領導主要是政治領導、思想領導和重大方針政策的領導。不得直接干預村民的自治活動。

四、改善兩委關系的新路徑

為了實現黨的領導民主化、有效解決兩委矛盾，近年來進行了大量的探索，其中“兩票制”和“一肩挑”較為成功，引起極大的反響。

1．“兩票制”。

“兩票制”發端于山西省河曲縣，其基本做法是由村民對黨支部書記候選人投信任票，此為第一票，再由黨員投選舉票，此為第二票，其中第二票只能從第一票得票較多的候選人中選擇。按照這一方式選出的村支書在一定程度上拉近了兩委關系，減少了摩擦。據2000年底統計，全國已經有20多個省市按照兩票制進行了試點，四川省、重慶市推行面積達95%以上。山東省在22000個村莊實行“兩推一選”，公開選拔村黨支部成員31700多人。進入2001年度，越來越多的省市明確倡導并實行兩票制及相近的選舉形式，以加強和改進農村基層黨組織的民主及協調黨支部和村委會的關系。［6］

2．“一肩挑”。

“一肩挑”是村支書與村委會主任由一人來擔任，或者由村支書兼任村委會主任，或者由村委會主任兼任村支書，將兩種權力集于一身。“一肩挑”具有兩個優點：一是黨支書和村委會主任由一個人來擔任，減少了兩委之間的摩擦；二是一個人擔任兩種職務，所領取的報酬卻按一種職務計算，降低了村級治理成本。由于“一肩挑”的這些優點，一些地方黨政部門開始將這種模式納入村級治理結構的制度安排中，以組織的名義積極推廣“一肩挑”，有的地方黨政部門在自己的計劃中對“一肩挑”的比重提出了明確的要求。例如，廣東省增城市要求“一肩挑”達到80%以上，順德市的一些鄉鎮甚至要求達到90%以上。山東省威海市在2001年度的村委會選舉中要求85%左右的村要實現“一肩挑”。［6］

用法律和制度將這些成功的經驗模式固定下來并廣泛推行，可以在一定程度上改善兩委關系，實現黨的領導民主化，較快地推進農村基層民主建設。但為了進一步發揮作用我們有必要對這些模式在法制范圍內進行思考。

第一，“兩票制”的第一票由村民來投意味著村民對村黨支書有了部分決定權，這違反了《黨章》中黨員選舉的相關規定。《黨章》第4條規定“黨員享有下列權利：……行使表決權、選舉權，有被選舉權。……”第29條規定“企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會團體、社會中介組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織。”“黨的基層組織，根據工作需要和黨員人數，經上級黨組織批準，分別設立黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會。基層委員會由黨員大會或代表大會選舉產生，總支部委員會和支部委員會由黨員大會選舉產生。”第30條規定“黨的基層委員會每屆任期三年至五年，總支部委員會、支部委員會每屆任期兩年或三年。基層委員會、總支部委員會、支部委員會選出的書記、副書記，應報上級黨組織批準。”從這三條可知黨支部及負責人是由黨員組成的委員會來選舉的，黨員可以選舉任何有被選舉權的黨員作為黨支部的負責人，這一權利是不能剝奪的。“兩票制”下黨支部負責人的選舉，不但非黨員對選舉結果有了一定的決定權，而且黨員的選舉權受到了限制，這顯然不符合法治精神。也不能將這種選舉方式理解為黨內民主和黨外民主相結合，因為黨內民主和黨外民主相結合下，黨外人士只享有建議權，建議能否被采納由黨內最終決定，而“兩票制”下黨內必須采納黨外（村民）的建議，黨員只能在村民“既定”的候選人中選舉黨支部負責人。因此，建議在《黨章》中對黨在農村領導的這種新模式做出相應的規定。

第二，從政治學意義上講，民意基礎是衡量權威合法性的一個重要指標，民意基礎大，合法性就大，反之，則小。有的學者據此認為“一肩挑”選出的村黨支書增加了村黨組織的群眾基礎，增加了村黨組織領導的“合法性基礎”。［7］“一肩挑”在一定程度上的確增強了基層黨組織的群眾基礎，但僅僅認識到這些是不夠的，村支書與村委會主任由一人來兼任，在管理村務時究竟是代表黨還是代表村民呢？黨的利益與群眾的利益從根本上講是一致的，但現實中也會發生矛盾，此時該如何處理？何況兩委權力集于一身，不但會形成專橫權力，使黨組織陷入權力化、行政化，背離“先鋒隊”組織的原則，而且難以形成有效的監督，容易滋生腐敗。正如鄧小平同志所言“權力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主制度的實行，妨礙社會主義建設的發展，妨礙集體智慧的發揮，容易造成個人專斷，破壞集體領導”。［8］為了充分發揮“一肩挑”的積極作用，應該在監督方面做出相應的制度安排。

各地應積極探索實現黨的領導民主化的新路徑，改善兩委關系，使黨支部與村委會之間的關系更多地呈現為友好型，而非包攬型、替代型和對抗型，從而有效推進村民自治，掀起建設新農村的高潮。

五、實現黨的領導程序化

現代民主理論認為，民主意識的增強首先就表現在民主程序意識的增強，因為民主的主旨首先是要正確地使用權利，動用法律保障自己的權益不受侵犯，而這離開了正確地使用程序是不可能的。［9］程序理念不僅是衡量民主意識的一個標準，而且在保障權力實現的同時能防止權力的濫用。由此看來，實現基層黨組織領導的民主化只有實體性規范是遠遠不夠的，還需相應的程序性規范，也就是說，我們在明確黨的領導權限的同時必須對其提出程序化要求。就目前而言，最主要的就是將一些好的經驗用法律的形式固定下來以便遵守，如對村內重大事項須先經黨支部或兩委聯席會議討論通過，然后再由村委會提交村民大會或村民代表大會討論并最終拍板定案；再如黨員通過“兩票制”和“一肩挑”成為村集體領導人的一系列程序等。這些經驗應上升為法律，為實現黨的領導民主化、協調兩委關系提供統一的程序保障。

有部分人可能擔心我們對基層黨組織提出這些要求會削弱黨在農村的領導地位，村民自治可能游離于黨的領導之外。其實這種擔心是沒有必要的。對村民自治相關法律做出這樣的修改并沒有否認黨的核心領導地位，只是將黨的領導明確化了。村民自治是黨在新時期實踐民主的偉大措舉，從它產生之日起就是在法律的規范下運行的，而我們的目標是建立社會主義法治國家，實行依法治國，依法治國的前提就是堅持黨的領導，對法律做出這樣的修改只是將依法治國具體為依法治村而已。明確黨的領導并對農村黨組織的領導提出民主化和程序化要求，是提高黨的執政能力的必然選擇，黨應該以此為契機，提高農村黨組織的政治素質和領導藝術，這也是新農村建設對基層黨組織提出的要求。

參考文獻：

［1］項繼權.集體經濟背景下的鄉村治理［M］.武漢：華中師范大學出版社，2002：315.

［2］張景峰.村民自治權與基層黨的領導權關系探析［J］.河南科技大學學報:社會科學版，2003（4）：57-62.

［3］徐勇.中國農村村民自治［M］.武漢：華中師范大學出版社，1997：50.

［4］徐明星.村民自治權的法律救濟研究［D］.湖南師范大學2005年碩士學位論文.

［5］彭向剛.我國村民自治存在的問題與對策探討［J］.吉林大學社會科學報，2001（1）：83-89.

［6］李凡.中國基層民主發展報告（2001-2002）［M］..北京：東方出版社，2002：370.

［7］魏星河，熊新輝.村委會選舉后村黨支部的矛盾沖突與角色定位［J］.求實，2004（4）：88-90.

［8］鄧小平.鄧小平文選［M］.第二卷.北京：人民出版社，1994：321.

［9］韓強.論民主政治的程序化問題［J］.理論與改革，2002（6）：5-8.