農村集體土地征收性質探究論文

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［摘要］土地征收是指為了公共利益的需要，由國家將集體土地強制性征歸國有并按法定程序給予被征地集體或個人一定補償的行為。對于我國集體土地征收的性質，目前學術界尚無一致的意見，對農村集體土地屬“農民集體”的理解也存在諸多分歧，使土地征收在現實中產生許多矛盾，進而影響到征地補償的標準、范圍和分配。在我國目前的法律體系下，國家對農村集體土地征收的性質主要體現在主體缺位、國家主導、強制性、公益性、程序性和有償性等方面。

［關鍵詞］農村；農民；集體土地；征收；性質

一、“征收”和“征用”集體土地的含義

我國對農村集體土地的征收從形式上看經歷了兩個階段，即從單一的“征用”階段到“征收”與“征用”并用階段。在以往的法律法規中，一般均將“征地”統稱為“征用”。2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》，將《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”此后修改的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地法》）和新頒布的《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）均同時使用了“征收”和“征用”兩個概念。

“征收”是指為了公共利益的需要，國家將集體土地強制性征歸國有；“征用”是指為了公共利益需要而強制性地使用集體的土地。征收主要是所有權的改變，征收后的土地即為國家所有；征用只是使用權的改變，是在特殊或緊急情況下，國家對集體土地的一種強制性的臨時使用，并不改變土地所有權性質。對于我國目前的土地征用是屬于“征收”還是屬于“征用”，在理論和實務中的看法并不一致。有人認為“征收”和“征用”是不同的，且我國目前的法律法規均是針對土地征收而提出的，尚未就“土地征用”立法，此問題在我國法律上仍是空白點［1］；但也有人認為目前在我國“征收”和“征用”實質上是相同的，因為國家是土地的所有者，無論土地征收還是土地征用都是針對土地的使用權而進行的，所以目前不論是土地征收還是征用都是指因為國家需要而使土地使用權發生變更的情況，即屬于土地征收的概念［2］。筆者認為，在現行的法律體制下，鑒于農村集體土地的性質，“征收”和“征用”從本質上其實是一致的，只是在補償的標準上有所不同。

二、我國農村集體土地的性質

土地的所有制性質決定著土地征收的性質。

我國的土地所有制分為國家所有制和農村集體所有制兩種形式，其中，農村土地被定義為“農民集體”所有，但“集體”的含義模糊不清，集體所有的范圍也存在較大的爭議［3］。長期以來，理論界對集體土地的性質一直存在著不同的認識，對集體土地性質的研究也一直沒有停止過。我國資深經濟學家周誠教授對我國農村集體土地性質的認識就經歷了“共同共有制”（在此觀點下，失地農民只能獲得安置補助費）、“按份共有制”（在此觀點下，每個農民平等地擁有一份承包地并平等地獲得補償）、“等額享有制”［4］（在此觀點下，失地農民所獲得的整個土地補償費的份額，便自然而然地占絕大部分，而集體經濟所獲得的，便只能是極少部分）這樣一個過程；還有人認為農村集體土地是“政府想什么時候拿地就什么時候拿地的‘二公有’制度”，農村集體土地的處置和收益權力，有關土地的發展權實際掌握在政府手中［5］。對農村集體土地性質的認識不同，農民對集體土地的權利也就不同，對征地補償的分配范圍、分配方法和農民個人獲得的補償額也就有很大的不同。

其實，對農村集體土地性質爭論的焦點可歸結為“集體”（或者是村民個人）對“土地”是否擁有最終的權利。土地征收之所以發生，應當是由于存在不同的獨立物權所致，物權獨立是物權平等保護的基礎。只有獨立存在的主體或權利之間，才能確定和實現彼此之間的平等保護。一切依附關系，因依附一方要受制于被依附方的需要和意志，不可能也不需要平等。土地的征收應以物權即土地所有權的獨立為前提。但從我國的現行法律法規看，國家并沒有賦予“集體”對土地的獨立物權，而是將其作為特殊物權來處理的，如《物權法》就將農村土地承包經營權規定為“用益物權”，即在賦予農民長期又有保障的土地使用權的同時，又將其視為一種特殊的物權［6］，這事實上是對“集體”土地權利的一種限制和約束，農村集體并不能對土地行使完全的土地處分權［3］。因此，筆者認為“農民集體”對土地的所有權是受限制、受約束的，也是不充分也是不完整的，在現行的法律框架下，集體土地是一種特殊的公有制形式。國家對集體土地權利的行使，既非完整意義上的“公權”也非“私權”，是以“準公權”或“集體公權”的性質來對待的，筆者本文對集體土地征收的研究也以這種性質為前提。但這并不等于筆者就贊成將集體土地作為“集體公權”來看待。事實上，集體土地征收中的諸多問題恰恰是這種原因造成的，這一性質也決定了土地補償與其他許多物權的補償性質的根本不同。

三、對農村集體土地征收的性質

對農村集體土地征收的性質決定著征收補償的性質與分配方式。在現代法治國家，土地征收屬于一種附有嚴格法定條件的行為。如美國憲法第5條修正案規定，準許聯邦政府占有私人財產，但必須具備三個條件：即為公共利益而征收、予以公正的補償和經過正當法律手續［7］。這事實上是確定了對土地征收的性質。但在我國對土地征收性質的定位，目前學術界并無一致的見解［8］，在現實中造成了很大的混亂，是產生諸多補償問題的根源?；谀壳暗姆ㄖ企w系，筆者認為對農村集體土地的征收主要具有以下性質：

（一）主體缺位

在對農村土地的征收中，主要涉及國家、集體和個人三方利益，在這三者之中，集體土地的主體是誰？誰對土地擁有最終的處置權？理論上，憲法和有關法律似乎已經做了明確的規定，農村土地所有權屬于集體，農村土地的主體是“集體”，但實際上理論和實際是脫節的?，F實中不僅存在著土地所有權主體不到位、權利義務不明晰的問題［9］，而且問題很復雜［10］。目前從總體上講，對農村集體土地的主體資格主要有三種不同的認識：國家主體說［11］，村集體主體說［9］，村民個人主體說［12］。

國家主體說是從其現實性和實質性上而言的。根據“實質高于形式”的原則，農村集體土地名義上雖然屬農村集體所有，但農民并沒有處置權，實質上仍是國家在決定農村集體土地的命運。國家對“農民集體”超越法律強制行使土地所有權，使本來在法律上已虛擬化了的“農民集體”只能是有限的土地所有權人，農民的集體土地所有權事實上被懸掛，或者說被虛化，國家才是農村土地的終極所有者。國家是否擁有集體土地的所有權，目前爭議最大，也越來越受到質疑［13］。

集體主體說是從現行法律意義上而言的。《憲法》第十條規定“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”

［14］。《土地法》第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理?！钡撚^點的關鍵問題是“集體的范圍”沒有得到很好的解決，爭議較大。如《北京市高級人民法院關于審理土地行政案件有關問題的意見》第三條規定：“關于訴訟當事人問題。依法享有集體土地所有權的農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組，認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以向人民法院提起行政訴訟”［15］，就是對“集體”范圍的一種含糊提法?；诓煌恼J識，“集體主體說”又有很多不同的觀點。按集體的范圍不同，“農民集體”有“鄉（鎮）集體+村集體”［9］、“村集體”［16］和“村民小組”［10］等不同的觀點，其中“村集體說”占主流；按集體的性質“農民集體”有“村民集體”和“集體經濟組織集體”等不同的觀點。

村民個人主體說是從改革的方向上而言，該觀點認為中國現行的農村用地制度只能算是一種臨時性安排，因為它和真正的市場經濟原則仍有極不相容之處，應該使農村集體土地所有權明確為農民個人所有，有序地推動農村用地私有化，將農村用地私有化和城市化有機結合起來。

對于上述各種觀點，筆者認為，將國家作為征地主體不是法律賦予的，而是法律在實際執行中的變形，既不合法又不合理。將農民集體作為征地主體，雖然是現行法律規定的，但集體的概念過于寬泛和空洞，既沒有明確規定“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則，也沒有明確產權代表和執行主體的界限和地位，同時也沒有解決“農民集體”與農民個人的利益關系。在實踐中，農村集體土地所有權事實上已被土地使用權所代替，這種權能替換在很大程度上改變了土地所有權的法律地位，使土地所有權高度復雜化，其結果是主體不明，誰都有權，誰也都無權。把村民個人作為目前征地的主體看似可行，但缺乏法律依據，突破了我國現行的土地制度，涉及我國憲法及相關法律中有關規定的方向性調整。盡管近年“兩會”期間屢有代表或委員提出把集體土地的所有權固定給農民的建議或提案，但短期內實現的可能性不大。綜合上述原因，事實上農村集體土地的主體是缺位和虛化的。

（二）國家主導性

土地資源的稀缺性、有限性及對社會生活的重大意義決定了國家對其征收的必要性和主導性。在現行的法律和制度框架下，政府是農村土地轉變為城市土地的唯一仲裁者，它擁有從農村獲得土地并將其轉換給城市使用者的排他性權力，所有土地進入市場都必須首先由政府進行強制征收，然后通過一定的方式再將其配置給土地的使用者。盡管直接需要土地的不一定都是國家，還可能是國家機關、事業單位和社會團體甚至是私人企業，但如果要使用集體土地，都必須也只能根據自己的用地的實際需要，依照法律規定的程序向國家（代表國家的各級國土管理部門和人民政府）提出用地申請，由國家征收后轉供，而不能由用地單位直接向集體土地的所有者“購進”。在土地轉換用途的過程中，不需要在原有的農村土地擁有者和最終獲得土地的城市新使用者之間進行直接交易。除國家以外，任何單位和個人都無權對土地進行征收，無論是土地被作為公共目的、準公共用途還是明確作為私人使用，都是如此。因此，國家自始至終主導著這一市場。

（三）強制性

對農村集體土地的征收是否具有強制性，取決于對農村土地征收行為的理解?？偟膩砜矗壳皩r村集體土地征收行為有兩種不同的理解：一為行政行為說［17］，二是民事行為說［8］。行政行為理論認為在土地征收關系中，征地方以國家名義，行使公權力強制性取得土地所有權，被征地方既沒有與之自由協商的權利，亦無對之提起訴訟的權利，由此形成的法律關系并非是在平等基礎產生的，應該具有強制性。而民事行為理論認為，從土地征收行為目的公益性、土地征收法律關系主體的特定性、土地征收權利的專有性、土地征收的補償性和土地征收后果的物權性的意義上說，土地征收應為民事行為，不具有強制性。

筆者認為，土地征收的國家主導性決定了土地征收的強制性。國家建設征用土地并非民事行為，而是國家授權的并依照法律規定的依據和程序所實施的行政行為。在土地征收法律關系中，國家與被征收土地的集體組織（農村集體經濟組織或者村民委員會）之間的地位是不平等的，土地征收行為并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家單方面的意思表示。國家作為征地者在征地時，不以被征地者是否同意為必要，被征地者必須服從，不得阻撓。雖然在征收土地時集體有權按一定的程序爭取合法權益，但爭取合法權益并不能對抗國家對集體土地征用的強制性，除非土地所有權真正歸集體或歸村民個人所有。

（四）公益性

土地征收是不需要經名義上的土地所有權人（即村集體）同意而強制性取得其土地的行為，這顯然與法律平等保護“公有財產”與“私有財產”的立法原則相沖突，進而引發人們對征收權合憲性的懷疑?！肮怖妗钡恼斝圆粌H成功地消除了這種矛盾和沖突，使得征收權合憲性得以成立，而且它還成為評判一項具體土地征收行為是否實質性合法的根本標準及防止征收權濫用的重要措施。雖然國家對集體土地的征收具有強制性，但國家也不能以此為借口濫用“公權”，必須以“公益性”為前提條件，土地征收權只有符合公共目的或公共利益才能為法律和社會所接受。正因為如此，世界各國對土地征收權的行使都有詳細的限定，都在其憲法中規定了“公共利益”是征收土地的前提條件［18］，并嚴格以土地用途是否為公共用途或者具有公共利益為標準作為判定土地征用是否合法的依據。

我國《憲法》第十條第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。2004年8月28日修訂的《土地管理法》第一條第四款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，可見是否符合公共利益是土地征收權行使的依據。雖然征地用于“公共利益”還存在爭議，其范圍還有待明確和界定［19］，確定原則和方法也不明確，《土地法》、《物權法》及相關法律也沒有對“公共利益”作出明確和嚴格的界定，但這些并不影響“為了公共利益”這一征地限制條件和立法原則。對集體土地用于非公益性和科學界定公益性用地的性質目前在法律上還有很多問題，需進一步研究。

（五）程序性

土地征收程序是一種行政程序，是國家征地機關在行使土地征收權過程中必須遵守的步驟、順序以及時限的總和。對集體土地征收的程序性一是指基于集體土地的特殊性，在征收集體土地時必須遵從一定的程序；二是現行法律法規中也對征收集體土地進行了嚴格要求。但我國立法及實踐中，一直存在重內容、輕程序的錯誤傾向，表現在征地中，政府及土地行政主管部門違反程序的情況屢有發生，其表現形式也多種多樣：化整為零、下放審批權、分級限額審、特事特辦、一事一議、邊報邊批、未批先征，未批先用、越權審批等情況較為普遍［18］，不按程序辦事的案例更是隨處可見［20］。

由于土地征收具有強制性的特點，因此土地在征收過程中就容易產生“強權性”和“非公平性”。強制性如果不以嚴格的程序為前提，就很容易演變成以強權對農民財產的“剝奪”，成為“剝奪”一部分人的合法權益去滿足另一部分人合法權益的工具。因此，科學合理的土地征收程序可以預先設定政府及土地行政主管部門的權限，規范政府及土地行政主管部門的行為，增加土地征收的透明度，避免暗箱操作和少數人的肆意妄為等現象的出現，以保證征地權力的公正合理行使。集體土地作為一種特殊的物權，國家、村集體和村民個人任何一方均無權單方面對土地進行處置，必須按法律規定履行必要的程序，否則就是非法的。法制體系比較健全的國家大多對國家征地有一套程序來限制國家的權力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。對農村集體土地的“征收”畢竟是對農民所擁有土地的“剝奪”，會給其生產和生活產生深遠的影響，因此土地征收不能僅僅是政府的單方面的強制行為，而是有征地方和被征地方共同參與的過程；不是村集體干部等少數人的行為，而是全體村民參與的行為。這樣既可以保證農民在征地過程中可以積極參與進來，及時了解征地過程中來自各方的信息，也能更好地保護自身權益不被侵害。

我國雖未出臺關于土地征收程序方面的單行法律法規，但其相關規定卻分別體現在《土地管理法》（2004年）、《土地管理實施條例》（1998年）、《建設用地審查報批管理辦法》（1999年）、《關于違反土地管理規定行為行政處分暫行辦法》（2000年）、《征用土地公告辦法》（2002年）和《國土資源聽證辦法》（2004年）等以及各地方制訂的法律、法規和規章中。根據上述法律法規，完整的征地流程包括：建設項目許可——告知征地——征地調查——征地聽證——征地安置和補償——用地。其中《征用土地公告辦法》和《國土資源聽證辦法》還對公告程序和聽證程序作了專門規定。此外，《土地法》第四十五條規定：“征收農用地的，應當依照本法第四十四條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批”。第四十六條規定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”。第四十八條規定：“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見”。此外，《土地管理法實施條例》和國土資源部2006年6月《關于加快推進征地補償爭議協調裁決制度的通知》對征地補償爭議協調裁決制度和程序也做了更加具體的規定。

（六）有償性

有償性也可稱之為補償性。土地征收必須以土地補償為必備條件。國家建設征收土地既不同于沒收土地，也不同于征購土地，它不是無償地強制征收，而是有償地強制征收，被征收土地的集體經濟組織和個人應當依法取得經濟上的補償。但是，這種補償不是建立在獨立物權前提下的“等價交換”，而是建立在土地作為“集體公權”基礎上的特殊買賣。《憲法》第十條規定：“國家為了公共利益的需要，依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄锻恋胤ā贰ⅰ段餀喾ā泛蛧临Y源部2004年11月的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》以及各地方政府均對土地征收補償作了相應的規定。至于補償的標準，爭議較大，一般人認為是“適當補償”，它以對征地性質的認識不同而有較大的差異。雖然對“適當補償”還沒有形成一致的意見，但應以被征用土地的農民生活水平不降低為原則。

總之，在現行法律體制下，農村集體土地是一種特殊的權利，國家對集體土地的征收性質有別于一般物權的轉讓，這些特殊的性質進而影響到集體土地征收補償的性質。

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