三農問題論文：村民自治研究的研究

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內容提要村民自治研究有“政治民主”和“國家與社會的關系”兩種視野：前者把村民自治看作是中國政治民主制度的起點或實驗場；后者認為村民自治為國家與社會關系的重要轉型提供了客觀的活動空間。這兩種研究范式遇到了中國村民自治由“國家主導型”制度變遷所導致的“制度短缺”問題。要解決這些問題，必須反思關于村民自治的已有研究，分析村民自治的變量，總結出村民自治的新的政治理論資源。

關鍵詞村民自治民主國家市民社會

20世紀80年代初我國農村出現了村民自治，此后，它越來越引起研究者廣泛關注。村民自治研究不僅成為我國農村問題研究的一個熱點，而且在當代中國的政治研究領域也占有重要地位。

本文無意對所有村民自治研究作出概述，而只是試圖分析其中關系到我國民主政治制度建設的內容，并試圖通過對村民自治這一“標本”的解剖，提煉出某種理論資源；通過對當前村民自治研究的“政治民主”和“國家與社會的關系”兩大視野進行區分，對當前村民自治研究的新發展、新趨勢進行探討和展望。

一、村民自治研究的“政治民主”視野

村民自治研究的“政治民主”視野，指研究主要集中于村民自治制度本身運行的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的內容和形式，并以此為出發點，討論我國的民主政治制度建設。持這種視野的研究又因其對“民主”理解的不同側重，大致分為兩種觀點。

一種觀點偏重村民自治中的民主實質內容對我國民主政治制度的作用，即認為村民自治的民主是對村莊場域內的公共資源的一種支配方式，而國家政治民主是對國家場域內的政治資源的一種支配方式，兩者是同質的；認為村民自治是中國建設民主的試驗點和突破口，把建設民主的試驗點和突破口放在農村，可以大大降低推進社會主義民主的成本和風險，既可以推動民主進程，又可以保持全國的政治穩定。他們以深圳市龍崗區大鵬鎮“兩票制”選舉試點工作的成功為例，認為這“標志著中國的民主政治建設已經開始由村民自治向更高層次的民主建設——基層政權建設邁進”。

后一種觀點認為，村民自治的民主對我國民主政治制度建設的示范意義主要是形式上的，村民自治產生的原因是農村的承包制突破體制的國家外殼時，國家急于以一種替代性組織填補國家治理真空；村民自治自身在發展過程中形成民主價值，作為“草根民主”的村民自治的民主價值是有限度的“，村民自治的形式示范效應遠遠大于其實質性”；“村民自治最重要的價值就是在民主進程中，建立起一系列民主規則和程序，并通過形式化民主訓練民眾，使民眾得以運用民主方式爭取和維護自己的權益，從而不斷賦予民主以真實內容”；“對于中國的民主化進程來說，一方面必須重視為民主創造外部條件，另一方面更不可忽視經濟發展過程中的民主形式實踐，通過在民主形式實踐中建立民主規則和程序，訓練民眾，為民主創造內在的條件，逐步實現由形式化民主到實體性民主的轉換。這便是村民自治給我們的啟示?！边@可以看作是對村民自治的“民主”價值的一個總結。

上述兩類觀點，前者認為村民自治對我國民主政治制度建設有實質性價值，將社會民主(自治)和政治民主相等同，把作為“市民社會內部的民主發展”與作為主要政治體制的政治民主相等同，研究視野從村莊所代表的社會范疇不自覺地轉到了某種意義上與之相平行的國家這一政治范疇；后者則始終將視野限定于村民自治的社會范疇，只是在必要的時候揭示其對我國民主政治制度建設的形式上的示范意義。當然，前者的認識也有一定的客觀原因。從法律條文上看，《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條第一款規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”三個“自我”、四個“民主”基本上可以看作是正式法律文本對村民自治的性質概括和定位。

有些研究者沒有區分這四個“民主”的程序和形式上的意義，以及三個“自我”所代表的村民自治的實質上的內涵，從而把社會民主和政治民主混為一談。從實際執行情況看，村民自治機構既是群眾自治的組織，又充當著國家在農村的“人”的角色，這使村民自治的社會獨立空間和政治體制內的民主的末梢不能從實際上分別開來，容易使人只看到兩者形式上的共同點而沒有看到其實質上的區別。羅伯特·達爾給政治民主的定位是：“在最低水平上，民主理論關心的是普通公民借以對領導行使相對強的控制的過程”④，而“獨立的社會組織在一個民主制中是非常值得需要的東西，至少在大型民主制中是如此”⑤。達爾這里前半句說的是政治民主，后半句說的是獨立社會組織對政治民主的作用，但獨立社會組織內部也可以有民主形式，社會空間內的民主形式使社會組織的運作更公平有效，也就是說，社會民主對政治民主的影響和推進只是形式的或外部的，而不是實質的與內部的。

持“政治民主”視野的研究者一般都認為村民自治制度具有“國家主導型制度變遷”的性質，認為雖然村民自治起源于群眾的自發行為，具有“誘致型制度變遷”的初始特點，但是大多數村民自治的相關制度都是由國家各級政府部門通過行政網絡推廣到全國各地的，而且在推廣這些制度的過程中對原生的制度作了選擇和改造。研究者從中國的民主政治(包括社會民主和政治民主)的現實情況出發，認為在中國民主政治制度變遷過程中，國家處于主動的地位，中國的民主政治有必要“自下而上”提供政治的社會基礎，但是國家的權力體制與村民自治的原則存在著結構性矛盾，不從制度結構上解決現代化進程中國家權力不斷向鄉村滲透和國家與鄉村的權力邊界問題，村民自治的發展限度是可想而知的。到此為止，村民自治“政治民主”研究視角的困難已經顯現出來了。正如這些研究者所說：“雖然更高一級的基層民主制度知識是一種可以交流和學習的知識，但是從制度供給的角度出發，中國村民自治制度向更高一級民主制度演進面臨無法回避的困難?！彪m然村民自治對我國民主政治的建設從形式上有示范意義，但是如果沒有實質性的支撐，農村社會范圍內的民主形式又有多大示范意義?更何況村民自治本身的民主形式也并不規范，所以村民自治的社會民主沒有上升到政治民主的邏輯必然性。部分學者認為：“在國家民主和基層民主缺乏連接時，想不通過改革國家民主制度而享用基層民主的成果幾乎是不可能的。”我們似乎可以進一步認為，試圖找出村民自治內的社會民主對政治民主的直接而實際的作用是不現實的。

二、“國家與社會”視野下的村民自治

運用“國家與社會”分析框架于中國市民社會研究，始于鄧正來和景躍進在《中國社會科學季刊》1992年11月創刊號上發表的《建構中國的市民社會》一文。該文引發了一系列以“市民社會”為話語的研究。持“國家與社會”視野的研究者把國家與社會視為某種意義上的兩個平行體。正如鄧正來所說，這些研究者是想尋找一個與國家的體制外對話的模式。

科勒爾(Kelliher)發現，在非組織的、個體分散的中國農村，國家能夠影響社會的原因，在于兩者結構上的同一性而非社會獨立的組織化③。持“政治民主”視野的研究者基本上認同這種觀點。在從“政治民主”的視角觀察和分析村民自治出現困惑時，有研究者漸漸轉換了視野，從尋找村民自治與國家政治民主體制的“同”，轉而強調國家與社會的“異”，試圖找出促進民主政治制度建設的另一途徑。他們除了承認國家對村民自治的介入和巨大影響外，還看到了村莊作為一支獨立的力量，與國家進行著一種獨立的對話和博弈?！稗r村的經濟改革不僅突破了這一結構性外殼，而且使億萬農民成為相對獨立的利益主體，國家的體制性權力上收至鄉鎮，在鄉鎮一下便產生了一個相對獨立的社會空間。這個社會空間是由一個個獨立的利益主體組成的，同時也有公共事務、公共權力、群己的界限，有了個人利益與公共利益的博弈，也就有了民主的原始動機”④。這里說的“民主”是社會民主而不是政治民主。當然，“政治民主”視野和“國家與社會的關系”的視野有內在的聯系，因為民主可以看作是人民群眾對國家政治的參與方式，是國家與社會關系的一個方面。

1998年“國家與社會關系”課題組“中國鄉村制度：歷史與現實”學術會議的召開，標志著對“國家與社會”視野形成共識。在《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》試行十周年之際，《中國書評》5月號刊發了該次會議綜述和對徐勇教授專著《中國農村村民自治》的主題書評。張小勁在《中國農村的村民自治再思考》一文中指出：“研究村民自治有兩個視角是應當給予特別重視的，其中之一是所謂國家與社會之關系的研究視角，其二是社區內部權力結構與權力關系的視角”。景躍進說：“國家與社會關系的調整是消除‘鄉政村治’內在緊張的根本出路”，村民自治研究“忽視了一個基本的問題：政府行政管理的合理/合法性(抽象到理論高度，也就是國家與社會關系問題)”②。其實，早在1997年王旭就指出：村民自治制度實現了“國家與農民權力相互增強的績效”“，從長遠來看，一種相對和平而有序的民主化轉型過程是可能的，而國家的專制性權力在這過程中最終將被消解，其基礎結構性權力則得以保持甚至加強！”

持“國家與社會”視野的研究者認為，解體以后，“國家仍試圖改造農民傳統的生活理念卻無力安排村民的一切政治經濟生活”，國家介入基層社會的成本過大，沒有必要。

而另一方面村莊借國家的力量合法地擴大自己的利益空間和與國家對話的實力：“村莊正在利用非均質的國家來塑造村莊的邊界與整合村莊的利益。國家進退與村莊建構是同步的，村莊最終是與非均質國家一起完成自我定位和自我構造”。

那么，我國農村形成的獨立的社會空間有多大?我國村莊的自治程度又如何?對此，鄭法援引達爾的話說：“如果一個組織從事的活動被另一個組織認為是不當的，但任何其他組織——包括國家的政府———都不能阻止，也不能通過提高其行動的成本來阻止它這樣做，符合這兩個條件的組織才是相對自治的”，并提出了衡量村民自治制度中的社會活動空間的尺度：“農民組織首先必須在組織上獨立：能夠以一個獨立組織的主體資格參與社會生活，自主處理有關事務”，而我國村民自治的許多相關制度和職能設置都是由政府代為設計和規定的，村民自治組織——村民委員會往往同時扮演村民的自治機構和國家“人”的雙重角色，國家可以按自己的利益和意愿比較容易地調整農村社會的權力和活動空間。從這個意義上來說，我們的村莊社會的自治程度還是十分有限的。

由于“國家與社會”的研究視野主要注重國家與社會間的利益權衡關系，而國家在“利益權衡中的絕對優勢決定了‘國家’可以隨時作出是否及多大程度上介入‘基層社會’的抉擇，國家一貫的利益取向也決定了并不因為基層社會的自治空間的大小而改變‘國家’與‘基層社會’關系的性質”，這樣“，國家與社會”的視野也就回到了前述“國家主導型制度變遷”的困境。

三、村民自治研究的新進展

以上我們區分了村民自治研究的兩種視野。在大多數論者的研究中，這兩種視野并不表現得涇渭分明，這與村民委員會往往同時扮演村民自治機構和國家“人”的雙重角色的現狀有關。兩種研究視野最終都把關懷點落在我國的民主政治(社會民主和政治民主)體制的建設上。有論者說：“對于村民自治的政治價值和政治意義不宜過分強調，那樣可能反會損傷村民自治的實效與進展”。也有論者說：“現在不是擔心民主來得太慢而是擔心民主來得太快，知識界不能提供足夠的理論支援和制度構造?！蹦壳把芯空呋旧弦讶〉玫墓沧R是，村民自治的實行是國家管理在某種意義上從社會的退出，同時村莊在村民自治中也為自身爭取了一定的“社會空間”。當代西方市民社會理論大師泰勒說：“就最低限度的含義來說，只要存在不受制于國家權力支配的自由社團，市民社會便存在了”。換句話說，社會從國家那里爭得一個不能與國家相混淆或者不能為國家所淹沒的社會生活領域，這本身就是一個進步。從現有的研究來看，雖然當前學術界對村民自治的關注大多超越了村民自治本身，但無論持“政治民主”視野還是持“國家與社會”視野的研究者都認為，當前制約村民自治的主要障礙因素之一是國家的制度供給不足，尤其是裁量手段缺乏，使得地方政府在具體制度實施中隨意性過大，造成了村民自治發展的地區不平衡和形式化等問題。這些論者認為，當前國家頒布法律制度應強化制裁手段，對于違規行為尤其是政府的違法、違規行為，應予以司法制裁，對于村民則應提供法律救濟。對此賀雪峰評論說：“在當前的村民自治研究中，特別容易出現簡單化和直觀化的判斷，不能科學分析表象背后的真實。更糟糕的是，在村民自治研究領域，有些學者并未真正理解問題的復雜性即匆匆提出成套對策，由此嚴重損害了村民自治研究的嚴肅性和科學性。對村民自治制度供給不足和裁量手段太少的判斷，大致就屬于這種情況?！?

前面已經提到，市民社會理論把重點放在“國家與社會”的關系上，是想在國家體制外的社會領域用功，這在某種意義上是轉移了研究的視線。當國家與社會的互動因國家方面的動作遲延而影響互動效果甚至影響良性互動的可能性時，必須強調國家體制內的變革。這樣說并不是要回到“民主先導論”的作法上，而是指為使國家與社會的互動健康持續地進行，國家必須對社會作出某種程度的讓步，使社會擁有更多的原生性資源。這一要求與“民主先導論”的不同之處是，它并不要求從結構上對現有政治體制作根本性的變革。這一要求在國家與農村社會的互動中表現為：給農民更多的經營自主權，給農民更完整的土地產權，使農村社會擁有更多的資源同時更少地受政治權力的直接干預，增強農村社會與國家對話的力量和主動性，這樣就可以避免一味強調制度變遷的“國家主導型”的性質。如果每一個具體情況都要有政策法規來規制的話，恰恰為國家過多地干預社會提供了機會，因此我們認為應給社會更多的原生性資源以實現更多的社會空間和與國家互動中的主動性，同時規范國家對社會資源的汲取方式，減少國家與社會互動的隨意性。當然，我們并不是說不需要國家對社會的行為進行規范，相反在社會獲得更多的資源以后，更有必要加強和規范社會的自組織能力和方式；但這種規范社會的行為本身也需要規范，而不能成為行政干預的借口。這一點正是法治社會的精髓所在。在村民自治研究領域，對國家與社會互動的具體研究是很缺乏的。在這方面，吳重慶對孫村的研究是一個有益嘗試。在《孫村的路：“國家—社會”關系格局中的民間權威》一文中，吳重慶通過對孫村的道路建設過程中展現的“權力的文化網絡”進行考察，提出了“‘合算’的國家”這一概念，并對國家與基層社會間的利益權衡關系進行了個案說明，但他“把‘國家’與‘基層社會’間的關系視為利益權衡關系，目的在于說明利益權衡的動態性決定了‘國家’可以隨時作出是否及多大程度介入‘基層社會’的抉擇，而國家一貫的利益取向也決定了并不因為基層社會的自治空間的大小而改變‘國家’與‘基層社會’關系的性質”。這表明他仍然沒有跳出“國家主導型制度變遷”定勢的影響，所以還沒有試圖從擴大農村社會的自主性來解決村民自治發展的瓶頸問題。

蕭樓、王小軍認為，在國家與社會視野的研究中，“關鍵路徑在以往的個案中總是未被深入探究”，因此提出了以“國家—社會”關系為視角，以權力問題為核心，以權力運行空間為背景，以正式或非正式政治組織為對象的村民自治研究框架，強調要著力從個案中考察村莊與國家的復雜的權力博弈：“國家在不斷地塑造著村莊，一如村莊在不斷地塑造著國家”；“國家獨占意識形態上的正統性的局面已經打破，村莊最終與非均質國家一起完成自我定位和自我構造。”但是他們的研究也并沒有突破國家與社會之間的力量權衡的窠臼。

鄧正來在對北京三個民營書店所作的案例分析中，對以前“國家與社會”分析框架中國家與社會互動的理論進行了修正和補充。他吸取并改造了哈耶克關于“秩序原理”的社會理論，對其關于國家與社會互動中的完全“理性”的過程和結果提出質疑，提出了國家與市民社會互動過程中及其結果的“未意圖擴展”的概念，即“整個事態的發展過程及其結果是介入這一過程的各方抱持自己的意圖參與這一過程，卻在每一階段上和最后得到了事先未曾預料和計劃的結果”。他發現，國家與社會互動的結果是“理性”行為和“未意圖擴展”的共同結果，“簡單地‘自上而下’強調國家政治經濟力量對于社會轉型的決定意義，或反過來，同樣簡單地‘自下而上’地看待社會轉型的‘民間動態’，都無法完整地覆蓋我們正在經歷的力量變局。”鄧正來這項研究成果的最大貢獻在于突破了“國家主導論”，或者說突破了“國家力量在與社會力量的相互作用的過程中總是處于主動或主導的狀態”這樣一種粗放的結論。如果說此前部分論者只是論證了國家退出某些社會空間、社會在某些領域內保持獨立的可能性的話，鄧正來則論證了出現這種現象的必然性，因為國家并不能完全控制它與社會互動行為產生的結果。他的研究試圖告訴我們，政治制度發展的真正動力是在政治之外，因而“國家主導型制度變遷”理論并不是鐵板一塊。這種探索為我們重新分析村民自治、為我國民主制度的建設提供了新的理論支援。

那么，“未意圖擴展”在“國家與社會”的分析框架中是否具有普適性?或者換一句話說，村莊的社會權力與國家權力的博弈過程中是否也有鄧正來所說的“未意圖擴展”的結果、而不是國家和社會的完全理性的設計和行動的結果?村民自治研究如何擺脫“國家主導型制度變遷”的窠臼?一些研究者不管是否明確認識到，實際上已經在試圖解答這個問題。具體來說，一些論者的研究興趣已逐漸從與村民自治相關的政治制度轉向以下其他相關制度，以此試圖在政治領域以外尋找政治發展的推動力：其一，農村土地制度。有論者認為土地股份合作制是“農村制度的可行選擇”，因為“土地股份合作制既符合國家關于土地承包責任制的基本政策，又確保了國家、集體和個人三者的利益，有利于土地的規模經營和提高土地的生產效率”，但是這種制度創新給農村問題的解決帶來的效果是有限的；也有學者認為，我國農村土地所有權的完整性嚴重不足，由此產生了權利主體缺位、產權邊際模糊、物權債權化等問題，“村集體土地雖然法定由作為群眾自治組織——村委會經營管理，但是村委會實際上是以政府人形象作為政權末梢而存在的，因而村有土地事實管理者同樣也是政府”；又有論者指出，我國土地產權“正是由于沒有上升為物權，土地承包權的內容具有很大的隨意性，農戶對抗他人的侵權行為尤其是鄉村集體干部隨意調整、處置土地、更改土地合同行為的權利效力隨之降低”，農村土地所有制從多個層面影響了村民自治的績效。其二，農村稅收制度。有學者認為，農村、農民的一些權利保障可以通過建立合理的現代稅收制度確立起來，從而為村民自治爭取一個比較穩定的、外在于村民自治制度本身的政治資源和活動空間③；又有論者指出，要對農村稅費制度進行深入改革，要徹底改革現行農業稅制，實行與城市相配套的現代稅收制度，廢除農業稅、屠宰稅、三提五統等專門面向農民征收的各種農業稅費④，從而給農民更多的能與國家對話的穩定的社會資源，進而增大農村在自身發展問題上“自下而上”的體制創新的力量。

其三，村級集體資產、農村財政體制等因素。

在2001年9月召開的“村民自治與中國農村社會發展國際學術研討會”上，徐勇對新世紀村民自治研究的前景進行了展望，認為至少可以在以下方面作出進一步努力：一是深入實際，調查比較；二是主動參與社會實驗；三是強化理論構造，提出有前瞻性的分析和預見。他還指出，村民自治所涉及的學科領域“除政治學外，還擴展到社會學、經濟學、法學、歷史學、管理學等領域，所以是一個視野的擴展”⑤。不少與會者認為，有下列基礎性的問題需要認真研究：兩委會關系、鄉鎮政府與自治組織的關系、村民的權利和義務、社會分層的影響、集體經濟的產權研究、戶籍制度研究、對社區工作者的培訓、村民自治中的婦女參與研究、村民自治的區域差異研究、對村民自治的觀察評估研究、村民自治的推動機制研究等。

總之，村民自治研究已經在學科領域、理論視角、研究內容、研究深度、研究方法等方面取得很大進展，正在經歷由宏觀到微觀、由發散型到積聚型、由綜合研究到單一研究、由追求視野的廣度到追求對變量逐一探究的深度這樣一個轉變過程。我們需要自覺整合理論、方法、視野等方面，深入農村社會，對村民自治所涉各方面進行實證研究，把更多注意力轉向尋求可以達至更大的“自下而上”制度創新的因素上來，并在此基礎上為村民自治、為農村發展甚至為整個國家政治經濟體制改革提出更為現實的理論資源。