反腐敗體制和機(jī)制的建議綜述

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論文關(guān)鍵詞：反腐敗,體制,機(jī)制

論文摘要：衡量一個(gè)國(guó)家反腐敗體制和機(jī)制有效性的標(biāo)準(zhǔn)是要符合該國(guó)國(guó)情，要能夠切實(shí)、有效地解決該國(guó)當(dāng)前的腐敗問(wèn)題。經(jīng)過(guò)五十多年甚至更長(zhǎng)時(shí)期的探索，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)在中國(guó)建立了一套較為完善的、獨(dú)具特色的國(guó)家廉政體系。文章利用國(guó)際廉政評(píng)價(jià)框架，從反腐敗機(jī)構(gòu)、反腐敗戰(zhàn)略和反腐敗法律制度這三個(gè)方面探討了中國(guó)反腐敗體制和機(jī)制中存在的問(wèn)題和不足，并提出了相應(yīng)的政策建議。

一、當(dāng)前中國(guó)反腐敗體制和機(jī)制中存在的問(wèn)題

國(guó)際廉政理論認(rèn)為，可以從反腐敗機(jī)構(gòu)、反腐敗戰(zhàn)略和反腐敗法律制度這三個(gè)方面來(lái)評(píng)估一個(gè)國(guó)家的反腐敗體制和機(jī)制。本文將依照這一框架，對(duì)中國(guó)當(dāng)前的反腐敗狀況，特別是現(xiàn)有體制和機(jī)制中存在的問(wèn)題和不足進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)估。

（一）反腐敗機(jī)構(gòu)之間分工不清晰，專(zhuān)業(yè)化程度不高

目前各國(guó)的腐敗執(zhí)行機(jī)構(gòu)組成主要有兩種類(lèi)型：一種是單一機(jī)構(gòu)，另一種是多個(gè)機(jī)構(gòu)。采用單一反腐敗機(jī)構(gòu)的國(guó)家和地區(qū)包括香港、新加坡、韓國(guó)等，多個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)的模式也在許多國(guó)家和地區(qū)實(shí)行，例如中國(guó)、美國(guó)、日本等。盡管實(shí)行單一反腐敗機(jī)制，香港廉政公署仍被公認(rèn)為是世界范圍內(nèi)非常有效的機(jī)構(gòu)之一。但是沒(méi)有研究表明只有采取單一機(jī)構(gòu)的模式才能成功戰(zhàn)勝腐敗。到底是采用何種模式，必須要考慮到一個(gè)國(guó)家的客觀實(shí)際，例如政治制度、法律體系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等。中國(guó)目前實(shí)行的是多機(jī)構(gòu)的模式，反腐敗機(jī)構(gòu)主要包括紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。這種反腐敗體制與中國(guó)的總體政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度相適應(yīng)，事實(shí)證明是較為有效的，但也存在著一定的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.多部門(mén)都有接收舉報(bào)的職能，但難以對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行有效保護(hù)

舉報(bào)是中國(guó)憲法和法律賦予公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行監(jiān)督的一項(xiàng)民主權(quán)利，也是發(fā)現(xiàn)腐敗線索的重要渠道之一。從官方統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)來(lái)看，中國(guó)每年通過(guò)舉報(bào)而被查處的案件占全部查處案件的比重相當(dāng)高，在50%以上。但是從實(shí)際情況，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件的情況來(lái)看，通過(guò)舉報(bào)被發(fā)現(xiàn)的比例并不高，并且隨著腐敗官員級(jí)別增高，通過(guò)舉報(bào)被揭露的概率會(huì)降低（過(guò)勇，2007）。

我們黨和政府對(duì)于信訪和舉報(bào)工作歷來(lái)十分重視，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)不僅建立了舉報(bào)或信訪辦公室，而且還出臺(tái)了對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行保護(hù)甚至獎(jiǎng)勵(lì)的制度。然而，目前中國(guó)的舉報(bào)制度存在的突出問(wèn)題是對(duì)舉報(bào)人保護(hù)不力。這是中國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)受理腐敗舉報(bào)總體數(shù)量較低，具名舉報(bào)數(shù)量更低的重要原因。以河北省為例，全省紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)每年受理信訪舉報(bào)在6萬(wàn)件左右，占全省總?cè)丝诘谋戎貫?%。在這6萬(wàn)件左右信訪舉報(bào)中，只有不到25％是具名舉報(bào)（孫曉靜，2006：24—25）。而香港的這兩個(gè)數(shù)字分別為0.5%和73％。加上內(nèi)地和香港腐敗水平的差異，內(nèi)地的舉報(bào)數(shù)量，特別是具名舉報(bào)率顯然都較低廉政。

產(chǎn)生這種情況的關(guān)鍵在于我們的工作機(jī)制存在問(wèn)題。首先，舉報(bào)信息管理不封閉，容易造成舉報(bào)人的信息泄漏。以某市行政投訴中心為例，該中心2004年共受理投訴4551件，屬于受理范圍內(nèi)的投訴670件，其中直查28件，轉(zhuǎn)有關(guān)委辦局195件，轉(zhuǎn)區(qū)縣監(jiān)察局232件，記錄留存215件。在427件轉(zhuǎn)辦件中，閱處345件，查處報(bào)結(jié)果82件。其次，由于多個(gè)部門(mén)都有接受舉報(bào)的職責(zé)，群眾感到困惑，不知道該向誰(shuí)舉報(bào)，這不僅給有舉報(bào)意愿的群眾帶來(lái)了不便，而且造成重復(fù)舉報(bào)和資源的浪費(fèi)。最后，舉報(bào)信息的不斷流轉(zhuǎn)造成了最初接受舉報(bào)的部門(mén)無(wú)法控制調(diào)查所需時(shí)間和結(jié)果的真實(shí)性，難以對(duì)舉報(bào)人定期答復(fù)。

2.紀(jì)檢監(jiān)察和檢察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查方面權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)

目前，中國(guó)的大部分腐敗案件都是由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行初查的，但是國(guó)家法定偵查機(jī)構(gòu)卻是檢察機(jī)關(guān)或受其委托的公安機(jī)關(guān)，這造成了案件調(diào)查方面的權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)。由于紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督是內(nèi)部監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集證據(jù)的方式和手段上必然受到嚴(yán)格的限制，只能運(yùn)用部分調(diào)查取證的手段和內(nèi)部強(qiáng)制措施（張士懷，2005：5—6）。例如，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)對(duì)腐敗嫌疑人進(jìn)行拘留，無(wú)權(quán)對(duì)腐敗嫌疑人以及可能隱藏罪犯或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他有關(guān)的地方進(jìn)行搜查等。這樣可能就會(huì)出現(xiàn)一種尷尬的現(xiàn)象，就是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)由于調(diào)查手段的限制無(wú)法完全掌握涉嫌腐敗的官員的全部情況，不會(huì)將其移交給檢察機(jī)關(guān)，而檢察機(jī)關(guān)在大多數(shù)情況下無(wú)法直接立案調(diào)查。在這個(gè)過(guò)程中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)所使用的“雙規(guī)”等紀(jì)律手段也成為外界詬病的焦點(diǎn)。紀(jì)檢監(jiān)察和檢察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查方面的權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)造成了雙方角色的尷尬。

3.政府內(nèi)部監(jiān)督和審計(jì)工作薄弱

審計(jì)部門(mén)是國(guó)家的“守門(mén)人”，審計(jì)工作對(duì)于建設(shè)高效、廉潔的政府有著至關(guān)重要的作用。在過(guò)去幾年中，國(guó)家審計(jì)署在加強(qiáng)審計(jì)工作力度方面做了大量工作，揭露了黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位中存在的許多不規(guī)范行為，特別是違反財(cái)經(jīng)規(guī)定的行為，并發(fā)現(xiàn)了一些涉嫌腐敗和其他違法犯罪的線索。這是中國(guó)廉政制度建設(shè)的一個(gè)巨大進(jìn)步，在國(guó)際上也廣受好評(píng)。然而，如果仔細(xì)分析國(guó)家審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告可以發(fā)現(xiàn)，他們發(fā)現(xiàn)的許多問(wèn)題，特別是預(yù)算管理中的問(wèn)題是十分基礎(chǔ)的、初步的。造成這種現(xiàn)象的根本原因是國(guó)家的財(cái)經(jīng)預(yù)算管理還不完善，政府內(nèi)部的監(jiān)督和審計(jì)工作十分薄弱。在這種局面下，如果不加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)督和審計(jì)工作，只是將國(guó)家審計(jì)署的人員編制和預(yù)算擴(kuò)大也不能解決問(wèn)題。

一個(gè)健全的監(jiān)督體系應(yīng)該包含三個(gè)層面的監(jiān)督：首先是政府內(nèi)部部門(mén)之間的監(jiān)督，例如監(jiān)察部門(mén)和內(nèi)部審計(jì)部門(mén)對(duì)其他部門(mén)的監(jiān)督。其次是專(zhuān)門(mén)的、政府之外的監(jiān)督機(jī)構(gòu)受立法機(jī)關(guān)或執(zhí)政黨委托，對(duì)政府所進(jìn)行的監(jiān)督。在中國(guó)，紀(jì)檢機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)屬于這種角色，但前者和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公之后，更像是政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而后者目前還屬于政府組成部門(mén)，盡管每年需要受總理委托向人大匯報(bào)工作。最后才是群眾、新聞媒體等所進(jìn)行的外部監(jiān)督。目前，中國(guó)前兩個(gè)層面的監(jiān)督基本上混在一起了，內(nèi)部審計(jì)尤其薄弱。以某國(guó)家局為例，紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)處只有3名工作人員，同時(shí)還掛有信訪辦公室的牌子，卻要負(fù)責(zé)全系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的落實(shí)，對(duì)26個(gè)管理局、辦事處和100多名局級(jí)干部的監(jiān)督，以及內(nèi)部審計(jì)、信訪舉報(bào)工作，這幾乎是不可能完成的任務(wù)。而在一些國(guó)家部委，內(nèi)部審計(jì)竟然是財(cái)務(wù)管理部門(mén)的一個(gè)下屬部門(mén)，這種讓“老鼠”管“貓”的制度安排顯然削弱了監(jiān)督的有效性。

（二）反腐敗戰(zhàn)略存在薄弱環(huán)節(jié)

經(jīng)過(guò)五十多年的發(fā)展，特別是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的不斷探索，中國(guó)初步建立起了一套教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系，有力地保證了反腐敗工作的順利進(jìn)行。然而，由于政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度的變化，中國(guó)原有的反腐敗戰(zhàn)略也表現(xiàn)出了一些局限性和不足之處，主要有以下幾個(gè)方面：

1.廉潔教育的對(duì)象和手段需要進(jìn)一步改進(jìn)

教育是反腐敗戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)。然而應(yīng)該意識(shí)到，廉潔教育的主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件中發(fā)生了很大的變化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，腐敗主體主要是國(guó)家工作人員，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，腐敗主體還包括私人部門(mén)的從業(yè)者。如何對(duì)私人部門(mén)、普通群眾，特別是青少年開(kāi)展廉潔教育？這是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下廉潔教育工作要回答的新問(wèn)題。

此外，教育的手段和方法也需要不斷進(jìn)步和完善。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部花了大量的時(shí)間學(xué)習(xí)反腐敗方面的文件精神，但是從效果來(lái)看，許多人的學(xué)習(xí)還停留在表面。一些違紀(jì)違法者直至走上法庭、走進(jìn)監(jiān)獄，才真正用心地來(lái)讀有關(guān)的法律規(guī)定，才體會(huì)到法律的嚴(yán)肅性。這就需要我們的廉潔教育逐步走向?qū)I(yè)化，提高針對(duì)性，對(duì)于不同的行業(yè)、職業(yè)制定法制教育和廉潔教育的文本，讓全社會(huì)，特別是官員深刻了解腐敗的后果和危害。

2.預(yù)防工作的針對(duì)性、前瞻性和專(zhuān)業(yè)化程度不高

腐敗是制度漏洞的表現(xiàn)，因此制度預(yù)防顯得十分重要。1997年之后，中國(guó)不斷加大制度建設(shè)的力度，減少了腐敗發(fā)生發(fā)展的空間，取得了明顯成效。然而，中國(guó)目前的腐敗預(yù)防工作主要集中在國(guó)家制度的層面上，而沒(méi)有針對(duì)腐敗多發(fā)高發(fā)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)的分析和評(píng)估。我們?cè)谡{(diào)研中看到，盡管每個(gè)單位近年來(lái)都制定了大量的制度性文件，也取得了一定的成效，但是這些制度中有相當(dāng)一部分僅僅是在復(fù)述中央或省里的文件主要內(nèi)容，而沒(méi)有針對(duì)本部門(mén)、本單位的情況制定有針對(duì)性的政策措施，特別是程序方面的規(guī)章制度。

香港廉政公署在這方面的經(jīng)驗(yàn)或許對(duì)我們有一定的啟發(fā)和借鑒意義。廉政公署預(yù)防處的主要工作不是研究腐敗問(wèn)題的立法，因?yàn)檫@已經(jīng)比較成熟，而是和各行業(yè)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)合作，對(duì)行業(yè)的腐敗高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)分析和評(píng)估，并制定具體的規(guī)章制度來(lái)進(jìn)行預(yù)防。在擁有1300多人的香港廉政公署中，預(yù)防處是最小的，只有60多人。但是幾乎每人都是專(zhuān)家，不僅對(duì)于腐敗問(wèn)題有較為深入的理解和研究，而且其中很多人有行業(yè)的專(zhuān)業(yè)背景，這有助于他們更好地分析制度薄弱環(huán)節(jié)和漏洞。

3.對(duì)行賄者和受賄者的懲處力度差異較大

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的反腐敗工作，特別是對(duì)腐敗行為的懲治往往集中在受賄者，即主要是黨政官員的一方，造成對(duì)行賄者和受賄者的懲治力度存在較大差距。首先，受賄者所受到的最高量刑要高于行賄者。根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》，犯行賄罪最高可處以無(wú)期徒刑，而犯受賄罪最高卻可處以死刑。其次，2005年之前實(shí)際因?yàn)樾匈V罪而受到起訴的人很少。在1998—2002年5年間，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案?jìng)刹樾匈V案件6440件，只相當(dāng)于同期立案?jìng)刹榈呢澪圪V賂、瀆職等職務(wù)犯罪案件數(shù)（207103件）的3.1％（最高人民檢察院，2003）。

造成這種局面的原因主要有兩方面。一是我們黨對(duì)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的要求歷來(lái)是最為嚴(yán)格的，而他們通常是受賄者；另一個(gè)原因是反腐敗機(jī)構(gòu)考慮到在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，官員權(quán)力過(guò)大，行賄者往往是“被迫”而不是“主動(dòng)”行賄的。然而無(wú)論如何，這種對(duì)受賄者和行賄者懲處力度不對(duì)稱(chēng)的狀況對(duì)于受賄者是“不公平的”，因?yàn)楹茱@然，受賄者和行賄者都是腐敗行為的受益者。而對(duì)于行賄行為的打擊力度不足也會(huì)助長(zhǎng)行賄者的氣焰，降低其腐敗的成本和風(fēng)險(xiǎn)。

4.反腐敗投入不足，隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化程度不高

隨著全球化和信息技術(shù)的發(fā)展，當(dāng)今的腐敗案件越來(lái)越復(fù)雜，腐敗分子越來(lái)越狡猾。在“魔高一尺”的情況下，只有“道高一丈”，才能確保腐敗案件的線索和證據(jù)能夠及時(shí)被發(fā)現(xiàn)。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，我們的紀(jì)檢監(jiān)察和檢察干部隊(duì)伍建設(shè)過(guò)于強(qiáng)調(diào)思想政治素質(zhì)，而忽視了專(zhuān)業(yè)能力的培養(yǎng)，這已經(jīng)嚴(yán)重制約了反腐敗工作的有效性。

即使不考慮人員素質(zhì)，中國(guó)在反腐敗方面的財(cái)政投入和人均經(jīng)費(fèi)也顯得比較薄弱。香港廉政公署每年的預(yù)算大約為8900萬(wàn)美元，占香港政府全部財(cái)政預(yù)算的比重大約為0.38％；共有工作人員1300多人，占香港政府公務(wù)員總?cè)藬?shù)的比重大約為0.72％，人均經(jīng)費(fèi)為54.8萬(wàn)元。而中國(guó)2004年全國(guó)地方檢察機(jī)關(guān)實(shí)際財(cái)政支出為53.4億元，占全國(guó)地方財(cái)政總支出的比重約為0.21%。2004年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)工作人員總數(shù)為211230人，占公務(wù)員的比重約為3.5％，人均經(jīng)費(fèi)約為2.78萬(wàn)元。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的情況大致也如此。這樣如果將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)加在一起，中國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)的人員比例不低，但是人均經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于香港廉政公署，大約為其二十分之一。

（三）反腐敗法律制度不完善

中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程，也是中國(guó)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的法律體系不斷建立健全的過(guò)程。制度缺位或缺陷會(huì)產(chǎn)生腐敗機(jī)會(huì)，而良好的制度則能有效防治腐敗。中國(guó)的反腐敗法律制度經(jīng)過(guò)五十多年，特別是1978年之后的發(fā)展，發(fā)揮了重要的作用。然而，由于制度轉(zhuǎn)軌仍在進(jìn)行中，現(xiàn)有的法律制度還存在一些問(wèn)題和不足，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.沒(méi)有一部統(tǒng)一的《反腐敗法》，對(duì)腐敗行為的界定不清晰

目前中國(guó)涉及反腐敗問(wèn)題的規(guī)定主要分為兩類(lèi)，一類(lèi)是國(guó)家法律和行政法規(guī)，另一類(lèi)是黨和政府及其部門(mén)頒布的各類(lèi)規(guī)章、文件、規(guī)定和通知。前者主要包括《刑法》第八章中的有關(guān)規(guī)定，但是相關(guān)條款十分原則。以中共中央、國(guó)務(wù)院或中紀(jì)委、監(jiān)察部、中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳名義的規(guī)章、文件、規(guī)定和通知雖然規(guī)定很詳細(xì)，但是效力比較低，還存在重復(fù)發(fā)文等問(wèn)題。因此，就需要制定一部統(tǒng)一的《反腐敗法》，對(duì)于腐敗行為重新給以清晰的界定。

二、完善中國(guó)反腐敗體制和機(jī)制的政策建議

理順?lè)锤瘮◇w制和機(jī)制是建立有效的懲治和預(yù)防腐敗制度，乃至戰(zhàn)勝腐敗的根本保障。本文認(rèn)為，中國(guó)當(dāng)前反腐敗體制和機(jī)制改革的基礎(chǔ)是重新調(diào)整各反腐敗機(jī)構(gòu)的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，在此基礎(chǔ)上不斷完善現(xiàn)有的反腐敗戰(zhàn)略，建立健全反腐敗法律制度。在多個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)的模式中，要使制度安排有效發(fā)揮作用，關(guān)鍵是要合理、清楚地界定各個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)，并建立適當(dāng)?shù)男畔⒔涣骱蛥f(xié)調(diào)機(jī)制。

（一）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)反腐敗工作，加強(qiáng)對(duì)司法和執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督

中紀(jì)委、監(jiān)察部在中國(guó)的廉政建設(shè)和反腐倡廉工作中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，這是多機(jī)構(gòu)的反腐敗體制能夠有效發(fā)揮作用的重要保障。但是在具體的工作職能方面，可以在《憲法》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》和《行政監(jiān)察法》等規(guī)定的范圍內(nèi)做一些調(diào)整。本文建議，中紀(jì)委、監(jiān)察部應(yīng)繼續(xù)承擔(dān)頒布有關(guān)法規(guī)文件，制定戰(zhàn)略規(guī)劃，協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)間的職能；加強(qiáng)廉潔教育工作，并將教育對(duì)象擴(kuò)大到全社會(huì)；盡量減少對(duì)腐敗案件的直接調(diào)查，盡早將腐敗線索移交給檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)；將內(nèi)部審計(jì)納入到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作職能中去，將其作為紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察的重要手段；通過(guò)各派駐機(jī)構(gòu)深入開(kāi)展腐敗預(yù)防工作等。

在以上這些建議的調(diào)整中，最重要的一條是將更多的腐敗案件查處工作移交給檢察機(jī)關(guān)，但是這并不意味著黨在這方面可以撒手不管了，而是應(yīng)該通過(guò)對(duì)司法機(jī)關(guān)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，在對(duì)具體業(yè)務(wù)工作不進(jìn)行干涉的前提下，加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)和法院的宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督。

（二）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)繼續(xù)全面加強(qiáng)廉潔教育工作，并將教育對(duì)象擴(kuò)大到全社會(huì)

中國(guó)在針對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔教育方面已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，中紀(jì)委、監(jiān)察部在協(xié)調(diào)各中央單位開(kāi)展反腐敗工作方面也具有無(wú)與倫比的優(yōu)勢(shì)。因此，建議紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)繼續(xù)全面加強(qiáng)廉潔教育工作，協(xié)同動(dòng)員各級(jí)教育部門(mén)和婦聯(lián)等群眾性組織，推動(dòng)廉潔文化進(jìn)校園、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)工廠、進(jìn)家庭、進(jìn)企業(yè)，將教育對(duì)象擴(kuò)大到全社會(huì)。社會(huì)廉潔教育應(yīng)該將青少年作為重點(diǎn)教育人群，將廉潔教育納入課堂，通過(guò)開(kāi)展一些生動(dòng)活潑的活動(dòng)，努力營(yíng)造廉潔的社會(huì)氛圍，使青少年從小樹(shù)立廉潔的觀念和信念。這對(duì)于中國(guó)未來(lái)的廉政工作和反腐敗斗爭(zhēng)必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

（三）檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)統(tǒng)管腐敗案件舉報(bào)和調(diào)查工作，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)減少對(duì)腐敗案件的直接查處

保留紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的信訪和舉報(bào)部門(mén)，但是將其工作重點(diǎn)放在紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察方面。鼓勵(lì)群眾直接向檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)舉報(bào)有關(guān)腐敗線索。當(dāng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，以及審計(jì)機(jī)關(guān)等發(fā)現(xiàn)有黨員領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌腐敗的時(shí)候，應(yīng)盡早將有關(guān)情況移交給檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的查處結(jié)果和法院判決結(jié)果決定黨紀(jì)、政紀(jì)處分，改變檢察機(jī)關(guān)根據(jù)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)初步調(diào)查結(jié)果立案、起訴的狀況。檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)應(yīng)該進(jìn)一步理順內(nèi)部信息流轉(zhuǎn)和保密機(jī)制，建立嚴(yán)格的對(duì)舉報(bào)人信息進(jìn)行保密的制度，完善對(duì)舉報(bào)人限期答復(fù)的制度。負(fù)責(zé)接收舉報(bào)的部門(mén)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高專(zhuān)業(yè)化程度，從工作流程上減少舉報(bào)信息被泄漏的機(jī)會(huì)，并建立責(zé)任追究制度。檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)建立內(nèi)部調(diào)查機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)接收針對(duì)反貪部門(mén)及信訪舉報(bào)部門(mén)的投訴和舉報(bào)，確保他們的高效和廉潔。

（四）將內(nèi)部審計(jì)納入到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作職能中去，作為紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察的重要手段

絕大多數(shù)腐敗交易都是與資金往來(lái)有關(guān)的，因此審計(jì)工作在發(fā)現(xiàn)腐敗線索方面具有至關(guān)重要的作用。因此，應(yīng)該進(jìn)一步理順政府內(nèi)部審計(jì)部門(mén)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系，將其納入到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能范圍中來(lái)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)該將黨風(fēng)廉政責(zé)任制的落實(shí)與任期內(nèi)定期審計(jì)、離任審計(jì)等結(jié)合起來(lái)，將其作為紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察的重要手段。要確保紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)有充足的人員編制，并且在紀(jì)律檢查、行政監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)和信訪舉報(bào)等方面有所分工，確保各項(xiàng)監(jiān)督都能有效發(fā)揮作用。

（五）中紀(jì)委、監(jiān)察部依托各派駐機(jī)構(gòu)，深入開(kāi)展腐敗預(yù)防工作

國(guó)家預(yù)防腐敗局的成立對(duì)于中國(guó)的腐敗預(yù)防工作無(wú)疑能起到積極的推動(dòng)作用。但事實(shí)上，中國(guó)在腐敗預(yù)防方面有一支獨(dú)特的隊(duì)伍可以利用，就是中紀(jì)委、監(jiān)察部在中央國(guó)家機(jī)關(guān)的派駐機(jī)構(gòu)。腐敗預(yù)防工作最大的特點(diǎn)就是專(zhuān)業(yè)性，派駐機(jī)構(gòu)在兼顧反腐倡廉統(tǒng)一規(guī)定和行業(yè)特點(diǎn)方面無(wú)疑具有先天的優(yōu)勢(shì)。因此，應(yīng)該增加派駐機(jī)構(gòu)在腐敗預(yù)防方面的職能，深化行業(yè)腐敗預(yù)防體系的建設(shè)，培養(yǎng)復(fù)合型的行業(yè)反腐敗專(zhuān)家或制度預(yù)防專(zhuān)家，并鼓勵(lì)不同行業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)。

（六）加快制定《反腐敗法》，使之具有廣泛的適應(yīng)性

在充分總結(jié)過(guò)去幾十年在腐敗懲治方面所積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，加快《反腐敗法》或《反腐敗條例》的起草和出臺(tái)，這對(duì)于中國(guó)的廉政建設(shè)和反腐敗工作將具有里程碑性質(zhì)的重要意義。該法律或法規(guī)應(yīng)當(dāng)對(duì)各類(lèi)腐敗罪行的界定、立案調(diào)查、起訴和懲處等進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，以減少由于現(xiàn)有法律體系規(guī)定不清而造成的漏洞?！斗锤瘮》ā坊颉斗锤瘮l例》的制定要具有前瞻性，要面向未來(lái)，要具有廣泛的適用性。

三、走中國(guó)特色的廉政建設(shè)之路

嚴(yán)格意義上說(shuō)，幾乎沒(méi)有哪兩個(gè)國(guó)家的國(guó)家廉政體系是完全相同的。一個(gè)國(guó)家的廉政制度體系必然是該國(guó)文化歷史、政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律體系和腐敗狀況等因素共同作用的結(jié)果。然而在這些國(guó)家中，顯然中國(guó)的國(guó)家廉政體系是一種獨(dú)特的模式，其最大的不同在于中國(guó)的反腐敗工作是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行的，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)廉政建設(shè)的核心領(lǐng)導(dǎo)力量。

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