淺析機關部門預算改革

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一、連云港市部門預算改革的歷程

江蘇省是全國率先進行部門預算編制改革的省份之一，連云港市在實行“零基預算”的基礎上，從1998年開始編制綜合財政預算，堅持內外統籌安排，最大限度的發揮財政資金的整體效益。2002年，按照公共財政和依法理財的要求，在完成人員統計、檔次劃分、定額測定、技術調試等基礎上，選擇了5個單位開展部門預算編制試點，積累了有益的經驗。2003年，部門預算在市級全面推開，市級行政、事業單位嚴格按照基本支出預算和項目支出預算編制部門預算，提高了預算的完整性、公開性、公平性和科學性，增加了資金分配的透明度。在編制2004年部門預算時，進一步優化定員定額標準，改進和完善預算編制方法、編制內容，初步建立了比較科學、規范的部門預算編制體系。

二、傳統預算編制中存在的問題

1.預算編制內容不完整。傳統的功能預算，從涵蓋的范圍看，實際僅是財政撥款預算，核定和批復預算也只針對財政預算內資金，而對包括預算外資金、各種基金、各項事業收入在內的大量政府性資金，基本上仍由單位自行安排，游離于財政預算管理之外，并沒有用預算的形式將其制度化、法制化，編制的預算涵蓋的只是部分預算內容。

2.預算編制程度不細化。在傳統的功能預算編制模式下，在財政部門內部，預算處編制的是按功能設定的市本級的預算，各業務處室編制的是各自分管經費的預算，預算僅停留在類、款級功能的層次;報送人大的中央預算草案也是按功能匯總的，其預算口徑不直接對應于預算部門，且同一個科目涉及多個部門，不僅外行看不明白，內行也是只見樹木、不見森林。

3.預算資金使用效益不高。傳統的分工把口、各管一或幾項經費的做法，使得預算的編制過程進度不一、各項經費預算的編制要求也有所差異，導致預算的批復在時間上不統一，許多經費的預算都沒有做到在法定的時間內批復到有關預算單位，甚至有的預算在年度已經結束、總會計已進入整理期時才向部門下達。這樣既影響了《預算法》的嚴肅性，更主要的是部門因為預算下達時間難以把握，很難統籌安排年度事業發展計劃，影響了政府資金效益的發揮。

4.預算編制缺少必要的定員定額標準，人員和公共資源底數不清，預算分配和使用透明度不高，單位之間也苦樂不均等等。

三、部門預算編制的特點

與以往的預算編制方法相比較，部門預算的特點可以概括為，就是“綜合的預算、細化的預算、統一的預算、剛性的預算”。

綜合的預算，就是改變以前預算內、預算外“兩張皮”的狀況，部門（單位）各方面的收支全部綜合在一起編制預算。各部門要盡可能科學、準確地測算預算外收入，納入本部門的預算中進行統籌安排。

細化的預算，加快建立健全財政支出標準化、制度化體系，約束預算執行，推進單位經費保障均等化和支出行為規范化?？茖W歸類和管理專項資金，強化財政監督效力和評價效應，探索財權與事權相匹配、分資金與擔責任相牽制的制衡機制。

統一的預算，就是改變以前部門多頭對財政報預算，財政多頭對部門下預算的格局，實行雙向的統一歸口管理。各部門都由財務機構統一對財政編報預算，由財務機構統一負責財政資金的管理。財政對部門安排的各種性質的經費，統一由一個口子、一個文件直接對單位下達，一個部門只對財政局內一個處室。

剛性的預算，就是改變以前預算編制粗略、隨意性大，預算執行中頻繁要求追加的狀況，硬化預算約束。預算編制時，充分考慮到年度內各項工作開展的需要，不要遺漏；預算一經人大審查批準并下達到單位后，就嚴格按預算執行。

除了涉及救災、穩定方面的突發性資金需要，按程序申報動用預備費外，其他的各項正常工作開支一律在本部門的年度預算內統籌安排，財政部門不受理各部門要求追加支出的報告。

四、部門預算編制改革取得的成效

1.預算編制責任主體更加明確，預算意識增強。部門預算賦予了部門自主編制預算和自主執行預算的權力，部門真正成為權責結合的預算主體，增強了預算自主管理的積極性。部門通過填報基本支出預算和專項支出預算，理清了其應承擔的責任，規范財務收支行為，壓縮行政支出成本，提高部門財務決策水平。所有開支項目落實到具體的預算單位，預算編制實現了統一性和規范化。由于預算細化程度提高，各部門開始注重按職能和工作計劃編報預算，財政則在首先確保工資發放和機構運轉的前提下，根據國民經濟和社會發展調整財政支出結構，按照先安排政府已定重點項目、然后安排部門重點專項、一般業務項目。這種分配機制，可以確保政府重大政策的落實和部門履行職能的客觀需要。

2.提高了預算的綜合性，非稅資金管理進一步規范。以往功能預算只編制預算內資金，基本不考慮非稅資金和政府性基金，部門可以自主安排使用，所以各部門開支水平不均衡。隨著部門預算編制改革的深入，單位所有收入和支出納入部門預算管理，為促進預算外資金收支兩條線改革、加強非稅資金管理提供了制度支撐。編制范圍的擴大和編報口徑的明確使各部門“家底”有了清晰、全面的反映，同時統籌安排各項資金，不僅增強了部門預算的綜合性和完整性，也有利于統籌考慮事業的改革和發展，為公共支出安排逐步走向合理化奠定了堅實基礎。

3.強化了預算約束，增強預算的計劃性和嚴肅性。傳統的功能預算實行資金切塊安排，執行很大一部分是隨用隨批。部門預算打破了基數法，實現了綜合預算、零基預算方法的突破，采用了定員定額和項目庫管管理的方式進行編制，初步實現了預算資金管理的標準化和規范化，改變過去層層留機動的作法，提高了年初預算到位率，財政保障層度也逐年提高，有效地支持了經濟和社會事業較快發展。預算執行實行國庫集中支付、政府采購有利于加強對部門預算的控制與監督，有效提高了預算執行的嚴肅性。

4.部門預算編制突出了程序化和規范化。部門預算要從基層預算單位逐級編制，一般經過部門按照要求上報預算建議、財政審核后下達預算控制限額、部門在限額內細化編報預算、財政批復部門預算等四個階段，遵循“二上二下”的基本規程?！耙簧想A段”由市級各部門、各單位按照市財政局的要求報送有關資料：一是以人員為主的基礎信息資料；二是項目支出預算申報資料；三是各項收入預測資料?！耙幌码A段”由市財政局審核預算單位報送的“一上”資料。綜合考慮市級財力可能，確定下達年度市級各部門財政撥款控制數和收支預算總控制數?！岸想A段”由市級各部門根據市財政局下達的收支預算總控制數等資料，修訂部門預算計劃，報送市財政局。“二下階段”由市財政局對市級各部門和預算單位報送的“二上”預算計劃進行全面審核，綜合平衡后提出預算草案報市政府審定。市級部門預算草案經法定程序審議批準后，市財政局在規定的時間內將批準的年度部門預算批復到市級各部門。部門預算編制根據預算管理需要和實際情況，明確預算編制各階段的具體任務和有關方面的職責分工，合理延長部門預算編制時間，逐步推行標準周期預算制度，實現預算編制的程序化、規范化和制度化。

5.提高了預算透明度，加強人大對預算的審查和監督。部門預算對預算單位每一項項目的名稱、內容、項目金額、資金安排等都明細列示，有利于執行過程的監督。同時，通過開發預算管理系統、國庫管理系統、非稅資金管理系統等管理應用軟件，構件了更加透明、有效的財政運作管理平臺。每年在向人大報送按功能匯總的財政總預算的同時，還向人大報送部門預算，且報送的內容不斷細化，對就用于教育、科技、醫療、農業、社保等方面重大支出均報人大審議，非稅資金情況也向政府就匯報并送人大備案。

五、部門預算探索和改革方向探討

1.建立部門預算編制與公共財政績效評價互動機制。部門預算的編制和執行是否充分體現公共財政的職能，關鍵要看產生的績效。目前，部分預算單位往往只重視爭取項目資金，而缺少績效管理的理念，導致財政資金的使用效率和效益不高。因此，有必要通過建立客觀公正的考評標準、科學有效的考評辦法、合理的指標體系，對項目支出進行全面的綜合考評。積極研究績效考評結果的運用機制，將績效考評結果與部門履行職能的需要，與部門項目支出預算管理結合起來；逐步建立項目支出預算管理與公共財政績效評價相互促進的互動機制，以項目支出預算為基礎進行公共財政績效評價，以公共財政績效評價的結果指導來完善項目支出預算的編制。

2.探索部門預算管理與資產管理的有效結合機制。通過進一步完善包括單位財政供養人員,辦公設備，公務用車在內的綜合性基礎信息數據庫,并實行滾動管理，不斷提高部門預算編制的準確性和科學性。在目前所進行的行政事業單位資產清查工作的基礎上，逐步建立政府資產分類、動態數據庫，借助計算機和網絡管理系統，將資產的配置和消耗情況與預算編制的費用核定緊密聯系起來。積極探索建立資產配置標準及相關實物實物費用定額，編制資產配置預算，形成資產管理和預算管理有效結合的工作機制，以存量制約增量，以增量調整存量，形成資產管理的合理配置和有效利用。