公路建設投融資制度思索
時間:2022-03-20 02:06:00
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近年來,公路里程持續增長,我國公路建設事業取得了可喜的成就。2009年,全國公路總里程達386.08萬公里,比上年末增加13.07萬公里。其中,國道15.85萬公里,省道26.6O萬公里,分別比上年年末增加0.32萬公里和0.28萬公里。公路技術等級和路面狀況也進一步有所提升。全國等級公路里程305.63萬公里,比上年末增加277.77萬公里,占公路總里程的79.2%,其中高速公路總里程已達到6.51萬公里。美國是世界上擁有高速公路里程總數最多的國家,也只有8萬公里左右,而我國截止到2009年高速公路里程數已經發展到6.51萬公里。【】可見,我國的公路建設展現出了良好發展的局面。
眾所周知,要想突飛猛進的發展國民經濟首當其沖的任務就是發展交通運輸基礎設施建設,只有交通運輸設施建設提高了,才能有利于促進國民經濟的快速發展,美國等許多發達國家的公路網規模也已經早就形成并良好地促進了國民經濟的發展。我國公路建設所取得的成績還遠遠跟不上國民經濟迅速發展的需求。與美國等發達國家相比,還需要不懈地努力才能進一步實現現代化公路的目標。另外,由于我國高速公路網采取的是“統一規劃,以省為主”的建設辦法,雖然調動了各方面的建設積極性,但是在各個省建設高速公路時,都會以本省省會在中心來考慮,對一些納入國家高速公路網,但是龐大的資金投資和建設的困難往往會導致一些路段的擱置,據交通運輸部2009年的一項調查表明,我國高速公路網中,“斷頭路”就達6130公里,其中東部地區占23%,中部地區占14%,西部地區占63%。日在舉世矚目的成績背后,公路融資的壓力也隨之增大。
一、中國公路建設投融資體制的現狀及問題
(一)中國公路建設融資體制的現狀
從建設資金構成結構來看,經過2009年1月1日稅費改革之后,我國公路建設資金主要由四部分構成:國債資金、道路通行費、車購稅資金和燃油稅等組成的非償還性公路建設資金;國內外銀行貸款、國際金融組織貸款以及外國政府貸款等債務性公路建設資金.夕商直接投資、國內企事業單位以及個人提供的經營性公路建設資金;股票、債券等有價證券為公路建設的籌集資金。例如早在1996年8月,我國第一家公路上市公司廣東省高速公路發展股份有限公司通過向境外的投資者發行13500萬股境內上市外資股(B股),1998年1月又成功發行了10000萬股人民幣普通股(A股),到2010年為止,廣東省高速公路發展股份有限公司參股、控股的項目公司就有l1個,為廣東交通環境的改善和國家交通總體規劃的實施做出了巨大的貢獻。雖然公路建設的融資模式較為多樣,但總體結構比例并不合理。我們從上面的數據可以看出,來自中央政府的投資平均只占到了到位資金的13.02%,這就意味著剩下大量的資金都要依靠地方籌資和銀行貸款來解決。這就使得融資風險過度集中在銀行,無形中增加了公路融資的壓力。
(二)中國公路建設投融資體制存在問題
1.國家財政的投入偏少。據財政部統計,2005到2010年的財政收入由28941.9億元增長到2010年的83080億元,國家的財力不斷增強的同時希望能夠爭取更多的車購稅資金及國家預算內資金這兩項中央直接投資對我國公路建設的投入。高速公路本質是屬于公共產品范疇內,因此最理想的狀態則是全部由國家投資建設,為社會全體成員免費提供使用。但是由于目前我國經濟發展水平有限,全部公路建設資金寄希望于國家財政投資是不現實的,只能希望財政在逐年增長的同時,加大對公路建設的投資力度。但是,這種想法也許不夠符合我國的實際情況,因為國家財政資金用處十分廣泛,社會保障、醫療衛生、文化教育、公共衛生等發展薄弱領域都需要國家財政資金的支持,并且需求的增長幅度遠遠超過了財政收人的增長幅度,雖然財政收人在逐年增長但資金缺口仍在不斷擴大。
2.銀行貸款比例明顯過高,融資風險較大。盡管在公路建設中融資渠道多樣化,但是各部分資金所占比例并不合理。就高速公路而言,銀行貸款的比例一直居高不下。由于高速公路本身就存在著建設期限長,收益滯后的特點,這就使得一些公路經營企業不僅還本困難就連利息也很難支付,使得企業債臺高筑,財務危機頻發,致使企業信譽下降。重慶高速集團是重慶2002年以來所組建的政府基礎設施投融資平臺的八大集團之一,總資產為922億元,規模居各集團之首。高速集團的資金籌集主要有兩個渠道,一是中央及市級政府撥款,占總投資額30%,二是直接利用銀行貸款,占總投資額的70%。但是到2010年九月,高速集團資產總額為922億元的同時,資產負債也高達638億元,資產負債率為69%。由于一些項目產生效益要在5到8年之后,其通行費收入短期內根本無法支付貸款本息,2012年到2015年,還貸缺口累積將達到200億元。阿因為舉債,使公司負債不斷上升,嚴重影響到了公司的信用。目前,高速集團打算嘗試境外股權融資的渠道以求緩解資金壓力。
3.利用外資比例逐年呈下降趨勢。隨著我國經濟發展的突飛猛進和相關開放政策日益完善,國內許多行業都成為了世界投資的焦點,它們通過中外合資和外商獨資等方式廣泛吸引資金。但是與這種現象呈鮮明對比的是公路建設當中利用國外資金的比例卻在逐年下降。由2004年的利用外資總額61.13億元,占當年投資總額比重的1.3%下降到2009年58.01億元,所占比例僅為0.6%。造成這種現象的原因是多方面的,諸如公路經濟效益不理想,相關的政策法規不完善等,另外,長期以來我國利用外資的模式也較為單一,主要集中于直接貸款和BOT這兩種方式上,這也是主要原因之一。
4.民間資本進入公路領域的門檻高,障礙較大。在我國收費公路中,只有20%是經營性收費公路,這就形成了主要以政府所屬的國有企事業單位為主要投資主體而民間資本為輔的局面。在2004年的時候國家就出臺了《關于投資體制改革的決定》,此決定規定各級政府要創造一切條件和利用多種方式吸引社會資本參與到公共基礎設施建設當中。但同一年,浙江省500億元高速公路招投標項目(該項目有四條高速公路,分別是:金(華)麗(水)溫(kH);黃(山)衢(州)南(平)浙江段;諸(暨)永(嘉);龍(游)麗(水)和麗(水)龍(泉),總里程達843公里)因沒有達到最少3個投標人的規定而流標,最終由政府接盤。2008年3月,上海市的一紙公文也關上了民間資本進入高速公路的大門,公文規定,上海的高速公路將不再面向社會招商建設經營性的公路,全部改為政府收費還貸公路。與此同時又迅速收回了茂盛集團控股的滬青平高速公路的所有權,民營資本徹底淡出了上海。民營企業由于沒有得到一個公平公正的待遇,壟斷行業始終就像一扇玻璃門——有光明沒前途,使得許多民營企業望而卻步,再加之審批程序復雜時間長、進入條件苛刻、門檻過高等問題嚴重阻礙了民間資本進軍高速公路。盡管在2010年5月又了《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》簡稱新36條(國發【2010113號),其中明確指出鼓勵民間資本以獨資、控股、參股等方式投入基礎設施領域并進一步拓寬了民間投資的領域和范圍。但是作為民營企業想進人到一個由國有企業壟斷的行業,允許和鼓勵它們進去之后,怎樣才能存活下來也是一個有待解決的重要問題。
5.法律法規及融資政策有待完善。我國公路投融資法律法規還有很大的完善空間,美國早在1956年就頒布了《公路稅收法案》和《聯邦資助公路法》,又在1991年制定了《綜合地面運輸效率法》(IA),美國的公路建設能走在世界的前列是與政府政策上的積極支持和法律保障分不開的。所以,想要有—個良好的投融資格局需要健全和完善的融資政策及法律法規的支撐。目前,我國已經將公路列入基礎設施中優先發展的行列,但公路投融資政策的發展卻似乎沒有跟上步伐,目前僅有《公路法》,《公路經營權有償轉讓管理辦法》,《收費公路管理條例》和一些由部門頒布的專項政策規定,還沒有—個完整的公路通融資政策體系,這就導致了在實際操作中缺乏政策性指導以及法律的保障。
二、美國公路建設投融資體制的基本特征
(一)美國公路的發展狀況
美國被譽為“車輪上的國家”,人均日駕車時間為81分鐘,這和其發達的交通有著緊密的關系。1980年美國擁有的收費高速公路、橋梁和隧道就超過了3700公里。進入新世紀后,由于公路更新改造的需要和建設資金的短缺,以及私人部門提供公路基礎設施的積極性和電子收費技術的提高的因素,收費公路在美國飛速的發展起來。如今,美國的高速公路系統遍布全國,約有14000萬輛車利用這些公路系統。到2008年底,美國擁有的收費公路為8464.88公里,其中包括454.80公里的收費橋梁和隧道。今日,聯邦政府資助大部分的洲際公路系統,并由各州自行管理。
(二)美國公路建設投融資體制
美國已經建立起了比較完善的公路建設投融資體系。它的公路建設資金來源也和中國有所不同。大部分都是來自于政府的資助和扶持。通常情況下,聯邦政府資金在項目投資占到九成的比例,州政府資金占一成。但是這并不是說美國高速公路建設資金全部都來源聯邦資助,部分州也存在一些收費公路,其建設資金來源非政府渠道,融資模式也多樣化。美國公路建設資金主要依賴于政府的稅收。1916年美國通過聯邦公路法之后,批準支出7500萬美元給各州用于改善公路,資助比例為50%。1934年,美國又通過了“梅登卡特懷特法”,允許各州使用不超過聯邦資助款的1.5%的資金用于公路規劃調查。自1956年政府建立了公路信托基金(HighwayTrustFund)之后,燃油稅是美國政府最主要的公路建設資金來源。在美國,燃油稅又分為聯邦稅和州稅,聯邦稅的稅率是全國統一的,而州稅則是由各州自行決定。目前美國平均的燃油稅率大約是每加侖47美分(合每升12.4美分),其中聯邦稅每加侖18.3美分,剩下的為州稅。聯邦汽油稅目前占據公路信托基金總收入的一半。除此之外,美國政府還征收了車胎稅和卡車稅等其他稅費,約占公路信托基金總收入的9%。阿但正是由于過去美國的高速公路建設資金大部分由聯邦政府承擔,收費公路占公路總數的比例還不到10%,越來越嚴峻的態勢逼迫美國政府不得不改變政策,據預測,到2015年至少有500億美元的資金缺口,為了吸引更多的出資人,美國交通部提出了誰出資多誰獲益多的融資原則,凡是出資500億美元以上的投資商都可以在相當長的時間內享受該項目竣工后的經營權。為了彌補國家的公路建設資金不足,緩解財政壓力,美國聯邦政府還開征了地方交通稅費、對氨氣征稅以及按行駛里程數征稅。目前,美國已經有46個州授權地方政府征收諸如地方燃油稅、地方汽車稅等地方性交通稅費。例如,佛羅里達州就允許地方政府征收不高于每加侖11美分的地方燃油稅用于公路建設資金;俄亥俄州允許地方政府征收不高于20美元的機動車登記費用于公路建設資金。
發行公路債券也是美國在公路建設中廣泛采用的一種融資模式,它的特點在于發行手續簡單易行,只要項目通過評估,發行債券方案經過會計事務所驗證即可發行,雖然債券利率高于銀行利率但是債券利息不屬于納稅范疇。早在1947年,俄克拉荷馬州的收費公路局就利用發行債券的方式對公路建設資金進行籌集,并且利用收費的形式償還,經過幾十年的不斷發行債券再不斷通過收費償還的模式,到2009年底已經建成了l0條收費高速公路,使該州的經濟得以迅速發展。在2010年,新澤西州收費公路管理局出售1850萬美元的債券,籌集到的資金同樣用于公路建設,債券將于2041年到期。lSl特許經營模式也是美國尋求資金的一種渠道,雖然特許經營模式在美國公路中所占比例不大,但也為資金的籌集做出了貢獻。美國印第安納收費公路特許權公司(ITRConcessionCompanyLLC,ITRCC)與印第安納州政府財政局(IndianaFi—nanceAuthority,IFA)于2006年4月12日簽訂了特許經營租賃協議,該公司以38億美元的價格取得了印第安納收費公路75年的經營權,截止到2081年到期。芝加哥高架橋是一個長12.5公里,有六個車道,是90號洲際公路在伊利諾斯州的一部分,橫跨卡羅美特河(CalumetRiver)和卡羅美特海港。在2004年芝加哥政府出臺了尋求租賃高架橋的項目,最終Cintra—Macqua卜ie財團(該財團在馬德里的CintraConcessionesInfrastructureTransportSA和澳大利亞悉尼的Maequarie投資持股公司,此財團啟用了“高架橋特許公司”SkywayConcessionC0mpanY。LCC或SCC的名稱)以18.3億美元(人民幣144.6億元)的價格于2005年9月與芝加哥政府簽署了為期長達99年的租賃協議。總體來看,美國作為世界上公路里程最多的國家,它的資金來源于公路使用稅、一般收稅等一些稅收收入,除此之外還有發行公債、財政補貼及通行費收入。美國也是世界上由道路使用者負擔道路建設資金最多的國家,聯邦政府的公路建設資金主要來自于公路信托基金,而基金的收入78%都是來自民間汽車燃油稅,其余的來自重車的道路使用稅和輪胎稅。
三、中美公路建設投融資體制對比對比分析:
(1)就國家政府投資而言,可以看出中國還較美國有一定的差距,美國聯邦政府及州政府的資金投入就約占全部資金的88%,而中國政府投資只占據了60%左右,剩下的只能靠市場融資所取得,而市場具有一定的不確定因素。
(2)就征收稅種的范圍而言,美國征收稅費的種類要遠遠多于我們國家。中國只征收了燃油稅和車輛購置稅,而燃油稅資金也只是部分用于公路建設。美國不但征收燃油稅和車輛購置稅,在此基礎又上征收了輪胎稅、超重貨車稅等,還計劃征收氨氣稅和行駛里程數稅。
(3)就市場融資比例而言,美國利用市場融資只占總資金的8%,而我國則占40%我國的市場融資比例遠遠高于美國的市場融資比例。我國的市場融資主要靠銀行貸款,不僅造成了還款壓力過大還會增加融資風險。我國應該為民營資本營造一個寬松的平臺,充分發揮民營資本為公路建設籌集資金的作用。
(4)就出臺的法律法規而育,美國早已出臺了《公路稅收法案》和《聯邦資助公路法》,為公路建設的專項資金提供了有力的法律保障;我國目前僅有《公路法》,《公路經營權有償轉讓管理辦法》及一些部門頒發的政策規定。
四、啟示與思考
基于中國與美國在公路建設投融資體制上異同的比較以及結合我國目前公路建設投融資體制所存在的缺陷,我們國家應該在借鑒美國發達國家體制的同時立足于我國的基本國情,不能生搬硬套,得從我國實際情況出發,汲取經驗,探索出符合中國國情的公路建設投融資體制。
(一)建立公路建設專項資金,開征新稅種,加強政府投資力度
從上面我們可以看到,美國公路建設資金很大一部分都是來源于專項基金——聯邦公路信托基金的支持,這也是在市場經濟發達的資本主義國家中一種重要的融資方式。在我國,由于經濟發展水平有限,再加之我國的中央財政資金用處十分廣泛,社會保障、醫療衛生、文化教育、公共衛生等發展薄弱領域都需要國家財政資金的支持。所以,在公路建設面臨著巨大的資金需求之下,我們可以通過借鑒美國的經驗,尋求一條新的道路來為公路建設籌集資金。我國公路建設的專項資金僅來源于車輛購置稅這一稅種,在2010年11月,中國財政部統計車購稅收人為1569.18億元。眾所周知,車購稅的增加在很大程度上依賴車輛購買量的增長,所以在這種被動的趨勢下很難保證公路建設的資金需求。鑒于此,可以根據我國的經濟能力適當的擴大公路建設專項基金的來源。1.我們可以適當的借鑒美國在這方面的做法,增收車胎稅、重車使用稅、行駛里程稅等,通過增收多種稅種的方式把這部分稅收納入公路專項基金當中去。2.結合目前的車船稅改革,將這部分資金納入公路建設專項資金,并通過稅收的方式保證資金來源。3.可將一些普通稅種例如,汽車配件銷售稅、土地增值稅等一些和公路發展聯系緊密的稅收收入也納人到專項基金中,為公路建設提供穩定的資金收入。4.由于隨著科學技術的不斷發展以及新能源的廣泛應用,從這種發展趨勢看來,燃油稅收入將會呈遞減趨勢。因此,要考慮開辟新能源的稅種以此來彌補資金缺口。我們國家公路的建設資金很大一部分都是來自銀行貸款,這樣會增大融資風險,通過建立公路專項基金并擴大基金來源,不僅可以緩解這一問題,減少銀行貸款的比例,還能使得加大國家財政對公路建設的投資力度。
(二)充分利用發行公路債券融資方式
利用債券融資是公路建設資金籌集的一種比較適合的方式,它相比較股票融資而言具備了風險小、利率低并且與經營企業的效益沒有太大的關系的特點,不論是美國的經驗還是我國鐵路方面的經驗都表明,利用發行債券的方式都是一條有效的融資渠道。雖然美國在公路建設資金籌集方面大部分都是由政府投資,通過市場籌集的資金比例并不大,但卻是有效的模式之一。諸如俄克拉荷馬州就通過發行債券的方式已建成10條高速公路,拉動了該州的經濟發展。新澤西州也利用發行公路債券的方式籌集到1850萬美金并全部用于公路建設。相比之下,我國相當一部分資金都是來自銀行貸款,如果能夠減少部分貸款而由加大發行公路債券的方式取而代之,那會使融資風險降低很多。因為高速公路自身客觀存在在建期長,收益滯后的特性,如果大部分資金源于銀行信貸只會給企業帶來財務危機,所以債券融資比銀行信貸融資更加穩定。從我國實際情況出發,要想充分利用發行公路債券的融資模式,一是要保持一定比例國債資金的投入,通過國債資金用于公路建設,帶動公路項目的融資能力及社會資金向公路建設的集中。二是發行地方政府債券用于公路建設。通過地方政府發行債券增強地方政府對公路建設的投資能力,雖然國家法律規定:除國家法律和國務院另行規定外,地方政府不能發行地方政府債券。但是,如果在中央和地方財政能力不足的情況之下,為確保資金能夠及時到位,報國家批準適度的發行地方政府債券,并且籌集的資金只能由于公路建設。這也是拓寬公路建設資金投融資渠道,解決資金短缺問題的一個有效辦法。
(三)大力推行特許經營制,積極吸引民間資本進入公路建設領域
在美國,有許多民間資本進入公路建設領域的成功典范,由于我們國家經濟還不發達,財政體制也與美國有所不同,所以還做不到像美國那樣公路建設資金大都由政府投入,在這種情形下,我們就要在借鑒美國公路資金籌集經驗的基礎上尋求一種適合我國現狀的融資方式。到2010年為止,貸款資金與包括民間資本在內的自籌資金已經逐步成為公路建設資金的主體,雖然銀行貸款資金還是無可置疑的在今后高速公路建設籌資中發揮著重要作用,但是隨著貸款總額的不斷增加以及還本付息的壓力不斷加重,如何利用民間資本發展公路建設的問題就擺在了我們的面前。同時,公路建設項目的財務效益問題使得本來門檻高,困難大的民營資本的進入問題又雪上加霜。我們只有通過國家政策的支持,吸引民間資本,以此達到大力推行特許經營制的目的。亳者認為,通過政府補助的方式會使得財務效益不好的公路建設項目也有可能變得對民間資本具有吸引力,同時也可以一定程度緩解民營資本“進門難”的問題。其實早在北京地鐵四號線建設時,我國政府就已經采用了這種方式并取得了不錯的效果,由香港地鐵四號線投資有限公司、北京首創集團有限公司、北京基礎設施投資有限公司組建的京港地鐵有限公司獲得四號線為期3O年的經營權,項目總投資為153億元人民幣,其中政府投資107億元的土建工程,項目公司投資46億元的設備購置。另外,美國有的特許經營道路的期限長達99年,例如芝加哥高架橋,那么我們是否可以借鑒他們的經驗適當的延長我國高速公路收費期限呢?尤其是在西部經濟條件還不發達的地區,我們都可借鑒此類方法吸引資金投入到公路建設。同時我國政府也要制定相關的法律法規,既要保護國家與投資者的利益,又要使投資者有利可圖。
(四)進一步完善我國公路建設領域的法律體系
美國國會于1994年通過了“聯邦公路資助法案”,規定了洲際收費公路里程;在1956年又通過了《聯邦資助法案》,決定征收各種交通稅,以落實公路信托基金。這些法律對公路建設起到了強有力的保障作用。我國也應該在《公路法》的基礎上,出臺一些相關法律法規,在遵循靈活、適宜的原則下允許各地方政府根據本地區實際情況制定符合實際的地方性法規及融資政策,充分發揮地方積極性,確保公路事業的發展。
五、結語
它山之石,可以攻玉。美國公路建設投融資體制方面取得的成功經驗,為我國公路建設提供了有益的借鑒。對此,我們應該在立足于本國國情的基礎上,適當對公路建設投資融資體制改革,以此推動我國公路建設事業健康快速的發展。
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