鄉鎮民主及其迷思---對于鄉鎮體制改革問題的再思考

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2003年總理在就職的記者招待會上談論農村稅費改革的時候，提到了秦暉先生提出的“黃宗羲定律”，即中國歷史上稅負愈減而愈多的問題。其實不僅稅負問題，政府人員精簡的問題又何嘗不是如此，愈精簡而愈多。究竟我們現在能夠真正走出歷史的怪圈？這同樣是當前鄉鎮體制改革最大的問題。目前鄉鎮一級改革的意見主要有兩個不同方向：一是主張擴大鄉鎮民主；二則是撤銷鄉鎮政府，建立縣政府的派出機構――鄉公所。究竟何者為是？筆者除于2004年下半年在江西G縣進行了一次實地調查，還就相關的問題進行了理論上的深入思考，在此希望能與同仁共饗，以作拋磚引玉之用。

一、關于鄉鎮體制改革前提的兩個誤解

今天針對三農問題最大的改革呼聲在于龐大的鄉鎮官員人數和由此而帶來的財政難題，連前總理朱镕基也曾在公開場合下批評基層政府是“吃飯財政”。正因為這一點，不少談論鄉鎮體制改革的人開出的藥方是裁減甚至撤銷鄉鎮政府，以為這樣就可以解決問題了。但是果真如此嗎？起碼筆者實地訪談的鄉鎮干部在談到這一問題時，他們都無不強調鄉鎮工作的重要性與不可替代性。畢竟這涉及到許多人的飯碗和養家糊口問題，其次恐怕還有社會穩定的問題。再者，就算不論這種想法是否真的可行，也要問問其前提是否成立。因為討論鄉鎮體制改革問題，從什么樣的前提出發往往決定著考慮問題的思路。當前在這個問題上有兩個極為常見的誤解：一是認為中國傳統的統治方式是“國權不下縣”，而現在政府一直延伸到鄉鎮一級，因此才帶來龐大的問題；二是認為現在的官民比例過高，不僅高于過去的歷朝歷代，而且也大大高于歐美西方國家。但是這兩種觀點其實都是把事實過于簡單化了，從而帶有很大的誤導性。因此下面首先要對此予以澄清

首先是很多人談到的官民比例過高的問題。唐亞林在最近一篇名為〈美國的官民比例及其它〉的文章中指出（載于“世紀中國”網站），盡管統計資料的來源各不相同，但官民比例的數字大致差不離，如從縱向看，我國官民比例在漢代是1：7948人，唐代是1：3927人，明代是1：2299人，清代是1：911人，1949年是1：294人（一說是1：600人），而今天是1：30人（一說是1：28人）；從橫向上看，1999年中國的官員比例是1：30人，印尼是1：98人，日本是1：150人，法國是1：164人，美國是1：187人。但此對官民比例的比較是否真的符合實際？唐指出上述數據很有誤導之嫌。從美國2000年出版的《公共行政的技藝（第八版）》（GeorgeBerkley&JohnRouse,TheCraftOfPublicAdministration,EighthEdition,McGraw-HillHigherEducation,2000,p.2）一書中可以看出,美國的官民比例當時就已創紀錄地達到了1：15人左右,而在9.11之后，官員人數就增加更多了。因此至少從表面上來看，美國的官民比不但不低于中國，反而還大大高于，因此用于各級政府的財政支出照樣占了大頭。當然，實際情況絕非如此簡單。因為美國社會是高度分化的，人員流動、產業流通以及社區服務等都很發達，美國政府雇員人數很多并不能證明他們也是吃飯財政。比較的關鍵應在于政府的財政支出都干什么去了。美國各層級政府的些財政開支主要用于為納稅人服務的公共安全、醫療保障、社會保險、教育項目、貧困救濟等領域，政府雇員的“人頭費”支出和日常的管理費用支出比例卻較低；而在當代中國去恰恰相反，“人頭費”支出和日常的管理費用支出在政府年度財政支出中所占比例奇高，用于普通公民和公共服務方面的財政支出比例卻非常低。這才是問題的關鍵所在，所以美國的官民比例雖高于中國，但他們卻并不是吃飯財政，這也可以反證中國很多“吃皇糧的”都是冗員。由此可見，僅僅根據政府人員的多寡來判斷一級政府的存在是否合理是驢唇不對馬嘴的。

這是橫向的比較，再來看縱向的比較。不少人把傳統的政權組織模式作為一個參照系，以此來論證撤銷鄉鎮政府的合法性。這種看法也有相當大的誤解性。這里首先要指出的是，不少人對于傳統社會有個“國權不下縣”的誤解，而且更值得注意的是持這樣觀點的人學者在鄉鎮體制改革問題上，也往往傾向于撤銷鄉鎮政府而建立縣派出機構，如溫鐵軍先生是一個代表。但問題是，正式官員到縣為止并不等于國權也完全如此。就如研究這個問題的學者（如秦暉先生是一個例子）指出的，從中國歷史來看，盡管國家正式官員只委派到縣一級，但是鄉間許多事務仍然要交由地方上的各式胥吏來處理。而且即便在有宗族組織存在的情況下，有兩項主要的政府功能始終是沒有放手的：其一是通過職役系統實施的稅收功能，其二是司法功能。因此雖然官員到縣為止，但是基層仍然有許多非正式的胥吏來處理事務，特別是財政方面的事務。這就是具有中國特色的“財權上收、事權下放”的自治，既然由胥吏來收財，由此引出的種種問題也常和此有關。把中國傳統的基層行政體制理解為是“與民無爭”、或自治型的世外桃源，那完全是一廂情愿的想象。事實上是正式官員雖然委派到縣一級，但是在縣以下，國家政權依然要依賴大量正式或非正式的胥吏來運作。由于缺乏制度性的制約，其中黑箱操作之處甚多，尤其在王朝末期國家治理能力削弱時，這些人往往危害甚烈。事實上不少學者都指出，歷來給中國農民帶來最大負擔的不是“官”，而是那些似官非官的“胥吏”。從晚清直到現在，農村基層政權中的“胥吏”始終遠遠多于“官”，其禍害也遠遠大于“官”。

而另一方面，現代社會是高度分化的，各項公共事務都很發達，故此傳統社會的正式行政停留在縣一級，而現代社會的卻延伸到了鄉鎮。因此簡單地以官員人數問題來審視現代國家的鄉鎮政府是否應該存在的做法是不合理的，當然，這也并不等于我們當前的官員人數本身就是合理的，關鍵是要找到一個真正有意義的、可以提供比較的坐標。這里有一個可資比較的參照就是人員的超編問題。在此特別要指出的是，許多人在虛構出傳統社會“國權不下縣”的假象的同時，還忽視了另一個更嚴重問題，那就是嚴重的人員超編問題。這個問題實際上歷朝都很嚴重，本文由于主題的關系，把討論的焦點集中在基層、特別是縣以下的吏員上。一般的來說，國家正式定編的額員總是經過了方方面面的考慮的，因此相對比較符合實際。但是不論是現在還是歷代，卻總是存在著大量的人員超編，從而造成農民負擔加重，甚至反抗不絕的現象。

因為編外人員嚴格來說是不合法的，所以確切數字經常很難真正對外公開。幸好曾擔任過鄉鎮一把手的李昌平給我們提供了一個當代的準確數據：如湖北監利縣容城財政所的實際工作人員140多人，超編100多人。也就是說，編外人員大概是正式定額的三四倍，這個數字是很驚人的，然而它比起歷代的情況來卻是小巫見大巫。傳統王朝的基層官員超編問題有多嚴重？吳思在其《血酬定律》一書中提到一個〈白員的勝利〉，那里有顧炎武談論明末胥吏的情況：“一役而恒六七人共之?！币簿褪钦f，一個位子有六七個人共用。顧炎武的估計并非夸張，就連公認吏治較好的明初來說，這種情況也很嚴重。以明太祖朱元璋親自處理的一個案件來說，他于洪武十九年（1386年）一次就逮捕了松江府（下轄兩縣）的2871人。朱元璋形象地將他們稱之為“幫閑在官”，他本人估計，這些人“每府不下二千人”。算下來，每縣超編的“白員”約為定額的三倍之多。考慮到這還是吏治較好的明初，所以顧炎武認為明末時基層超編白員達六倍之多絕非夸張。因此吳思先生認為，我們現在的情況比明初差一些，但比明末要好。這是比較符合實際的和實事求是的。

由此可見，現在的鄉鎮“吃飯財政”問題到底嚴重不嚴重，對于這一問題的判斷關鍵在于從哪個角度出發。如果和中國歷朝歷代比較的話，其實問題并不算很嚴重。如果和美國這樣的現代西方國家比的話，那就不能光看數字，否則就會得出似是而非的結論。有人就是單從數字出發，偷梁換柱，從而否定鄉鎮體制改革的必要性。應當看財政開支的實質，從這個角度看的話，那我們的情況的確是比較糟糕的。在這個意義上，僅僅因為現在鄉鎮財政具有吃飯財政的病癥，就認為鄉鎮政府本身純粹是多余的，應當撤銷，這種說法是完全欠缺深思熟慮的?，F在即使撤銷了鄉鎮政權，地方上的事務也不可能完全散手不管，如計劃生育、法制、教育等問題。只要有人、哪怕是非正式的人員來處理這些問題，那就肯定要存在著吃相關的飯的問題，那最后就無法保證不產生大量的“白員”。在此情況下，吃財政飯的問題在任何時候都是無法避免的。由此可以看出，即便撤銷鄉鎮建制，也未必見得會減輕農民負擔，反而可能造成大量非正式的胥吏橫行，甚至惡化現存的問題。相反，由所謂的“鄉村自治”向“鄉村行政化”發展乃是現代國家建設的普遍情況，中國也難以例外。也只有這樣，才能真正避免大量“陋規陳習”的泛濫；因此在現行體制的基礎上爭取擴大鄉鎮民主，這應當是我們唯一的選擇。

潘維教授在他那篇〈質疑“鄉鎮行政體制改革”〉一文中，也對此種思路表示了質疑。他不僅質疑了所謂“裁官減負”、甚至取消基層政權就能解決現存的問題的做法，而且更質疑擴大民主選舉可以解決這些問題的思路。潘維的一個重要立場是：政權延伸到鄉村的每個角落是構成全世界所有“現代社會”的基本前提，沒有現代的農村基層政權，中國就會倒退到1900年。因此，加強基層政權才是努力的方向?；鶎诱喑隽藛栴}，解決的方法只能是改善基層政權，目的還是加強基層政權，而不是削弱或者取消基層政權。對于他的這一判斷，筆者基本贊同，其理由前面也基本闡明；但是對于他在民主選舉問題上的看法則有不盡相同的理解。說不盡相同，是因為對于他所指出的“民主選舉”并不能解決一切問題，筆者也是贊同的，但是如果因此就走向另一個極端，徹底否定民主的積極意義，那也是不可取的。

更重要的是，潘教授所推崇的“法治”究竟如何才能推行。比如說在鄉鎮政治問題上，他所提倡的“上級政府應當監督鄉鎮黨委和政府恢復黨的紀律，恢復人事紀律，恢復財經紀律，責成審計機構嚴肅對待鄉鎮財政的審計工作，并執行《行政許可法》、《行政訴訟法》，以分權制衡來改善鄉鎮黨委和政府，迫使鄉鎮黨委政府在人事、財政事務上保持透明，制止其橫征暴斂、胡作非為。這些措施可以逐漸緩解鄉鎮政府的冗員，減輕農民負擔?！痹卩l鎮內部“努力恢復農村基層的黨務”和“努力恢復農村內部的政務”。這些意見當然很好，但問題的關鍵是由誰來執行？如果沒有選舉，當然最后不是靠上級部門的監督，就是鄉鎮官員自己來執行。但是這能做得到嗎？先說前一努力，那是歷朝歷代都作了的，難道那時候沒有法？或法令的執行不嚴格？就像前面所舉的朱元璋的例子，明太祖時期的嚴刑峻法是出了名的，其執行之嚴到了殘酷的地步；另外他還發動鄉老監督官吏，允許鄉老捉拿“害民該吏”，官吏有敢違者“滿門抄斬”。但就這樣，那時候“幫閑在官”的超編白員都能達三倍之多，他的努力最后還是以失敗告終。沒辦法，這里有個信息不對稱的問題，上級官員不可能事事都過問，所以最終的實際行使權力還是要落到基層官員手里。而讓基層官員自己主動“制衡”自己的權力，讓行政“透明化”，這無疑是太過不切實際。誰能保證這些東西最后不變成新的走過場？李昌平本人所記述的棋盤鄉改革，僅是一個地方性的事件，但在省領導親自進駐把關的情況下都不能善終，何論在全國范圍內加以推行。

就此而言，擴大基層民主雖然不可能解決所有問題，但是如果不這樣的話，有些問題則可能永遠都無法解決。認為擴大民主就能夠使現行的許多問題迎刃而解，這當然屬于空想；但一昧地強調農民素質低（雖然這也有部分事實）從而徹底否定基層民主的訴求，這種做法也太過極端。應當辯證地看待這個問題。從根本上來說，擴大基層民主、乃至實行鄉鎮長直選，這應當成為我們追求的政策目標。當然，在何時、及以何種方式來進行則是一個可以另行考慮的問題。而那些鼓吹撤銷鄉鎮的種種觀點則太過膚淺，不僅缺乏世界視野，而且還對中國傳統徹底誤解。他們似乎還不知道，傳統社會未派駐正式官員的鄉鎮一級照樣有嚴重的超編問題，建立在這種認識上的改革思路絕對會給中國基層社會帶來大害。明太祖采用了“瓜蔓抄”、活剝人皮這樣的極端做法都不能把他們根除掉，難道現在撤銷了鄉鎮政府就能有什么更好的辦法嗎？

前面強調了擴大鄉鎮民主的必要性，但是另一方面，筆者卻還想強調，僅僅實行鄉鎮民主本身并不能夠解決目前鄉鎮的最嚴重的問題――鄉鎮沉重的財政負擔和冗員問題。相反，倒有可能加重和惡化鄉鎮行政。這樣說并非危言聳聽，要了解這一點，就要同時真正理解今天鄉鎮政權的性質和所帶來的相關問題。

二、“鄉級政權”還是“鄉級派出政權”――鄉鎮民主改革的“路徑依賴”問題

社會科學中、特別是有關制度變遷的“路徑依賴”學說是為大家所熟知的。同樣，我們討論鄉鎮民主這樣大的制度變遷也不能忽視這一點?，F行的農民負擔加重、鄉鎮政府冗員充塞以及財政困難的的問題其實是三位一體，互為表里的。造成這些問題的原因，我們可以分成政治體制、行政制度和官員素質等三方面的情況來考慮。如有些干部作風腐敗、苛待群眾、甚至與黑勢力坑瀣一氣，像這樣的情況無疑與官員自身素質的低下有關。而另一方面，許多官員之所以會明知故犯，無疑也是和政治體制上缺乏足夠的民主監督有關，這些問題需要通過加強民主建設來解決。但是還有另外一層問題也是不可回避的，那就是現行行政體制下鄉一級政權定位的模糊性和尷尬性。

長久以來，人們有一個共識，那就是與傳統社會相比，當代的中國政權前所未有的延伸到了鄉一級。這一判斷雖然大體上符合事實，然而也正是由于這一判斷的模糊性，掩蓋了一個同樣重要的問題，即國家政權是以怎樣的方式延伸到的鄉一級的。當前在鄉鎮一級，除了鄉鎮黨政機關及其內設機構外，還有許多以上級垂直領導為主的派駐機構，俗稱“七所八站”。當然，在有的地方實際派出機構可能更多。這種行政區劃的“條塊分割”問題乃與我們國家的歷史問題有關。建國后從蘇聯學來的計劃經濟把全國視為一個大工廠，傾向于由廠部實行集中統一管理，每個部門都要一竿子插到底，形成了許多各自為政的“條條”。而由中共自根據地時期形成的“一元化領導”傳統，，強調地方要由黨委“大權獨攬”，這樣就形成了以各級黨委書記為核心的“塊塊”。在過去的領導層中，一直存在著“條條”與“塊塊”孰為主之爭。如是“塊塊”的主要代表，而劉少奇是“條條”的主要代表。改革開放以來，雖然總的趨勢是權力更多地向地方下放了，但是條塊關系政策上卻依然時常搖擺不定。如在九十年代后期朱镕基總理為了加強國家稅收，實行分稅制，并將地稅、工商、煙草、鹽務、醫藥、技術監督等部門相繼實行省以下垂直管理。這一政策對于鄉鎮一級當然也有很大影響。

盡管各級政府或多或少都會有一些條塊如何協調的問題，但是這個問題在我國鄉鎮一級表現得格外與眾不同。其最大的問題就是現在的鄉鎮財政幾乎完全缺乏自主性，所有部門的實權都掌握在縣一級。它們名義上實行雙重領導，可是最關鍵的人事權與財權都在縣里，所以所謂雙重領導形同虛設。我們可以舉一個大家所熟悉的例子，就是曹錦清先生在河南訪談時，一位鎮黨委書記對此問題的開誠布公：（見于曹的《黃河邊的中國》）

“從原則上講是‘條塊結合，以塊為主’，實際運作起來，卻是雜亂無章，盡是扯皮?！薄昂唵吸c說吧，凡是收錢的部門都抓到條的手中，凡是用錢的機構都推給塊管。”像稅務、工商、財政、電力這些部門當然沒得說，肯定收歸上面，就是已經下放的部門，如果有利可圖的話，也可能被縣里收歸。如其所在的開封縣19個鄉鎮中，有4個鄉鎮的農技站經營狀況不錯，于是“縣農技局就動腦筋，把這四個鄉鎮的農技站收歸他們管?！倍腋蟮膯栴}是，盡管它們的人事權收歸上級部門手中，但是工資卻仍然要所在鄉鎮開出。這就必然給鄉鎮政府造成極大的負擔。

筆者在調查中所訪談的一位鎮黨委副書記過去在縣人大任職，他直言到了鄉下工作后才發現，其實鄉鎮政府根本就不能算一級政府，完全是縣級政府的派出機構，因為鄉鎮官員的根本任命權是掌握在上一級手中。相比之下，縣領導有權權力任命各個局長，可是鄉鎮領導其實就做不到這一點。另一位鄉鎮領導公開自嘲是“光桿司令”，是“跑腿的”。他們坦言，即便想真心為農民做一點實事，也只能是有心無力。可以看出，在現狀之下，鄉鎮干部缺乏自主權，實際的主要功能就是兩項：收錢和計劃生育。他們在工作上也不得不處于十分被動的地位。事實上，近年來不少鄉鎮干部經常發不出工資；一些有正義感的鄉鎮領導辭職不干，鄉鎮干部流失外出打工，這些都已不是什么新聞了。更重要的是，現在所謂鄉鎮冗員充塞，其實主要就是來自這些“條條”部門，反而真正的鄉鎮政府本身的人員比例不大。這是一個常常被人們所忽視的問題。我們可以以李昌平所舉的棋盤鄉為例，向中央正式上報的情況如下：

全鄉吃本級財政飯的人有361人，其中鄉政府行政管理人員64人，教師165人，農林水事業單位44人，文化體育廣播事業單位33人，衛生系統30人，財政所21人，民政系統4人。

由上可以看出，真正的政府行政人員為數甚少，即使加上那些可能歸鄉里管的民政、文化廣播等事業單位，最多也不會超過半數。然而這只是向上匯報的數據，實際上眾所周知，那些有油水的條條單位往往還有大量超編人員，還包括各種所謂合同工和臨時工等。如上面財政所所上報的人數是21人，而李昌平書中另外提到的同縣容城財政所實際人員達140多人，相差之大，不難想見其中水分有多少。如果考慮到這一情況，則這些條條部門人員所占比例還要大得多。如果在這樣的背景之下擴大鄉鎮民主，會產生什么樣的后果？選舉出來的鄉鎮長如果不想像過去那樣被牽著鼻子走的話，那么就只能陷于和這些條條部門以及縣級政府的嚴重對立之中；可是很多基層工作如果真的離開了它們的支持的話，那也是無法進行下去的。可想而知，這只能給鄉鎮管理帶來更大的混亂。

這里還有一個問題是不可不提的，那就是教育這個特殊的條條部門。奇怪的事，但是今天大多數談論三農問題的人卻很少談及這一問題，也許，是因為這個問題涉及到一個政治正確性吧，畢竟誰也無法否認基礎教育對我們國家的重要意義。但是實際上，這個部門帶來的問題恐怕也是最多的。首先是龐大的人員與財政負擔問題，這個部門實際上占了鄉鎮開支的最大部分，其編制人員也最為龐大。我們也可以以近年來反映三農問題最出名的幾部作品為例：李昌平所在棋盤鄉的例子前面已經提到，教師約占總人數的一半。按照這個比例，實際開支肯定超過總財政支出的一半，因為現在教師的待遇比一般普通鄉鎮干部要好，也較有保障。即便在有些時候鄉鎮干部的工資停發，教師的一般也要得到優先保證。曹錦清在河南的調查，所拜訪的幾乎所有鄉鎮干部都提到，用于教育方面的支出普遍占財政開支的60-70%甚至不敷支出。于建嶸所調查的湖南衡山白果鎮的情況，文教和衛生事業的支出合計，占本級財政總支出的60%多。另外筆者在江西調查的情況也與此相類，可見這的確是全國范圍內普遍的問題。所以，談論鄉鎮一級干部隊伍龐大和吃飯財政問題，如果避談教育部門這個最大頭，無異于隔鞋瘙癢、無的放矢。

除了編制問題，還有嚴重的腐敗問題?；鶎咏逃块T絕不像有些人所想的那樣，是清水衙門，而是油水十足的單位。正因為這樣，教育部門這個“條條”也被牢牢地把持在縣教育局手中。首先是因為教師待遇相對較好，所以超編問題也存在。當然，因為教師工作的特殊性，不是任何人都可以做的，所以名義上的超編倒不像有些部門那樣嚴重。但是教育局卻有其它辦法。近些年來，不少地方以教育正規化為名，清理鄉村民辦教師，而改以公辦教師代替，這加重了財政負擔和農民負擔。如李昌平提到，當地一個民辦教師工資僅300元，而公辦教師卻要1000元左右，另外還有其它行政管理費用支出的增加。考慮到教師工資本已占鄉鎮開支大頭的事實，則這樣的改革的后果可想而知。而且關鍵是在這種替換的過程中，究竟誰能上崗就不可避免地要涉及到腐敗的問題，最后上來的水平很低的關系戶不見得比民辦教師叫得更好，所以這種替換實質上并不能提高教育質量。筆者所調查的江西的情況與此大致相同，民間學者任不寐在黑龍江省的調查也是如此，可見這一問題也是具有普遍性的。另外，筆者在G縣調查時，正值學校放暑假，地方上中考招生之際。教育局領導與招生辦的官員在這段時間也格外忙，幾乎不停地下鄉。除了例行的吃喝之外，更重要的是，招生問題涉及到許多人和地方學校的切身利益，則其中暗箱不難想見。

由此可見，許多人在談及鄉鎮冗員充塞和吃飯財政問題時，把主要矛頭對準鄉鎮政府官員，這恐怕是找錯了靶子。筆者以為，教育部門才應該是問題的第一位所在。這當然絕對不是說基層教育不重要或不需要，而是說究竟什么樣的方式更可行，更符合鄉村承受能力，這個問題首先應交由地方上來解決。而現行的制度不但沒有提高教育質量，反而造成了鄉鎮財政的最大負擔。更糟糕的是，由此而帶來的高昂學費反而造成了許多農村子弟上不起學，這就與普及教育的本意完全背道而馳了，這一點也是目前不爭的事實。從這一角度來說，即使其它部門的“條條”不能下放，只要基層教育部門的權力能夠得到切實劃分，那么鄉鎮財政困難和農民負擔也絕對可以減輕一大塊。當然，如何保證這種權力不會被濫用，這又涉及到一個民主監督的問題了。

綜上所述，目前我國鄉級政權的實質是“鄉級派出政權”，這種情況嚴重阻礙了鄉鎮功能的正常運行。有人給鄉鎮體制改革開出的藥方是撤銷鄉鎮政府，建立縣派出機構。如果這樣的話，其實大可不必了，因為現在實質上就已經與此無太大差別。這樣的鄉鎮政權除了搜刮的功能，不能提供更多的東西。說得不好聽一點，這種情況跟過去歷代依靠胥吏治理鄉間事務的政策沒有本質的區別。在這個意義上，現行的許多問題實在并不是鄉鎮干部的問題，曹錦清先生在河南考察后所得出的一個結論是值得我們引為借鑒的：

在中國農村基層政權之內，經?？梢杂龅筋^腦清醒的干部，但處在整個行政體制內的他，卻不得不按照他所不滿的規律辦事。一方面，他們清醒地意識到這樣行為不對，另一方面，又無條件地按著不對的方式行事，這種思與行的分裂說明了什么問題呢？這是否表明我們現在的行政管理體制本身必須做一番重大的改革呢？我想是的。

如果就在這樣的情況下擴大鄉鎮民主，只能造成更多扯皮現象，甚至造成鄉鎮政權運作的癱瘓。所以如果我們談論鄉鎮體制改制，如何讓“鄉級派出政權”成為“鄉級政權”，這是一個不能回避的重要問題。否則的話，一切其它改革都會流于空談。但是另一方面，如果單只授予鄉級政權以實質性權力，卻沒有擴大鄉鎮民主的配套改革的話，同樣也不能解決問題。事實上，早些年鄉鎮一級政府也曾經擁有較多的自主權。但隨之出現的問題就是財政開支混亂，教師工資長期被拖欠，舉債無度等嚴重現象。因為這些問題實在很嚴重，所以上級才不得不收回鄉鎮財政支出的權限。這種“一放就亂、一收就死”的情況確實是我國體制改革一再發生的老問題。所在建立真正意義上的鄉級政權的同時，我們應該記住阿克頓勛爵的名言：權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。正因為如此，所以筆者強調擴大鄉鎮民主有其不可替代的重要性，雖然它并不意味著解決所有問題。應當將擴大鄉鎮民主和建設獨立的鄉級政權的工作結合起來，這樣才能減少鄉鎮體制改革中可能的混亂。

不少人有一種誤解，認為授予鄉鎮政權以自治的實權會導致地方層級關系的失序，或重新洗牌。這當然是誤解了自治的含義，現代民主社會的政府運作乃是建立在權力分工明確的基礎上的，即使實行地方自治也絕不等于所有權力全部下放。即便是像美國這樣的聯邦制國家，其基層政府仍然存在一個如何和上一級協調的問題，特別是在財政問題上，并不是什么都由地方上說了算的。問題的關鍵在于不同的層級要求明確的權力分工，把各種關系建立在法治的基礎上。而我國現在對于鄉鎮權力的架構沒有明確的自治地位，政策時常搖擺不定。鄉鎮財政毫無自主性，各種派出機構名義上接受雙重領導，其結果縣里總是能夠變著法子把好的部門都收歸己有。從而造成基層財源的枯竭，在這樣的情況下，不但不能建設農村，反而諸多破壞效應。

為了更好地說明這一問題，我們可以看一下臺灣的例子，因為臺灣的基層權力關系與中國大陸是最相像的了。不過對于這個問題國內似乎還很少有人注意，不少人反而有著這樣或那樣的誤解。有的人以為民主化之后的臺灣，基層鄉鎮運作就很暢通了；而有的人則大肆渲染臺灣地方上的黑金問題。其實這些說法都有以偏概全之嫌。簡單的說來，臺灣的政府層級架構和大陸比較相似，也包括中央、?。ㄖ陛牐┦校?8年后凍?。⒖h市、鄉鎮公所和縣轄市（通稱鄉鎮市）等幾級。而且在運作上也都繼承了中國傳統的中央集權體制，不過這里只談鄉鎮一級的情況。自國民黨49年遷臺以來，絕大部分的時間鄉鎮名義上有自治權，而實際上也是毫無實權。縣政府對鄉鎮握有絕對的控制權，鄉鎮的活動，幾乎事事都需要取得許可，諸如鄉鎮計劃、年度預算以及人事任免等，均須呈報縣府核準。因此毫不奇怪，許多鄉鎮都是財源枯竭，甚至連發工資都困難。民主化之后，地方自治的呼聲漸高，因此在九十年代先后兩次修改法令，擴大鄉鎮自主權。但是由于許多人為的阻擾，導致改革力度有限，老問題沒有解決，反而產生許多新問題，其中最嚴重的就是猖獗的黑金問題。

對于臺灣的黑金問題，大陸的學者多有誤解，有些人認為擴大基層民主本身、或鄉村宗族勢力等的存在就必然會導致這樣的問題，以此來質疑鄉鎮民主。這完全誤解了臺灣黑金的起因，事實上，無論是民主化還是傳統勢力的存在都不必然會導致黑金問題。比如說南韓，它的各種傳統勢力的構成和性質和中國是很相似的，而且它的民主化時間幾乎和臺灣同步，可是為什么韓國就沒有產生臺灣那樣的黑金政治呢？可見這些東西并不是產生黑金的要素。臺灣專門研究這一問題的學者的看法是，黑金問題的產生，實際上和臺灣獨特的政治競爭環境及制度缺失有關。過去在威權主義時代長期執政的國民黨，九十年代后在民主選舉競爭中遭遇了民進黨民粹式的激烈挑戰（這一點則和臺灣獨特的族群矛盾有關）；由于國民黨過去沒有經歷過實質性的競爭，因此選舉動員能力較差。為了保住政權，國民黨絞盡腦汁，在地方上最大的動作就是和各種地方勢力結合，依托他們來拉票。而國民黨拉攏他們的資源恰恰就是建立在過去長期形成的行政架構的基礎上，由于基層缺錢，而國民黨作為政權掌握者正好誘以金援，吸引各種地方勢力為它服務。結果導致了在鄉鎮（甚至縣）一級幾乎無所不“黑”的現象。而南韓過去的獨裁者都為職業軍人出身，反而政黨組織不太發達（直到現在也是如此），因此不存在臺灣式黑金政治的基礎。由此可見，無論是民主還是地方勢力都不必然會導致黑金泛濫，關鍵是執政者的處境與態度。公務員之家版權所有

也正因為上述原因，所以臺灣鄉鎮一級改革在推行上遭到許多人為的扭曲，有諸多不盡人意之處。而現在的執政黨民進黨熱衷于族群政治，導致本應有行政改革沒有進展。說起來令人難以置信，以臺灣的經濟發達程度，直到二十一世紀的今天，仍然有許多鄉鎮窮困到發薪水都有困難。這恐怕要讓很多人都感到意外吧。地方資源如此枯竭，各種亂七八糟的黑金勢力不趁虛而入才怪呢？已經“民主化”了的臺灣今天在“鄉政自治”上仍面臨諸多問題，而這些問題又和我們的問題如此相似，所以是很值得我們借鑒和思考的。

無疑，擴大鄉鎮民主的確要涉及到許多環環相扣的問題，與單純精簡機構比起來，這是一條更為復雜和困難的路，然而它也是一條更能徹底解決問題的道路。在這個問題上，既要求我們要懷抱理想的信念與勇氣，又要做到冷靜、慎密與周全的考察。