基本公共服務均等化分析論文

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[摘要]國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要和黨的十六屆六中全會、黨的十七大報告中分別提出并對如何實現基本公共服務均等化作了詳盡闡述，這是中國政府貫徹以人為本的科學發展觀，推動經濟社會全面、協調、可持續發展的重要決策。因此，只有深刻了解其內涵，合理確定現階段我國基本公共服務均等化的主要內容，才能更好地貫徹落實國家的政策。本文通過分析國內外研究現狀，結合我國國情，闡述了現階段我國基本公共服務均等化的主要內容，提出應按照“窄口徑、低水平”要求，分類逐步推進基本公共服務均等化。

[關鍵詞]基本公共服務；“窄口徑、低水平”；服務均等化

一、國內外相關研究現狀

1．國外研究現狀。在聯合國的文件中，基本公共服務包括：清潔水、衛生設施、教育、醫療衛生和住房。聯合國兒童基金會和聯合國開發計劃署在南非把基本教育(學前和小學教育)和初級醫療定義為基本社會服務，同時也討論了飲用水、衛生設施、營養、社會福利和公共工作項目，把它們部分地作為基本社會服務。不同的國家和同一國家不同歷史階段對于基本公共服務的內容界定是不一樣的。例如，加拿大把教育、醫療衛生和社會服務(主要是社會福利)作為聯邦政府基本公共服務均等化的主要項目；印度尼西亞把初等教育和公路設施列為政府財政均等化的內容；巴西把醫療衛生列為轉移支付；哥倫比亞和智利把教育列為轉移支付；智利實行教育券政策；美國的一些州也采取類似措施，在義務教育、公共衛生和養老保險等方面尤為突出；而巴西的基本公共服務均等化主要集中在教育和醫療衛生。因此，國外學者普遍把教育、醫療衛生、社會服務、基礎設施等公認為基本公共服務。

從有些國家的實踐看，基本公共服務的提供必須遵守效率與公平兼顧的原則。根據效率目標優先還是公平目標優先的戰略，公共服務分為以英國和瑞典等北歐國家為代表的“全面公平型”，以新加坡和智利為代表的“效率主導型”，以美國和德國為代表的“最低保障與兼顧效率型”。但是各個國家根據不同的國情會選擇不同的模式。總體來看，在公平方面研究較少，效率方面的研究較多。國外學者在研究時發現不同主體提供公共服務的競爭效率不同，公共部門具有成本節約優勢和較高的效率。而且由于“利他主義”動機的存在，使得政府能夠高效率提供某些公共服務。

國外對于基本公共服務均等化的研究主要集中在內容、原則和機制方面，盡管各國對一定階段的基本公共服務的界定不同，但是總結起來有以下幾個方面：公共教育、公共醫療、社會保障等等。基本公共服務均等化并非某一個國家所特有，而是文明國家的政策選擇和制度安排。在中國現階段，迫切需要基本公共服務均等化，它是一個必然的發展趨勢。

2．國內研究現狀。財政部財政科學研究所所長賈康研究員認為，成熟的公共服務均等狀態，表現為不同區域之間、城鄉之間、居民個人之間享受的基本公共服務水平的一致。然而，從起始到成熟，公共服務均等化要經歷不同的階段。各個階段的具體重點、目標及表現是不同的。初級階段的目標可能更側重于區域公共服務均等化，主要表現為區域內、區域間的公共服務水平的差距明顯縮小(比如，基本社會保障實現地區統籌并積極縮小各地標準的差距)；中級階段的目標會更多地側重于城鄉公共服務均等化，主要表現為不僅在區域內，而且在各區域城鄉之間的公共服務水平的接近(比如，把城鎮“低保”擴展到各地農村)；高級階段的目標則為實現全民公共服務均等化。主要表現為區域之間、城鄉之間、居民個人之間的公共服務基本形成均等狀態(比如，基本社會保障不分區域、城鄉、身份而實現全社會統籌)。

國家發展和改革委員會經濟研究所教授常修澤認為，基本公共服務均等化可以從三個方面來理解：第一，全體公民享有基本公共服務的機會應該均等。我國有13億人口，盡管每個人的天賦能力不同，所占有的資源也不盡相同，但在享受基本公共服務的機會方面應該是均等的。第二，全體公民享有基本公共服務的結果應該大體相等。大體相等不是搞平均主義，而是大體均等或相對均等。當然，這里講的是基本公共服務，而不是所有公共服務。第三，在提供大體均等的基本公共服務的過程中，應尊重社會成員的自由選擇權。他還認為，現階段我國公共服務均等化包括四個方面的內容：在就業服務和基本社會保障等“基本民生性服務”方面實現均等化；在義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化等“公共事業性服務”方面實現均等化；在公益性基礎設施和生態環境保護等“公益基礎性服務”方面實現均等化；在生產安全、消費安全、社會安全、國防安全等“公共安全性服務”方面實現均等化。

二、基本公共服務均等化的內涵

正確理解基本公共服務均等化含義，必須從理論上完整把握公共服務與基本公共服務之間的邏輯關系，明確推進基本公共服務均等化概念的內涵和外延。

1．公共服務的含義。所謂公共服務是指政府為滿足社會公共需要而提供的使社會成員公共受益的各項服務。從現象上看，政府提供的公共服務是指國防機構、政府部門、司法機關、事業單位等所有承擔國家公共職能的部門和單位提供的各種服務的總稱。從本質上分析，是指按照市場經濟條件下理順政府與市場關系的要求，政府及其所屬部門和單位在彌補市場缺陷和糾正市場失靈過程中對公共產品、正外溢性產品和自然壟斷產品的供給行為，或者說是政府及其所屬部門和單位提供廣義公共產品的行為。如維護社會公平、主持社會正義，頒布法律制度、維護社會秩序、維護國家安全、維護居民生存權、受教育權、自由遷徙權、勞動權等均屬于政府提供的廣義公共產品。需要指出的是，由于政府提供公共服務的職能范圍是由具體的社會公共需要內容決定的，而社會公共需要內容又是由各種經濟因素、文化因素、社會因素共同決定的，是社會發展到一定歷史階段的產物。由于不同國家和同一國家在不同的歷史階段，受經濟因素、文化因素、社會因素共同決定的社會公共需要內容并不完全相同，因而受社會公共需要內容決定的政府公共服務職能也并不完全一致。

2．基本公共服務的含義。基本公共服務是政府提供的公共服務體系中的最基本的內容，或者說是指政府為滿足社會成員生存與發展的最低層次需要而提供的民生性的公共服務。具體表現是政府為確保公民生存權、健康權、居住權、受教育權、勞動權、生命和財產安全等基本社會權利而提供的公共服務。就此而言，世界各國由于受各自的經濟發展水平的影響，在界定社會成員生存與發展的基本公共需要內容和由此決定的政府提供的基本公共服務水平方面也不完全相同，最明顯的標志是發達國家提供的維護公民生存權的“低保”水平和環境保護水平等基本公共服務水平普遍高于發展中國家。同時還要看到，即便是同一國家在不同的社會經濟發展階段，由于受不斷提高的社會最低層次的公共需要水平和政府提供公共服務財力與能力等因素的影響，政府提供的基本公共服務水平也會存在很大差異，總體上呈現了基本公共服務水平不斷提高的變化趨勢。

3．基本公共服務均等化的含義。所謂基本公共服務均等化，是指把那些尚未達到均等化提供狀態或尚未達到社會均等化受益程度的基本公共服務，由政府非均等提供轉化為均等提供，由社會非均等受益轉化為社會均等受益的過程。基本公共服務均等化包含著這樣兩方面內容：一是在范圍上不是泛指滿足社會成員生存與發展最低層次需要的全部基本公共服務內容，而是特指的那些尚未達到均等化提供狀態或尚未達到社會均等化受益程度的基本公共服務項目，如何實現基本公共服務均等化。二是基本公共服務均等化目標是一個復合性的目標體系，基本公共服務涉及到政府提供基本服務的財力均等化，政府提供基本服務的能力均等化，政府提供基本服務的結果均等化，社會成員從政府提供基本服務中獲得的受益程度均等化等多重含義。由于基本公共服務本質上具有公共性和普惠性，只有實現基本公共服務均等化，才符合基本公共服務本質屬性和客觀要求。從國際上看，由于不同國家和同一國家在不同歷史階段的經濟發展水平、財政實力不同，不同國家和同一國家在不同歷史階段采取的經濟與社會發展的戰略方針不同，往往導致不同國家和同一國家在不同歷史階段的基本公共服務水平和基本公共服務均等化程度也有所不同。

三、我國基本公共服務均等化的主要內容

從世界各國推進基本公共服務均等化的成功經驗來看，無論基本公共服務均等化的范圍，還是基本公共服務均等化水平，都呈現了漸進的發展過程。就我國來講，推進基本公共服務均等化尚處于起步階段，必須結合我國實際，按照“窄口徑、低標準”的起步要求，合理界定基本公共服務均等化的范圍與水平。

1．必須按照“窄口徑”要求，合理界定現階段我國基本公共服務均等化的范圍。從世界各國來看，基本公共服務均等化范圍是隨著社會經濟發展不斷拓展的，根本目的是滿足整個社會不斷變化的基本公共服務需要。就我國來看，正確處理需要與可能的矛盾關系人手，規定我國基本公共服務均等化的具體范圍。從我國對推進基本公共服務均等化的社會需要來看，在我國體制轉軌，新舊產業更替，社會加速轉型過程中，城鄉之間、不同地區之間、不同群體之間的居民財富、居民收入、居民消費呈現了不斷拉大的趨勢。伴隨著居民收入差距和消費差距的不斷拉大，出現了一些“上不起學”、“看不起病”、“住不上房”的特殊困難群體，產生了一些群眾普遍關注的民生性的公共問題，需要政府從解決現階段我國暴露出的基本公共服務非均等的種種實際問題出發，承擔起維護公平和正義的公共職能。按照我國維護公民基本權利的各項法律規定，結合我國現實社會中亟待解決的關系居民基本生存與發展需要的公共性、民生性問題，通過推進基本公共服務均等化，滿足社會成員生存與發展的最低層次需要。

就我國推進基本公共服務均等化的供給角度而言，改革開放以來，伴隨著我國體制轉軌，產業規模不斷壯大，呈現了社會經濟快速增長，國家綜合實力逐步增強，財政收入規模迅速擴大的發展局面。改革開放30年來，我國GDP總量由1978年的3624億元增加到2007年的246619億元，增長了67倍；財政收入由1978年的1132億元增加到2007年的51304億元，增長了44倍。正是由于國家綜合實力的增強和財政規模的不斷擴大，為我國推進基本公共服務均等化提供了財力支撐條件，使我國推進基本公共服務均等化具備了可能性，國家不失時機地提出了推進基本公共服務均等化的戰略思想。

從對基本公共服務均等化社會需求與政府供給能力的角度分析，盡管整個社會對基本公共服務均等化具有強烈的需求愿望，并希望基本公共服務均等化范圍越大越好，但最基本的還是首先滿足最低層次的生存需要。就推進基本公共服務均等化的政府供給能力而言，不僅要看到我國綜合實力的增強和財政規模的擴大為我國推進基本公共服務均等化的有利條件，還要看到目前我國仍然處于發展中國家水平，人均GDP、人均收入、人均公共財力水平還相對較低，還基本上處于基本公共服務均等化的起步階段，不具備大范圍推進基本公共服務均等化的財力和能力，只能從我國最迫切需要解決的民生性公共問題出發，合理確定現階段基本公共服務均等化的推進范圍。綜合上述分析，可以把我國推進基本公共服務均等化的范圍概括為：(1)社會救助與社會保障服務均等化；(2)居民住房保障服務均等化；(3)文化教育服務均等化；(4)衛生醫療服務均等化；(5)公共安全服務均等化；(6)環境保護服務均等化；(7)基礎設施服務均等化。

2．必須按照“低水平”要求，合理界定現階段我國基本公共服務均等化水平和均等化程度。由于基本公共服務均等化水平和均等化程度是受經濟社會發展水平、政府提供條件、政府提供能力決定的，確定我國基本公共服務水平和均等化目標的實現程度，必須與我國現階段的國情、國力相適應。從國際上看，20世紀70年代中期以來，西方發達國家進入了基本公共服務均等化的加速推進期，從這一時期西方發達國家的經濟實力分析，其人均GDP都超過了3000美元，美國、加拿大、澳大利亞、德國、法國的人均GDP超過了6000美元，北歐一些福利國家的人均GDP水平更高。從同期政府財政實力分析，其人均公共財力都超過了1000美元，美國、加拿大、澳大利亞、德國、法國的人均公共財力超過了1800美元，正是由于其強大的經濟實力和國家財政實力，使這些國家能夠把60％左右的公共財力用于可均等的基本公共服務支出，以加速推進其基本公共服務均等化。

就我國來講，改革開放以來，雖然我國呈現了社會經濟快速增長，國家綜合實力逐步增強，財政收入規模迅速擴大的發展局面，但由于我國人口眾多，經濟崛起的時間較晚，反應在人均GDP、人均收入等方面，我國與發達國家相比還存在很大差距。如我國GDP總量雖然在國際上居第4位，但人均GDP在國際上卻排在了104位，人均收入排在了109位。目前的人均GDP僅有2600美元，以人均財政收入匡算的人均公共財力僅為550美元，即使把政府部門的非稅收入考慮在內，人均公共財力也不足750美元。顯然，從人均GDP和人均公共財力水平來看，我國雖然進入推進基本公共服務均等化的初始階段，但不具備在短期內完全促進基本公共服務均等化的實現能力。一方面，我國基本公共服務均等化的財力供給與財力需求之間的缺口很大，即便是不斷增長的財政資金，短期內也難以滿足基本公共服務均等化對公共財力的需求。另一方面，考慮到我國財政支出中的制度性剛性因素的影響，即便是調整我國財政支出結構，也只能是逐步加大財政對基本公共服務的支持力度，短期內難以達到實現基本公共服務均等化的公共財力支持條件。

基于我國對基本公共服務均等化的社會需要和財政供給能力的分析，我國推進基本公共服務均等化戰略，既要充分考慮現階段的社會經濟發展對基本公共服務均等化的強烈需要，力爭加快進程，又要充分考慮各級政府的提供能力，特別是財政供給的實際承受能力，不僅基本公共服務范圍不宜過大，基本公共服務水平也不宜過高，基本公共服務均等化目標也不能寄希望于短期內實現，只能按照分類與分步推進原則，穩步推進我國基本公共服務均等化。