淺析機(jī)關(guān)部門預(yù)算改革

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一、連云港市部門預(yù)算改革的歷程

江蘇省是全國率先進(jìn)行部門預(yù)算編制改革的省份之一，連云港市在實行“零基預(yù)算”的基礎(chǔ)上，從1998年開始編制綜合財政預(yù)算，堅持內(nèi)外統(tǒng)籌安排，最大限度的發(fā)揮財政資金的整體效益。2002年，按照公共財政和依法理財?shù)囊螅谕瓿扇藛T統(tǒng)計、檔次劃分、定額測定、技術(shù)調(diào)試等基礎(chǔ)上，選擇了5個單位開展部門預(yù)算編制試點(diǎn)，積累了有益的經(jīng)驗。2003年，部門預(yù)算在市級全面推開，市級行政、事業(yè)單位嚴(yán)格按照基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算編制部門預(yù)算，提高了預(yù)算的完整性、公開性、公平性和科學(xué)性，增加了資金分配的透明度。在編制2004年部門預(yù)算時，進(jìn)一步優(yōu)化定員定額標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)和完善預(yù)算編制方法、編制內(nèi)容，初步建立了比較科學(xué)、規(guī)范的部門預(yù)算編制體系。

二、傳統(tǒng)預(yù)算編制中存在的問題

1.預(yù)算編制內(nèi)容不完整。傳統(tǒng)的功能預(yù)算，從涵蓋的范圍看，實際僅是財政撥款預(yù)算，核定和批復(fù)預(yù)算也只針對財政預(yù)算內(nèi)資金，而對包括預(yù)算外資金、各種基金、各項事業(yè)收入在內(nèi)的大量政府性資金，基本上仍由單位自行安排，游離于財政預(yù)算管理之外，并沒有用預(yù)算的形式將其制度化、法制化，編制的預(yù)算涵蓋的只是部分預(yù)算內(nèi)容。

2.預(yù)算編制程度不細(xì)化。在傳統(tǒng)的功能預(yù)算編制模式下，在財政部門內(nèi)部，預(yù)算處編制的是按功能設(shè)定的市本級的預(yù)算，各業(yè)務(wù)處室編制的是各自分管經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，預(yù)算僅停留在類、款級功能的層次;報送人大的中央預(yù)算草案也是按功能匯總的，其預(yù)算口徑不直接對應(yīng)于預(yù)算部門，且同一個科目涉及多個部門，不僅外行看不明白，內(nèi)行也是只見樹木、不見森林。

3.預(yù)算資金使用效益不高。傳統(tǒng)的分工把口、各管一或幾項經(jīng)費(fèi)的做法，使得預(yù)算的編制過程進(jìn)度不一、各項經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制要求也有所差異，導(dǎo)致預(yù)算的批復(fù)在時間上不統(tǒng)一，許多經(jīng)費(fèi)的預(yù)算都沒有做到在法定的時間內(nèi)批復(fù)到有關(guān)預(yù)算單位，甚至有的預(yù)算在年度已經(jīng)結(jié)束、總會計已進(jìn)入整理期時才向部門下達(dá)。這樣既影響了《預(yù)算法》的嚴(yán)肅性，更主要的是部門因為預(yù)算下達(dá)時間難以把握，很難統(tǒng)籌安排年度事業(yè)發(fā)展計劃，影響了政府資金效益的發(fā)揮。

4.預(yù)算編制缺少必要的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，人員和公共資源底數(shù)不清，預(yù)算分配和使用透明度不高，單位之間也苦樂不均等等。

三、部門預(yù)算編制的特點(diǎn)

與以往的預(yù)算編制方法相比較，部門預(yù)算的特點(diǎn)可以概括為，就是“綜合的預(yù)算、細(xì)化的預(yù)算、統(tǒng)一的預(yù)算、剛性的預(yù)算”。

綜合的預(yù)算，就是改變以前預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外“兩張皮”的狀況，部門（單位）各方面的收支全部綜合在一起編制預(yù)算。各部門要盡可能科學(xué)、準(zhǔn)確地測算預(yù)算外收入，納入本部門的預(yù)算中進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

細(xì)化的預(yù)算，加快建立健全財政支出標(biāo)準(zhǔn)化、制度化體系，約束預(yù)算執(zhí)行，推進(jìn)單位經(jīng)費(fèi)保障均等化和支出行為規(guī)范化。科學(xué)歸類和管理專項資金，強(qiáng)化財政監(jiān)督效力和評價效應(yīng)，探索財權(quán)與事權(quán)相匹配、分資金與擔(dān)責(zé)任相牽制的制衡機(jī)制。

統(tǒng)一的預(yù)算，就是改變以前部門多頭對財政報預(yù)算，財政多頭對部門下預(yù)算的格局，實行雙向的統(tǒng)一歸口管理。各部門都由財務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對財政編報預(yù)算，由財務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)財政資金的管理。財政對部門安排的各種性質(zhì)的經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)一由一個口子、一個文件直接對單位下達(dá)，一個部門只對財政局內(nèi)一個處室。

剛性的預(yù)算，就是改變以前預(yù)算編制粗略、隨意性大，預(yù)算執(zhí)行中頻繁要求追加的狀況，硬化預(yù)算約束。預(yù)算編制時，充分考慮到年度內(nèi)各項工作開展的需要，不要遺漏；預(yù)算一經(jīng)人大審查批準(zhǔn)并下達(dá)到單位后，就嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行。

除了涉及救災(zāi)、穩(wěn)定方面的突發(fā)性資金需要，按程序申報動用預(yù)備費(fèi)外，其他的各項正常工作開支一律在本部門的年度預(yù)算內(nèi)統(tǒng)籌安排，財政部門不受理各部門要求追加支出的報告。

四、部門預(yù)算編制改革取得的成效

1.預(yù)算編制責(zé)任主體更加明確，預(yù)算意識增強(qiáng)。部門預(yù)算賦予了部門自主編制預(yù)算和自主執(zhí)行預(yù)算的權(quán)力，部門真正成為權(quán)責(zé)結(jié)合的預(yù)算主體，增強(qiáng)了預(yù)算自主管理的積極性。部門通過填報基本支出預(yù)算和專項支出預(yù)算，理清了其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，規(guī)范財務(wù)收支行為，壓縮行政支出成本，提高部門財務(wù)決策水平。所有開支項目落實到具體的預(yù)算單位，預(yù)算編制實現(xiàn)了統(tǒng)一性和規(guī)范化。由于預(yù)算細(xì)化程度提高，各部門開始注重按職能和工作計劃編報預(yù)算，財政則在首先確保工資發(fā)放和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，按照先安排政府已定重點(diǎn)項目、然后安排部門重點(diǎn)專項、一般業(yè)務(wù)項目。這種分配機(jī)制，可以確保政府重大政策的落實和部門履行職能的客觀需要。

2.提高了預(yù)算的綜合性，非稅資金管理進(jìn)一步規(guī)范。以往功能預(yù)算只編制預(yù)算內(nèi)資金，基本不考慮非稅資金和政府性基金，部門可以自主安排使用，所以各部門開支水平不均衡。隨著部門預(yù)算編制改革的深入，單位所有收入和支出納入部門預(yù)算管理，為促進(jìn)預(yù)算外資金收支兩條線改革、加強(qiáng)非稅資金管理提供了制度支撐。編制范圍的擴(kuò)大和編報口徑的明確使各部門“家底”有了清晰、全面的反映，同時統(tǒng)籌安排各項資金，不僅增強(qiáng)了部門預(yù)算的綜合性和完整性，也有利于統(tǒng)籌考慮事業(yè)的改革和發(fā)展，為公共支出安排逐步走向合理化奠定了堅實基礎(chǔ)。

3.強(qiáng)化了預(yù)算約束，增強(qiáng)預(yù)算的計劃性和嚴(yán)肅性。傳統(tǒng)的功能預(yù)算實行資金切塊安排，執(zhí)行很大一部分是隨用隨批。部門預(yù)算打破了基數(shù)法，實現(xiàn)了綜合預(yù)算、零基預(yù)算方法的突破，采用了定員定額和項目庫管管理的方式進(jìn)行編制，初步實現(xiàn)了預(yù)算資金管理的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，改變過去層層留機(jī)動的作法，提高了年初預(yù)算到位率，財政保障層度也逐年提高，有效地支持了經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)較快發(fā)展。預(yù)算執(zhí)行實行國庫集中支付、政府采購有利于加強(qiáng)對部門預(yù)算的控制與監(jiān)督，有效提高了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

4.部門預(yù)算編制突出了程序化和規(guī)范化。部門預(yù)算要從基層預(yù)算單位逐級編制，一般經(jīng)過部門按照要求上報預(yù)算建議、財政審核后下達(dá)預(yù)算控制限額、部門在限額內(nèi)細(xì)化編報預(yù)算、財政批復(fù)部門預(yù)算等四個階段，遵循“二上二下”的基本規(guī)程。“一上階段”由市級各部門、各單位按照市財政局的要求報送有關(guān)資料：一是以人員為主的基礎(chǔ)信息資料；二是項目支出預(yù)算申報資料；三是各項收入預(yù)測資料。“一下階段”由市財政局審核預(yù)算單位報送的“一上”資料。綜合考慮市級財力可能，確定下達(dá)年度市級各部門財政撥款控制數(shù)和收支預(yù)算總控制數(shù)。“二上階段”由市級各部門根據(jù)市財政局下達(dá)的收支預(yù)算總控制數(shù)等資料，修訂部門預(yù)算計劃，報送市財政局。“二下階段”由市財政局對市級各部門和預(yù)算單位報送的“二上”預(yù)算計劃進(jìn)行全面審核，綜合平衡后提出預(yù)算草案報市政府審定。市級部門預(yù)算草案經(jīng)法定程序?qū)徸h批準(zhǔn)后，市財政局在規(guī)定的時間內(nèi)將批準(zhǔn)的年度部門預(yù)算批復(fù)到市級各部門。部門預(yù)算編制根據(jù)預(yù)算管理需要和實際情況，明確預(yù)算編制各階段的具體任務(wù)和有關(guān)方面的職責(zé)分工，合理延長部門預(yù)算編制時間，逐步推行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算制度，實現(xiàn)預(yù)算編制的程序化、規(guī)范化和制度化。

5.提高了預(yù)算透明度，加強(qiáng)人大對預(yù)算的審查和監(jiān)督。部門預(yù)算對預(yù)算單位每一項項目的名稱、內(nèi)容、項目金額、資金安排等都明細(xì)列示，有利于執(zhí)行過程的監(jiān)督。同時，通過開發(fā)預(yù)算管理系統(tǒng)、國庫管理系統(tǒng)、非稅資金管理系統(tǒng)等管理應(yīng)用軟件，構(gòu)件了更加透明、有效的財政運(yùn)作管理平臺。每年在向人大報送按功能匯總的財政總預(yù)算的同時，還向人大報送部門預(yù)算，且報送的內(nèi)容不斷細(xì)化，對就用于教育、科技、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、社保等方面重大支出均報人大審議，非稅資金情況也向政府就匯報并送人大備案。

五、部門預(yù)算探索和改革方向探討

1.建立部門預(yù)算編制與公共財政績效評價互動機(jī)制。部門預(yù)算的編制和執(zhí)行是否充分體現(xiàn)公共財政的職能，關(guān)鍵要看產(chǎn)生的績效。目前，部分預(yù)算單位往往只重視爭取項目資金，而缺少績效管理的理念，導(dǎo)致財政資金的使用效率和效益不高。因此，有必要通過建立客觀公正的考評標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)有效的考評辦法、合理的指標(biāo)體系，對項目支出進(jìn)行全面的綜合考評。積極研究績效考評結(jié)果的運(yùn)用機(jī)制，將績效考評結(jié)果與部門履行職能的需要，與部門項目支出預(yù)算管理結(jié)合起來；逐步建立項目支出預(yù)算管理與公共財政績效評價相互促進(jìn)的互動機(jī)制，以項目支出預(yù)算為基礎(chǔ)進(jìn)行公共財政績效評價，以公共財政績效評價的結(jié)果指導(dǎo)來完善項目支出預(yù)算的編制。

2.探索部門預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的有效結(jié)合機(jī)制。通過進(jìn)一步完善包括單位財政供養(yǎng)人員,辦公設(shè)備，公務(wù)用車在內(nèi)的綜合性基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫,并實行滾動管理，不斷提高部門預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。在目前所進(jìn)行的行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作的基礎(chǔ)上，逐步建立政府資產(chǎn)分類、動態(tài)數(shù)據(jù)庫，借助計算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，將資產(chǎn)的配置和消耗情況與預(yù)算編制的費(fèi)用核定緊密聯(lián)系起來。積極探索建立資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)實物實物費(fèi)用定額，編制資產(chǎn)配置預(yù)算，形成資產(chǎn)管理和預(yù)算管理有效結(jié)合的工作機(jī)制，以存量制約增量，以增量調(diào)整存量，形成資產(chǎn)管理的合理配置和有效利用。