以人為本公共政策研究

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內容摘要：本文認為，以人為本是新時期我國公共政策的核心價值取向，它是對“以物為中心”的反思、揚棄和超越，是全面建設小康社會的內在要求，是落實科學發展觀的客觀要求，是構建社會主義和諧社會的必然要求。決策目標人性化，決策程序民主化，決策主體群眾化，彰顯公共利益價值，弘揚公平原則，探索公民參與公共政策制定的方法和渠道，都是人本思想在公共政策中的具體應用。

關鍵詞：以人為本，公共政策，價值取向

改革之初，為了抓住機遇促進發展，我國公共政策采取“效率優先，兼顧公平”的原則。這一政策取向打破了“大鍋飯”、“平均主義”的僵死局面，調動了全國人民的積極性、主動性和創造性，促使我國改革開放取得了舉世矚目的成績，同時也使得自然生態矛盾突出，人口、資源、環境之間的關系極不諧調。這些沖突和矛盾是公共政策在社會全面改革和轉型過程中的價值偏頗的集中體現。面對改革開放進程中出現的新情況、新問題，公共政策的人本價值取向的重要性日益凸顯。黨的十六屆三中全會明確指出，要“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，第一次把以人為本提升到了公共政策核心價值的地位，明確了我國公共政策必須堅持以人為本的價值取向。

我國公共政策人本取向的理論與現實依據

第一，“以人為本”是馬克思主義哲學的基本思想，是對馬克思主義哲學的總概括，是馬克思主義的實質和精髓。馬克思主義哲學蘊含著豐富的人本思想。在馬克思主義哲學視野中，人是世界之“本”，認為人是世界的本質和終極本質；人是價值之“本”，認為人是世界上最有價值意義的生命存在；人是歷史之“本”，認為歷史是人的活動史，人是歷史的主體，人類創造并主導著歷史。

第二，以人為本的公共政策價值理念，是全面建設小康社會的內在要求。改革開放以來，經過全黨和全國人民同心協心、共同奮斗，我國已經實現了現代化建設“三步走”戰略目標的第一、第二步，人民生活總體上達到了小康水平。其實，這種小康只解決了人民的物質層面的需求，是低水平的、不全面的、不平衡的小康。而要實現全面建設小康社會的戰略目標，僅僅滿足了人民的物質方面的要求，是遠遠不夠的。所以，以人為本的公共政策，在提高人民群眾物質文化生活水平的同時，又要以豐富人民群眾精神文化生活為目的，實現人的全面發展，才能達到全面建設小康社會的要求。

第三，以人為本的公共政策價值取向，是落實科學發展觀的客觀要求。科學發展觀把以人為本置于首位，強調把人民群眾的利益作為一切工作的出發點和落腳點，強調把滿足人的全面需求和促進人的全面發展作為公共政策的終極目標。這就要求我國的公共政策從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展，不斷滿足人民群眾追求物質生活、政治生活和精神生活的愿望，切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益，讓發展的成果惠及全體人民。

第四，公共政策秉持以人為本的價值理念是構建社會主義和諧社會的必然要求。我國提出了建設社會主義和諧社會的目標，和諧社會的內涵就是要讓社會各成員、群體、階層、集團之間的關系融洽、協調，沒有根本的利害沖突，人與人之間相互尊重、相互信任和相互幫助，氣氛良好。當前我國社會正處于由傳統社會向現代社會的轉型時期，這一過渡和變革時期的一個顯著特點就是利益主體多元化、利益取向多極化、利益差別顯性化、利益矛盾尖銳化。在這樣一個不穩定的特定狀態下，如何有效整合社會各成員、各階層、各利益群體、各地區之間的利益關系，實現社會和諧，關鍵在于我國公共政策秉持以人為本的價值理念。

“以物為中心”的公共政策的弊端

第一，城鄉差距不斷擴大。目前，無論從人均收入水平、消費水平、城鄉勞動生產率、工農技術裝備水平等經濟差距看，還是從教育、衛生、社會保障等社會差距看，我國城鄉差距都很大，并且呈現出繼續擴大的趨勢。衡量城鄉差距是否適度的標尺，通常是基尼系數。據國家統計局公布的數據，我國城鎮居民基尼系數和農村居民基尼系數均在波動中呈現擴大的趨勢。1990年，我國農村居民基尼系數為0.31，城鎮居民基尼系數為0.23；到2002年，我國農村居民的基尼系數上升到0.365，城鎮居民的基尼系數為0.32，從中可以看出擴大的趨勢是十分明顯的。

第二，地區差距不斷擴大。我國實施經濟體制改革和對外開放政策以來，實現了國民經濟持續、高速增長，取得了舉世矚目的經濟和社會發展成就，但由于自然稟賦、歷史基礎、區位條件、政策取向等種種差異，我國地區經濟發展仍然是不平衡的，地區差距不斷擴大。我國東、中、西三大地帶間的差距主要表現在：經濟增長速度的差距在不斷擴大；東中西部地區人均GDP和人均可支配收入差距也明顯擴大；東中西部地區的工業化和城市化水平差距也在拉大。

第三，強勢群體與弱勢群體失衡。隨著市場經濟體制的逐步確立與市場機制作用的強化，社會公眾的利益正在分化，有些人成為市場化的正收益者，有些人則成為市場化的負收益者。因此市場機制在某種意義上可以實現資源配置的效率最優，但無法矯正由自身引起的不同利益群體利益失衡，具體表現為強勢群體與弱勢群體利益失衡。在現實中，強勢利益群體已經結成正式的或非正式的團體，有能力利用各種資源，以各種形式訴求自身利益，影響公共政策制定。有些強勢利益集團在某些地方政府決策中甚至會影響政府，使得政府決策向強勢利益集團偏向。但另一方面，弱勢群體自身既沒有資源，也沒有能力利用資源，缺少有效途徑和渠道來訴求利益，他們在公共政策過程中往往被邊緣化。弱勢群體本來在市場機制過程中利益已經受損，而其利益訴求在某些公共政策過程中又不能得到反映，因此社會利益格局愈發失衡。

人本思想在公共政策中的具體應用

(一)建立“以人為本”的公共政策決策機制

公共決策要堅持以人為本就要改革和完善決策機制，健全深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化、民主化，筆者認為要做到以下幾方面：

首先，決策目標人性化。決策目標人性化就是決策目標不僅要滿足人民群眾的物質需求，而且也要滿足人民的社會生活、精神生活等各種需求，切實關心人民群眾的切身利益，必須把維護好、發展好人民的利益作為公共政策的出發點和歸宿，使人民不斷獲得經濟、政治、文化利益，為人民群眾造福。

其次，決策程序民主化。決策程序民主化，是公共決策以人為本的關鍵之所在。所謂決策程序民主化，就是在整個決策過程中充分發揚民主，調動全體決策參與者的積極性和創造性，實現正確決策。無數的事實證明，凡是堅持以人為本，按民主集中制進行的決策，決策方案一般來講是正確的或比較正確的，即使有了缺點或錯誤也比較容易發現和糾正；而凡是搞家長制、“一言堂”、個人專斷所作出的決策，由于沒有決策的民主化，決策的原材料不足，信息不夠，決策過程簡單，缺乏科學可靠的依據，主觀隨意性大，根本談不上科學，決策失誤就在所難免。

再次，決策主體群眾化。長期以來，我國公共決策一直實行“精英”決策模式，公共決策由少數人操縱，而普通人民群眾被拒之門外。這種不民主的決策作風，必然導致決策失誤。所以，公共決策必須堅持人民群眾的主體地位。只有這樣，才能克服決策中的主觀主義、唯意志論、獨斷專行的作風；才能真正反映人民的意志。筆者強調人民群眾是決策的主體，并不是否定領導者在決策中的重要作用，其在決策中的“拍板定案”的作用是其他任何人都不能替代的。我們只是想通過強調人民群眾在決策中的主體地位，使領導者在深入了解民情、廣泛集中民智的基礎上作出的公共決策能充分反映人民群眾的利益。

(二)構建“以人為本”為核心價值的公共政策制定模式

這就意味著制定任何公共政策時，都必須把尊重人民群眾的意愿、實現人民群眾的利益、維護人民群眾的權利作為根本前提。

首先，公共政策的制定要彰顯公共利益取向。公共政策作為對社會利益的權威性分配，集中反映了社會利益，從而決定了公共政策必須反映大多數人的利益才能使其具有合法性。因而，許多學者都將公共政策的目標導向定位于公共利益的實現，認為公共利益是公共政策的價值取向和邏輯起點，是公共政策的本質與歸屬、出發點和最終目的。“對于公共政策應該與公共利益還是私人利益保持一致這個問題，絕大多數人將選擇公共利益。”堅持公共利益取向，就是制定公共政策必須反映、綜合、表達絕大多數人們的利益，滿足絕大多數人們的利益需要，必須從維護和謀取人民的利益出發。只有符合人民利益的政策，才能得到人民群眾的認可和接受，才能調動人民群眾執行政策的熱情，才能維護社會穩定，才有利于社會主義事業的發展。

其次，探索公民參與公共政策制定的方法和渠道。“以人為本”的公共政策將更加重視人在政策制定過程中的作用，充分尊重人的知情權、表達權、參與權和監督權，在民主基礎上通過充分討論來完成政策制定過程。隨著公民社會的發展，公民的獨立自主意識、政治參與意識以及政治民主化的要求不斷增強。一方面，探索公民參與公共政策制定的方法，如政府組織中加入公民代表、公民訓練、基層意見搜集法、聽證制度和網上公開征求民意等；另一方面，探索公民影響公共政策制定的渠道，如利用政府門戶網站、個別接觸、輿論擴散、集體推動、游說工作等政策參與渠道。

(三)以人為本的公共政策應弘揚公平原則

公平是公共政策的基本價值，公共政策是實現公平的媒介、手段。公平主要包括兩個方面內容：一是代內公平，即當代人之間的公平，它要求消除不同階層之層、不同地域之間在機會選擇和成果占有上差別懸殊和兩極分化現象，尤其把消除貧困作為優先考慮的問題。二是代際公平，即當代人與后代人之間的公平。代際公平強調，人類賴于生存的自然資源是有限的，所以，當代人不要為自己的發展和需要而掠奪式地使用資源，從而損害后代人發展和需要的條件，要給世世代代以公平利用自然資源和環境的權利。因此，這就要求政府在利用公共政策落實科學發展觀的過程中要在其目標取向上做到：以橫向的代內公平，促進經濟社會現實的發展；以縱向的代際公平保障經濟社會未來不間斷的發展。公共政策要以立體公平為目標，促進和保障經濟社會持續發展。

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