工商行政管理長效管理思考

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國家工商總局為了貫徹黨的十七大精神，引領工商行政管理工作朝科學化發展，實現監管領域由低端向高端延伸，監管方式由粗放向精細轉變，監管方法由突擊性、專項性向日常規范監管轉變，監管手段由傳統向現代化轉變，提出了大力推進工商行政管理工作制度化、規范化、程序化、法治化建設，努力構建長效管理機制的要求。這是實現工商行政管理“四個統一”的重要抓手，關乎工商行政管理工作的發展與進步。本文就此作一些淺顯的探討與思考。

一、工商行政管理構建長效管理機制的目標取向

1、提高工商行政管理效率。行政效率是指國家行政機關和公務員從事行政管理活動所得到的效果和社會效益，同所消耗的人力、物力、財力、時間的比例關系。提高行政效率是政府管理的目標，是行政管理的起點和落腳點，是行政學研究的宗旨。各種行政學流派從不同側面強調行政管理規律，但最終都是為找尋提高行政效率的方法，公認效率原則是行政管理的一個基本原則。行政效率高低取決于行政目標的合理程度、行政職能的合理程度、行政體制的科學化程度、行政法制的完善程度、行政文化的現代化程度。公共行政必須追求行政效率，要求以績效為核心，以服務社會公眾為中心，以社會公眾需要為導向，高效行政，提高依法行政能力和效率，也就是提高行政生產力或政府生產力，使政府機構成為全部社會組織中效率最高、形象最佳的組織形式。工商行政管理部門是政府的重要職能部門，擔負著市場監管和行政執法的重任，是重要的公共行政主體，是公共服務的提供者。按照“四個統一”的要求，推進工商行政管理“四化”建設，構建科學的管理機制，首要和重要的目的無疑是追求提高行政效率，追求高效的工商行政管理，增強市場監管的執行力。這樣，才能更好地履行黨和政府賦予的重任，維護好市場經濟秩序，創造良好的市場環境，促進經濟與社會又好又快發展，促進和諧社會建設。

2、促進工商行政管理更合規范性和正義性。行政法治原則是行政法的基本原則，因此，行政法學關注行政管理效率的同時，更關注行政管理的合規范性、合正義性。工商行政管理推進“四化”建設，構建長效管理機制，必然使工商行政管理活動更加規范，更加公平正義，因而能更好體現行政法學的精神。

法是一種規范，是調節社會關系的規范。所謂規范性，就是為人們的行為提供一種模式、標準和方向，從而為人們的行為規劃出可以自由行動的基本界限。我國古代思想家曾指出：“尺寸也，繩墨也，規矩也，衡石也，斗斛也，角量也，謂之法。”（《管子.七法》）因此，實現行政規范化就是堅持依法行政。

行政學強調行政是法律的授權、行政是法律的執行、行政要受法律的約束，這是行政法治原則精神的體現。行政法治原則要求做到行政合法和行政合理相統一，既要解決行政合法與非法的問題，不允許突破法律的授權和約束任意行政，切實做到“法無授權不得為”；又要解決行政是否適當的問題，嚴格規范自由裁量權的運用，使行政行為合乎情理。工商行政管理機關是公共行政的組成部分，是公權力的執掌者，必須嚴格貫徹行政法治原則，堅持職權法定原則，不越位，不錯位，不缺位，遵循相應的行政程序，在法律允許范圍內行使自由裁量權，不濫用自由裁量權。推進“四化”建設，就是通過健全辦事制度，規范行政行為，嚴格工作程序，從而達到上述要求。以此來謀劃工商，發展工商，可謂真正把握了行政法治的要義。

程序正義才是真正看得見的正義。行政必然表現為一個過程，即采取一定的步驟和方式，經過一定的時間和順序，達到一定的目的，這個過程就是行政程序。如果說行政實體法規定的是行政職權所要達到的目的，那么，行政程序就是達到這一目標的步驟、形式、時間和順序。因此，為達到行政目的，就必須有相應的程序，否則，再美好的目的也只能停留在紙面上。行政程序是規范行政權行使過程的程序，它是一種法律程序，行政程序法制化，在很大程度上保證了依法行政原則的落實。從現代行政法治的要求看，程序法治已經成為行政合法性原則的一項基本內容，所以，許多重要的行政程序都為法律規范所確認，具有法律效力。社會進步在法律上的具體表現是，法律從“重實體”轉向“實體與程序并重”，甚至在某些領域內“重程序”。行政程序化是社會發展的趨勢，這不僅是因為“重程序”是“重實體”的真正保障，更重要的是因為公民對社會管理的參與是以生產力的發展為基礎的不可阻擋的潮流。西班牙早在1889年就制定了《行政手續法》，美國在1946年制定了《聯邦行政程序法》。我國的一些法律法規已經建立了部分行政程序制度，如《行政訴訟法》，涉及工商行政管理工作的《中外合資經營企業登記管理條例》、《外國企業常駐代表機構登記管理辦法》、《工商企業登記管理條例》、《工商企業名稱登記管理暫行規定》、《公司登記管理條例》等規定了行政程序。“四化”的提出，把程序化擺到重要位置，既充分顯示了規范行政程序的重要性，又要求工商行政管理活動在關注實質正義和結果正義的同時，更加關注程序正義，以充分體現程序正義的法治理念。這既是認識，更是要求，是順應發展潮流之舉。同時，國家工商總局還將程序化建設付諸行動，最近出臺了《工商行政管理機關行政處罰程序規定》和《工商行政管理機關行政處罰案件聽證規則》，是朝程序化邁出的堅實步子。

3、適應我國政府職能模式的選擇。現代西方社會政府職能變化的總趨勢顯示，政府職能不斷發展變化，政治統治職能逐漸減弱和公共管理職能不斷增長。這表明政府職能存在和發展與其所處的社會環境相適應，當社會處于經濟、政治和社會制度變化的轉型時期，政府職能必須隨之轉變，從而在一種動態平衡中尋求發展。在我國實行市場經濟條件和加入WTO背景下，必須轉變政府職能和管理方式。黨的十七大報告指出：“著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”，這是我國政府職能模式選擇的總目標。提出了包含科學化、民主化、法治化的要求。科學化要求政府適應社會生產力發展的實際需要，按照社會主義市場經濟發展的客觀規律，充分運用現代科學技術知識與方法，包括現代管理思想、理論和手段等，在政府觀念、管理方法等方面進行創新，合理設置政府機構，提升管理人員素質，保證政府職能運轉協調。民主化要求在政治、經濟、文化、社會等各個領域貫穿民主思想，從管理思想、管理方法到管理制度、管理機構、管理權責上都要體現。法治化要求構建完整的行政法律體系，抓緊制訂與人民群眾生活密切相關的法律，抓緊制訂部門法、程序法，使法律覆蓋到政府職能的方方面面，保證政府職能實現的規范性和合法性。可以說，法治行政、效能服務、科學管理，是現代行政管理的發展趨勢。工商行政管理部門作為各級政府主管市場監管和行政執法的職能部門，就要按照我國政府職能模式選擇的要求，加快職能轉變，提高監管效能，國家工商總局提出推進“四化”建設，構建長效監管機制正切合了這種要求。

4、落實工商行政管理“四個統一”的要求。國家工商總局根據變化了的新形勢，提出了工商行政管理要實現監管與發展、監管與服務、監管與維權、監管與執法的“四個統一”思想。這是落實科學發展觀的具體體現，是構建和諧社會前提下對工商行政管理的新認識、新理念、新要求，也是新時期做好工商行政管理工作的指導思想、基本理念和基本目標。而從“四化”解讀看，制度化就是構建一定的監管模式，把監管內容、監管方式等以規則形式明確下來；規范化就是規范監管行為，杜絕任意行政；程序化就是明確監管和執法的步驟、順序和環節，杜絕任意行政及責任不清；法治化就是健全法律法規，切實做到有法可依、有章可循，同時要切實做到依法行政、依法監管。因此，可以說推進“四化”建設，構建長效管理機制是實現這一理念和目標的基本途徑、基本方法和重要抓手。

5、打造專業化的工商行政管理。據國家工商總局統計，現行有效的法律法規中，共有104部法律和264部行政法規賦予工商行政管理部門監管執法職責，基本建立了比較齊全的工商行政管理法律法規體系。執行起來專業性、獨立性相當強。同時，工商系統實行省以下垂直管理體制，建立了一系列行之有效的市場監管機制。隨著市場規模的擴大、社會分工的深化和市場經濟交易活動的復雜化，工商行政管理工作專業化是發展的必然趨勢。上海、深圳等地工商部門為此進行了有益探索，國家也正在五個省市進行行政執法專業化試點。推進“四化”建設，構建長效管理機制，對建設專業化工商行政管理必將產生積極影響，按照這個方向發展，工商行政管理水平無疑會躍上一個新層次，工商行政管理事業也將實現跨越式發展。

二、加強信息化建設為構建長效管理機制提供強有力的支撐

20世紀90年代以來，伴隨信息技術的創新和信息網絡的廣泛普及，信息化已成為全球經濟社會發展的顯著特征。總理曾指出：加快電子政務建設，推行行政管理體制改革，提高政府工作效率和公共服務水平，為公眾參與經濟社會活動創造條件。電子政務作為信息化工作的重點，是我們提高工作效率，增加工作透明度，提高市場監管和行政執法能力的有效手段。可以啟迪我們開展工作的新思路、新方法和新方向。因此，工商行政管理推進“四化”建設中，要加快信息化建設步伐，切實加強電子政務建設，為提高市場監管水平提供技術支撐平臺，增加監管的科技含量。一是依托信息化推進程序化。實現電子化、網絡化、無紙化辦公，借助計算機和網絡技術，管理工商行政管理各項工作流程，為社會和公眾提供優質高效的政務服務，并實現通過計算機網絡與外系統進行信息共享和實時通信，與公眾進行雙向的信息交流。二是加強內外網站建設。進一步完善網站的信息功能、大眾服務功能和形象展示功能，把工商部門的職能、執法依據和程序、執法結果在網上公布，讓廣大群眾有知情權并參與監督。三是建設好、管理好、利用好企業信用信息基礎數據庫、個體工商戶信用數據庫、商品交易市場信用數據庫，依托“金信工程”網絡和電子政務數據交換平臺實現信息資源共享，推進企業信用分類監管、個體工商戶信用分層分類監管、商品交易市場信用分類監管，充分發揮工商行政管理部門在國家社會信用體系建設中的基礎性作用。四是實現行政執法信息網絡化，借助計算機網絡技術，開發注冊登記、監督管理信息系統，推行網上辦案系統，提高監管執法的現代化水平，實現執法監督的實時性、互動性、全程性，切實規范行政執法行為。

三、加強工商文化建設為構建長效監管機制提供動力

與時俱進的工商行政管理事業需要先進的工商文化。工商文化是一種行政管理文化、組織文化、職業文化，它是指工商行政管理機關在履職過程中培育形成的精神財富和物質財富的總和。它包括工作目標、工作作風、工作制度、執法理念、文化氛圍和工商行政管理人員所認同的價值觀、道德規范和行為方式。工商文化具有導向、凝聚、自律、激勵、形象作用。一般由工商物質文化、行為文化、制度文化、精神文化構成，這四個層面既相對獨立，又相互融合、相互作用，形成一個有機的整體。工商文化是工商行政管理機關進步與發展的標志,是加強市場監管和行政執法的有效保證,是推動工商行政管理事業發展的重要動力，屬于工商行政管理“軟實力”。構建長效監管機制是工商文化建設的一個重要方面，推進“四化”建設，構建長效監管機制，不僅豐富了工商文化的內涵，也提升了工商文化的品位。因此，一方面，我們要重視并加強工商文化建設，另一方面，要將推進“四化”建設，構建長效監管機制融入工商文化建設之中，通過建設先進的工商文化，服務“四化”建設，促進“四化”建設，為之提供不竭的精神動力和創新源泉。

四、構建長效管理機制需要注意的幾個主要問題

1、注重創新性與實效性。推進“四化”建設，構建長效管理機制就是一個創新的過程，貴在創新，也推動創新。首先要加強理論創新，積極探討工商行政管理構建長效機制的理論，用創新的理論指導創新實踐，確保機制的先進性；其次，工商行政管理推進“四化”建設過程是動態的，要不斷創新，不斷完善，與時俱進，在創新中發展；三是構建長效管理機制是一個開放系統，要吸收創新的成果，吸收國外、系統外的先進經驗；再就是要鼓勵基層結合實際，大膽創新監管機制，及時加以總結與完善，吸納到長效機制中來。比如筆者所在的衡陽市工商局，近年來在改革和創新監管制度上進行了有益的探索，在實踐中探索和總結出來的運用信息化手段，建立網格電子地圖的網格監管責任模式，“戶戶建帳、村村布點、鄉鄉設站、全縣聯網”的食品安全監管模式都在全省進行推廣。這都是根據基層監管工作實際探索與總結出來的，對建立與完善工商行政監管機制提供了一個樣式。注重實效性，就是一些制度和程序設計和完善要根據實際的需要，緊貼實際，不搞花架子，不作秀。

2、注重統一性與層次性相結合。推進“四化”建設，構建長效監管機制是一項系統工程，要堅持普遍性與特殊性相結合，共性與個性相結合。那些具有普遍性與共性的，由國家工商總局或省級工商局牽頭設計，基本統一，做到整體推進。在2007年12月召開的全國工商行政管理會議上，周伯華局長提出加強十個方面的制度化建設和五個方面的規范化建設，即企業信用分類監管制度改革、12315行政執法體系建設、商品準入制度改革、個體工商戶分層分類登記管理改革、消費維權制度建設、登記服務制度建設、產品質量和食品安全長效監管制度建設、商品交易市場信用分類監管、商標審查制度建設、各級機關和基層制度建設，規范企業等市場主體的登記行為、規范公平交易執法工作、提高商品質量監測工作規范化水平、規范商標行為、規范服務發展行為。對這些制度與規范，要抓緊論證與完善，盡快形成統一的標準。同時，由于各地情況千差萬別，上下有異，必然存在層次性差異，不可能上下一般粗，一個樣式。因此，各地各級工商部門要認識層次性差異，注意發揮主觀能動性，種好自己的“責任田”。

3、理順經費保障體制。由于工商部門體制、機制的缺陷，經費保障雖然由過去自收自支改成了“以收定支，收支兩條線”，收取的“兩費”被納入非稅收入，名義上由省級財政保障經費供給，而實際上還是靠自己收費過日子，沒有實現真正意義上的“吃皇糧”。同時，目前基層工商部門普遍實行了績效考核制度，制定了工作績效評估體系，但絕大多數以完成國家規費預算收入為主要考核指標，基層工商部門絕大多數的精力放在收費辦案方面。這種以完成“非稅收入”任務論“英雄”的做法，形成了一種錯誤的導向。致使少數基層工商部門片面追求部門、個人經濟利益，違規收費、違規罰款、越權執法、違規辦案等違規違紀行為屢禁不止。這成為工商行政管理推進“四化”建設，構建長效監管機制的障礙。必須改變這種狀況與做法，理順保障體制，讓基層工商干部從繁重的收費辦案工作中解脫出來，有更多的精力來思考和從事服務經濟社會發展工作。解決與民爭利、為利執法的問題，提升工商部門的社會形象。

4、端正行政執法指導思想。監管執法只是手段，不是目的，工商行政管理部門的監管執法，其實質是國家通過“有形的手”來彌補市場“無形的手”的缺陷，防止市場“失靈”。《行政處罰法》第5條規定：“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。”這是實施行政處罰，糾正違法行為的一條重要原則，但我們在監管執法中就沒有很好地體現這一原則。當前在基層工商部門，以“管理者”自居的現象還大有人在，行政執法還是秉承“查必處、處必罰、罰必嚴”的思想，認為監管就是執法，執法就是辦案，辦案就是罰款，行政執法的主觀動機與目的是為了罰款，為了完成“非稅收入”任務。必須按照“四個統一”的要求，切實端正行政執法指導思想。這樣，推進“四化”建設，構建長效監管機制才會落到實處。才能發揮先進機制的優勢，更好地發揮政府運用工商行政管理手段干預與調控市場經濟的作用。

5、提高隊伍素質與能力。人是決定的因素，是事業成功的關鍵。由于歷史的原因，工商行政管理部門的公務員隊伍文化水平低，專業人才缺乏。通過這些年的努力，隊伍的學歷雖有大幅度的提高，但素質與能力并沒有明顯改觀。筆者所在的湖南省衡陽市工商系統，在職人員中大專以上文化1265人，占70.2%，但95%以上是通過各類函授形式取得的。由于人員文化素質不太高，思維能力、理解能力、創新能力有限，有些人雖有滿腔的工作熱情，但缺乏履職的本領，連操作電腦都困難，執法辦案不懂得取證，不會正確適用法律及條文。一些人還停留在僅會收費、管集貿市場的低層次上。因此，推進“四化”建設，構建長效監管機制，提高隊伍素質是當前一項緊迫的任務，是各級工商機關面臨的一項重大課題，不可逾越。建立一支高素質的專業化隊伍是方向，實行職業資格化是手段。我們要通過依托有關大專院校和總局的培訓基地，培養專家型人才，推行注冊官和執法官制度，考錄新公務員中注意選拔急需人才等途徑，大力打造專業化的工商行政管理隊伍，加快“四化”建設、構建長效監管機制的進程，充分發揮先進機制的功能作用。

主要參考書目：

1、孫國華、朱景文主編《法理學》中國人民大學出版社

2、沈宗靈主編《法理學》北京大學出版社

3、彭國甫主編《公共管理（MPA）簡明讀本》海南出版社

4、姜明安、皮純協主編《行政法學》中共中央黨校出版社

5、應松年主編《行政法學教程》中共中央黨校出版社