三農問題論文：我在大別山區擔任10年鎮黨委書記的實踐反思

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[摘要]：建設社會主義新農村是我國現代化進程中一項長期而艱巨的歷史任務，涉及農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態建設和黨的建設等諸多內容，是一個龐大而復雜的系統工程。但它的有效載體是分布在中華大地上的64.5萬個行政村和3.75萬個鄉鎮，由于全國各地的基礎條件千差萬別、復雜多樣，所以要堅持科學規劃，因地制宜，分類指導，分階段、分步驟、有計劃、有重點的循序漸進。今后5年應按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的總體要求，建立和完善“以工哺農、以城帶鄉”的法律制度保障體系，不斷創新農村體制機制，進一步放活農村經濟政策，促進農民持續增收，扎實穩步地推進社會主義新農村建設。

[關鍵詞]：社會主義新農村；歷史定位；階段目標；建設主體；持久動力

黨的十六屆五中全會提出了“建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務”，為做好當前乃至今后一個時期的“三農”工作指明了方向。但必須清醒地認識到，它的有效載體是分布在中華大地上的64.5萬個行政村和3.75萬個鄉鎮，由于全國各地的基礎條件千差萬別、復雜多樣，如果把這一涉及經濟、政治、文化、社會、生態和黨的建設等諸多內容的復雜系統工程簡單化，那么將會重犯過去的浮夸冒進“老毛病”。因為，“無論出于什么原因，中國鄉土社區的單位是村落，從三家村起可以到幾千戶的大村。……這是一個‘熟悉’的社會，沒有陌生人的社會”[1]（p9）。因此，對這種鄉村社區的認識，“是以農民自己創造的社會結構為出發點，分析這種結構形成的過程，它所具有的特點，并看出其發展的前景。這是實事求是的看法，而其目的是在使各地農民可以根據自身所處的條件，吸取別地方的經驗，推動自身的發展”[1]（p344）。總之，建設新農村應“堅持多種模式，城鄉結合，隨機應變，不失時機的發展方針”[1]（p344），決不能千篇一律搞形式主義。為此，本文作者結合自己在河南大別山區擔任過10年鎮黨委書記的實踐體驗，重點從政策操作層面對如何建設社會主義新農村談一些看法。

一、“建設社會主義新農村”應當如何定位？

我國在本世紀頭20年實現全面建設小康社會，到本世紀中葉基本實現現代化，要走完這一過程至少經過幾十年的艱苦努力。這里就牽涉到對“建設社會主義新農村”如何定位的問題。2006年的“中央一號文件”對此是這樣表述的，即“‘十一五’時期是社會主義新農村建設打下堅實基礎的關鍵時期，是推進現代農業建設邁出重大步伐的關鍵時期，是構建新型工農城鄉關系取得突破進展的關鍵時期，也是農村全面建設小康加速推進的關鍵時期。”[2]這意味著它是分階段、分步驟、有計劃、有重點的循序漸進，而不是搞所謂的“速戰速決、一步到位”。因此，今后5年“必須按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的要求，協調推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設。在推進新農村建設工作中，要注重實效，不搞形式主義；要量力而行，不盲目攀比；要民主商議，不強迫命令；要突出特色，不強求一律；要引導扶持，不包辦代替。”[2]

但從最近幾個月的情況看，有的地方不是以解決農民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為出發點，而是急于求成搞“大拆大建”，熱中于抓“新農村景點建設”；理論界和學術界更是發揮他們豐富的想像空間，提出了各種各樣的“新農村建設模式”；社會上五花八門的“新農村建設大討論”鋪天蓋地而來，給人一種感覺似乎是社會主義新農村建設指日可待。這一方面反映出了時下人們的“浮躁情緒”，另一方面也充分暴露出了“中國政府管理體制擁有強大的自上而下的政治動員力量，自上而下占主導地位的政績評價體系，使我們長期習慣于以一刀切的方式將多樣化、復雜化的問題簡單化、模式化處理，以至造成了工作上的浮夸和花架子”[3]。事實上，不管是號稱中華第一村的江蘇華西村，還是北京近郊的韓村河村，還是高舉思想一路走來的河南首富南街村，都不是憑借什么“速成法”在一夜之間暴富起來，而是經過了長達幾十年的艱苦創業史。因此，不管是實際工作者還是理論工作者，都要認真總結過去的經驗教訓，切忌搞“大轟大翁式的政治運動”。正如我國著名社會活動家費孝通先生所指出的，“回顧我這十年的研究成果總起來還是沒有擺脫‘見社會不見人’的缺點。我著眼于發展的模式，但沒有充分注意具體的人在發展中是怎樣思想，怎樣感覺，怎樣打算。我雖然看到現在的農民飽食暖衣、居處寬敞，生活舒適了。我也用了農民收入的增長來表示他們生活變化的速度。但是，他們的思想和感情，憂慮和滿足，追求和希望都沒有說清楚。原因是我的注意力還是在社會變化而忽視了相應的人的變化。”[1]（p344）假若都能像費老一樣以嚴謹的治學態度和自我反省的批判精神，去看待當今中國鄉村社會的發展與進步，也不至于出現一大批跟風湊熱鬧“多嘴多舌的人”（黑格爾語）。同志多次強調，研究農村問題“要拼著精力把一個地方研究透徹，然后于研究別個地方，于明了一般情況，便都很容易了”[4]（p56）。我也相信，“理論是灰色的”——惟有扎根泥土的生活體味才格外芳香！下面，我不妨把自己曾經工作過的河南省新縣沙窩鎮作為樣本點，通過對該鎮過去10年經濟社會發展現狀的粗略描述和微觀透視，讓人們對如何建設社會主義新農村增添一些直觀性的感受和認識。我的觀點也許帶有悲觀情緒，但對過于樂觀的主流輿論覆蓋下的“狂熱政治”也不失為一種提醒。

1986年7月，我從鄭州大學經濟系畢業后，自愿放棄去河南省計劃委員會工作的機會，只身奔赴大別山革命老區新縣（鄂豫皖蘇區首府所在地）支邊扶貧16年[5]。我剛到新縣參加工作的6年，先后擔任過村長、鄉長、縣政府經濟體制改革辦公室主任和縣委政策研究室主任等職。從1992年6月開始直到2001年12月，我在沙窩鎮擔任黨委書記兼人大主席9年零8個月沒有“挪窩”。這期間，我一直把該鎮當作農村改革“試驗田”精心耕耘，大膽推出了一系列鄉鎮“體制內”改革的新舉措，如實行黨政機關干部競爭上崗、中小學教師全員聘任制、村干部結構效益工資制、離退休村干部享受經濟補貼制度、村民議事會制度、鄉鎮企業產權改革、集體林地使用權和小城鎮土地有償轉讓、搞活民間融資渠道等。試圖通過上述改革措施來改變這里的貧窮落后面貌——“公路沒有油，集鎮沒有樓，電視沒有彩，電話沒有聲”（當地老百姓流傳多年的四句民謠）。這10年間，我們共籌措小城鎮建設資金1.2億元（包括民間融資8000萬元和上級扶持資金4000萬元），建成了“鄂豫皖商貿大世界”，使鎮中心區面積由過去不足1平方公里擴大到3平方公里，占全鎮總面積2.3%；常住人口由過去的3548人增加到12179人，占全鎮總人口42%。全鎮實現了村村通公路，村村通電話，村村通有線電視，戶戶通電，80%以上的農戶用上了自來水。1995年10月，沙窩鎮被中共信陽市委、市政府確定為“省際沿邊開放開發試驗區”；1999年5月，該鎮被河南省人民政府確定為全省115個重點建設鎮之一；2000年3月，該鎮又被中共河南省委、省人民政府授予全省首次命名的7個文明建設鎮之一。特別是1998年元旦期間，該鎮成功舉辦了“鄂豫皖商貿大世界開業典禮暨商品交流會”，吸引周邊20萬人“三省農民趕大集”[6]，中央主要新聞媒體如新華社、人民日報、光明日報、經濟日報、中央電視臺、中國新聞社、中國改革報、農民日報等單位都派出記者奔赴大別山區做了現場報道。這對于一個山區小鎮來說是“破天荒”。

但實事求是地講，如今的沙窩鎮還遠遠沒有達到“建設社會主義新農村”的20字要求，今后要走的路還很長且相當艱難。譬如，從1992年到2001年，該鎮農民人均負擔由四五十元增加到二三百元，而這期間全鎮農民人均純收入每年只增加100多元，使大多農戶基本喪失了擴大再生產的能力。尤其是從1993年春季開始直到2001年冬季結束，該鎮境內的國道106線（北京至廣州）和省道公路信葉線（河南信陽至安徽葉集）進行擴寬改造，共征用農民承包土地650畝，拆遷房屋1238間，上級政府都沒有給予經濟補償，而是讓鎮政府和村級組織“內部調劑”解決；全鎮上萬名勞力直接參與路基施工，累計投工150多萬個（折合人民幣2000萬元以上）[7]，全部讓當地老百姓作為“兩工”（勞動積累工和義務工）任務分攤，這種做法顯然是極為不合理的。再如，從1992年到2001年，該鎮居民存款余額由565萬元增加到3469萬元，但金融部門每年僅向當地農民貸款二三百萬元，其余的新增存款余額全部被抽走，這等于是把發展鄉鎮企業的路子堵死了。所以，我在沙窩鎮擔任黨委書記期間，既沒有辦成一個像樣的骨干工業項目，也看不到農民靠種糧增收（該鎮擁有1.75萬畝耕地資源）或靠山致富（該鎮擁有15.62萬畝山場資源）的希望所在。時至今日，沙窩鎮長年外出打工農民有1.25萬人（占全鎮勞動力總數2/3），留守在家的人口大都是老、弱、病、殘、幼，這些人長年滿足于“咸菜稀飯篼子火，除了神仙就數我”的原始生活，根本無力培育和發展農村新的經濟增長點。總的來看，當前我國中西部農村到處呈現出一派蕭條、冷僻、荒塞的衰敗景象，許多基層干部和農民群眾幾乎對改變農村的面貌失去了信心和耐心，存在著嚴重的“等、靠、要”依賴思想。因此，就我國大多數鄉村而言，“建設社會主義新農村”仍是一項長期而繁重的歷史任務。

二、“建設社會主義新農村”需要解決什么問題？

建設社會主義新農村，帶有明顯的整體性、綜合性、全面性、長期性和艱巨性，單靠哪一級政府、哪一個部門、哪一項政策都不可能從根本上解決問題。國際經驗表明，只有政府補貼、投入和保護，而沒有制度創新和農民群眾積極主動參與，任何新農村建設都不可能見到實效。然而，現在我們講社會主義新農村建設，只是強調政府應該怎么做，國家財政應該如何加大投入，這實際是把9億多農民撇在了一邊，于是出現了“政府唱主角，群眾看冷場”的被動工作局面。今后5年，“必須堅持發揮各方面積極性，依靠農民辛勤勞動、國家扶持和社會力量的廣泛參與，使新農村建設成為全黨全社會的共同行動”[2]。

（一）“生產發展”是建設社會主義新農村的首要任務

所謂“生產發展”，是指糧食增產、農業增效、農民增收，農村經濟繁榮。但在現代市場經濟條件下，農業屬于“弱質產業”或具有“微利性”，而工業則屬于“競爭產業”或具有“贏利性”；農村屬于“分散區域”或具有“資源擴散性”，而城市則屬于“集中區域”或具有“資源聚集性”；農民屬于“弱勢群體”或具有“易侵害性”，而市民則屬于“強勢群體”或具有“受保護性”[8]。也就是說，除非有一套好的法律制度保障體系，否則農村土地、資金、技術、人才、信息等生產要素流入城市是不可逆轉的趨勢。所以，我國在上世紀90年代農民人均純收入每年增加還不到100元，盡管近幾年中央加大了對“三農”的支持力度，但全國農民人均純收入每年增長也只有二三百元。可見，今后5年要真正實現“生產發展”的目標，仍然存在著很多深層次的矛盾和體制性障礙。正如2006年的“一號文件”中所指出的，“但必須看到，當前農業和農村發展仍然處在艱難的爬坡階段，農業基礎設施脆弱、農村社會事業發展滯后、城鄉居民收入差距擴大的矛盾依然突出，解決好“三農”問題仍然是工業化、城鎮化進程中重大而艱巨的歷史任務”[2]。

因此，我國下一步必須調整國民收入分配格局和國家財政支出結構，逐步消除城鄉二元結構的體制性障礙，盡快建立和完善“以工哺農、以城帶鄉”的法律制度保障體系，不斷加大國家財政對農業和農村的投入，使社會主義新農村建設形成穩定的資金來源和增長機制。同時還要在“放活”上下工夫，全面深化農地產權制度、縣鄉財政體制、農村金融體制、農業科技推廣體制等項改革，進一步放活農村經濟政策，大力發展“村域經濟”和“鄉域經濟”。因為，“村莊是生產性的”，全國幾十萬個“村域”構成了國民經濟發展的細胞，全國幾萬個“鄉域”構成了國民經濟發展的有機體，發展“縣域經濟”的立足點和著力點是充分發揮“村域經濟”、“鄉域經濟”的內在活力，主要通過“農村工業化”和“農村城鎮化”等途徑把基本生產要素留在農村內部使用，這是我國農村改革發展初期已經取得的一條最可寶貴的重要經驗。正如鄧小平同志后來回憶說：“我們真正干起來是1980年。……經濟發展比較快的是1984年至1988年。這5年，首先是農村改革帶來許多新的變化，農作物大幅度增產，農民收入大幅度增加，鄉鎮企業異軍突起。……農副產品的增加，農村市場的擴大，農村剩余勞動力的轉移，又強有力地推動了工業的發展。……農業和工業，農村和城市，就是這樣相互影響、相互促進。這是一個非常生動、非常有說服力的發展過程。可以說，這個期間我國財富有了巨額增加，整個國民經濟上了一個新的臺階。”[9](p382)總之，下一步應充分發揮市場機制配置資源的基礎性作用，逐步形成城鄉統一的生產要素市場，進一步增強農業和農村經濟發展的活力，不斷促進農民持續增收。這是推進社會主義新農村建設的首要任務，也是實現“生產發展”目標的根本途徑。

（二）“生活寬裕”是建設社會主義新農村的根本目的

所謂“生活寬裕”，是指讓全國9億農民實現“共同富裕”的目標。目前，我國除了上海、北京、浙江、天津、江蘇、廣東等少數經濟發達地區農民人均純收入達到五六千元之外，中西部經濟欠發達地區農民人均純收入一般都在二三千元左右，根本談不上“生活寬裕”。尤其是從1992年到2005年，我國城鄉居民收入之比已由2.33：1擴大到3.32：1。預計到2010年，這一比例仍將達到3.2265：1，呈現出逐步擴大的趨勢。這說明了，當前我國農民生活生平的提高，不僅取決于農業和農村經濟的發展，而且還受制于城鄉二元體制下的諸多因素影響和制約。這是今后5年推進社會主義新農村建設所面臨的最大難題和困惑。如從1995年到2005年，中國高校平均收費標準由800元提高到5000元，遠遠超出農民家庭收入增長的幅度，結果導致了農家子弟“一人上大學，拖垮全家”的現象發生。據統計，目前全國高校在校貧困生人數為320萬人，其中大多數都來自農村貧困家庭。再如，當前我國醫藥費和農業生產資料價格上漲過快的問題也相當突出，都將直接的或間接的影響到農民生活水平提高。所以，要讓全國9億多農民都能過上“生活寬裕”的日子，如果不能在體制創新上跨越一大步，那么它只能是一種畫餅充饑的奢望。因此，今后5年的改革重點是，逐步建立城鄉統一的戶籍制度、勞動就業制度、財政稅收制度、國家產業保護制度、征用土地補償制度、生態建設補償制度、特大自然災害補償制度和全民社會保障制度等，為9億農民提供一個平等發展、公平競爭的制度平臺。這是推進社會主義新農村建設最實質、最核心、最關鍵的內容，也是實現“生活寬裕”目標的治本之策。

（三）“鄉風文明”是建設社會主義新農村的重要標志之一

所謂“鄉風文明”，是指“大力弘揚以愛國主義為核心的民族精神和以改革創新為核心的時代精神，激發農民群眾發揚艱苦奮斗、自力更生的傳統美德，為建設社會主義新農村提供強大的精神動力和思想保證”[2]。按照我的理解，它至少應包括四個方面的內容：一是要用社會主義思想去占領農村思想政治陣地；二是要嚴格依法辦事，提高行政效率；三是要充分發揮農村基層黨組織的戰斗力、凝聚力、創造力和基層共青團、婦聯、民兵和社會中介組織的橋梁紐帶作用，重新把農民群眾引入到與他們自身利益密切相關的組織中去，彌補和填充因“政府失靈”和“市場失靈”所留下的“空白地帶”；四是要大力倡導健康文明的農村新風尚，積極引導農民群眾崇尚科學，抵制迷信，移風易俗，破除陋習，逐漸形成良好的道德風尚和科學健康的生活方式。但在事實上，當前我國許多地方的“留守農民”除了收看電視節目之外，可以說農村精神生活是極度貧乏、且顯得十分單調。譬如，一些農民不愿學技術、學文化，卻不惜花錢敬“土地神”、供“菩薩廟”；一些農民生病不到醫院就診，卻愿意花錢請“巫婆”、接“神漢”；一些青年農民不愿供養老人，卻愿意花錢搞“厚葬”、講“排場”；一些地方農村宗族勢力抬頭，封建迷信活動盛行，“黃、賭、毒”現象猖獗，“地下黑惡團伙”乘機滋生蔓延……因此，今后5年應當如何深入開展能夠滿足廣大農民群眾多層次、多方面需求的精神文明創建活動，如何建立具有地方和民族文化特色的公共文化服務體系，已成為推進社會主義新農村建設一個不容忽視的現實問題。

（四）“村容整潔”是建設社會主義新農村的應有之義

所謂“村容整潔”，是指“加強村莊規劃和人居環境治理”[2]。據有關資料顯示，“目前我國農村地區有3.6億多人喝不上符合衛生標準的水；每年有1.2億噸的農村生活垃圾露天堆放；還有1/5的耕地受到污染，而耕地的重金屬污染、有機污染、農用化學品污染已導致農產品質量下降，每年至少造成數百億元的直接經濟損失，對農業生態系統造成了極大的威脅”[10]。此外，一些地方還存在農民宅基地亂批、亂占、亂建的嚴重問題，如河南省從1997年到2003年農村人口減少了7.78%，而村莊建設用地總量只減少了3.63%。預計到2010年，通過清理和整理農民宅基地可增加耕地面積330萬畝，約占全省可利用耕地資源總量的29%[11]。再如，我國東南沿海經濟發達地區“村村像城鎮，鎮鎮像農村”的問題也相當普遍。因此，切實加強村莊規劃和人居環境治理工作，是一項帶有基礎性的長期工作，必須長抓不懈，而不能違背農民群眾的意愿搞一陣風式的“大拆大建”。總之，今后5年既要根據農民生活水平的提高逐步改善農村房屋和設施，又要切實解決農民群眾在飲水、行路、用電、燃料等方面的實際困難；既要注意節約使用村莊建設用地，又要積極引導和幫助農民解決住宅與畜禽圈舍混雜的問題，堅決防止加重農民負擔去搞所謂的“村莊治理”。

（五）“管理民主”是建設社會主義新農村的重要政治保障

所謂“管理民主”，是指“健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，進一步完善村務公開和民主議事制度，讓農民群眾真正享有知情權、參與權、管理權、監督權”[2]。其實，這一問題在十一屆三中全會上就已提出來了，即“必須在政治上切實保障農民的民主權利，必須在經濟上充分關心農民的物質利益”。之后，我國于1982年修改的《中華人民共和國憲法》和1988年頒布的《村民委員會組織法（試行）》，都鼓勵和支持億萬農民群眾實行“村民自治”這一偉大的基層民主政治實踐。但時至今日，我國許多地方的所謂“村民自治”實際是一種“空殼民主”。其主要表現是：（1）村級組織既不是行政主體，又缺乏財力保障，村民委員會在國家利益與行使農民自治權利方面的功能不斷弱化、虛化甚至異化。如從1993年到2003年，全國村民委員會數量由80.2萬個減少到65.8萬個，村干部人數由455.9萬人減少到259.2萬人[12]，村級組織“行政化”和村干部“公職化”的傾向日趨明顯，幾乎動搖了實行“村民自治”的組織載體和存在基礎。（2）我國長期存在著“政黨政治”與“政府政治”互相交叉、“國家行政權”與“農民自治權”互相滲透的歷史遺留問題，致使村民委員會不僅難以代表和維護農民群眾的利益，而且有時甚至還會違反和侵害農民群眾的利益，“表現在上下組織之間仍習慣于采取行政措施處理關系，習慣于直接指揮和控制，不善于運用各種杠桿和利益導向實行間接、彈性控制”[13]（p637）。（3）“村民自治”一直處于行政權與財政權雙重壓力下的“緊約束”運行狀態，它的活動空間經常受到地方行政權擴張的壓縮、且缺乏必要的財力基礎，實際發揮作用十分有限。總之，正如馬克思所指出的，“權力永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的發展。”[14](p305)因此，今后5年既要全面開展以鄉鎮機構、農民義務教育、縣鄉財政體制為主要內容的農村綜合改革，切實轉變基層行政主體的公共管理和服務職能，重點解決基層政權“權力真空”和農村公共財政供給“政府缺位”的嚴重問題；又要根據現代民主政治發展的基本要求和當前我國農民流動、分化、融合的實際需要，積極探索建立與社會主義市場經濟體制相適應的鄉村治理新體制和運行機制，扎實穩步地推進農村基層民主政治建設。

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[14]馬克思恩格斯選集（第3卷）[C].北京：人民出版社，1995.

[責任編輯]

TheNewRuralConstructionOfSocialismInChinaHasHeavyResponsibilities

[Abstract]Theconstructionofnewsocialistcountryside,whichinvolvesmanycontents,suchasruraleconomyconstruction,politicalconstruction,culturalconstruction,socialconstruction,ecologicalconstructionandpartyconstructionandsoon,isnotonlyanitemforalongtimebutalsothearduoushistorictaskinthemodernadvancementofourcountry,isahugeandcomplexsystematicproject.But645,000administrativevillagesand37,500villagesandtownsareitseffectivecarrierwhichisdistributedintheareaofChina.Sincethefoundationconditionofeachplaceisinfinitevarietyandcomplexdiversity,wemustpersistintheprincipleofscientificplan,andactascircumstances,guidancetodifferenttypesofareas,advancegraduallyindueorderthatdividesthestage,thestep,andhastheplan,haskeyproceeding.Thenext5years,accordingtotheoverallrequestthattheproductionisdeveloping,thelifeareample,thelocalcustomiscivilized,thevillageisneat,andthemanagementisdemocratic,weshouldestablishandconsummationthelegalsystemandsafeguardsystemthatnursetheagriculturebytheindustryandhelpthecountrysidebythecity,innovatetheruralsystematicmechanismunceasingly,furtherreleasetheruraleconomypolicyfromunnecessaryconstraints,promotethefarmertoreceivetheirincomeadditionally,andadvancethenewsocialistruralconstructionsolidlywithsteadysteps.

[Keyword]thenewsocialistcountryside;historicallocalization;stagegoal;themainbodyofconstruction;lastingpower