農(nóng)村教育公共財(cái)政管理簡(jiǎn)析

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摘要：構(gòu)建我國農(nóng)村教育財(cái)政體制論文的基本思路是：中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政應(yīng)是農(nóng)村教育的投資主體，在全國確定國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、各級(jí)人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃，以縣為主的農(nóng)村教育管理體制，建立將義務(wù)教育納入國家財(cái)政保證，國務(wù)院和各級(jí)人民政府分擔(dān)，實(shí)行省統(tǒng)籌的經(jīng)費(fèi)保障體制，從而，在農(nóng)村實(shí)行真正的免費(fèi)義務(wù)教育，把加大對(duì)農(nóng)村高中和農(nóng)村職業(yè)中學(xué)的財(cái)政投入落到實(shí)處。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；農(nóng)村教育；轉(zhuǎn)移支付

一、構(gòu)建農(nóng)村教育財(cái)政體制的理論、法律及現(xiàn)實(shí)依據(jù)

經(jīng)濟(jì)學(xué)上一般把產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。所謂公共產(chǎn)品具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是效用上的非排他性，二是消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性。一般認(rèn)為從整體上看教育并不是純粹上的公共產(chǎn)品，從基礎(chǔ)教育到高等教育，教育的公共產(chǎn)品屬性逐漸減少，私人產(chǎn)品的屬性逐漸加強(qiáng)。

近年來，我國政府開始致力于在農(nóng)村建立比較完善的公共財(cái)政體制，這一思路符合世界各國發(fā)展的兩個(gè)普遍性規(guī)律：即在工業(yè)化發(fā)展初期，農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供積累；當(dāng)工業(yè)化發(fā)展到一定階段后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村。目前，我國已進(jìn)入工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的時(shí)期，綜合國力已經(jīng)達(dá)到一個(gè)新的臺(tái)階，人均GDP超過了1000美元，已進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村的時(shí)期。因此，我國建立包括農(nóng)村教育財(cái)政體制在內(nèi)的農(nóng)村公共財(cái)政體制已成為我國制度創(chuàng)新的重點(diǎn)。

我國農(nóng)村教育財(cái)政體制的建設(shè)是我國農(nóng)村進(jìn)入“無稅時(shí)代”后，實(shí)現(xiàn)“以人為本，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的治國方策的必由之路，對(duì)解決“三農(nóng)”問題起到巨大的推進(jìn)作用和制度保障作用。2006年6月29日，全國人大通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法（修訂案）》確立了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、各級(jí)人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃、以縣為主的管理體制。修訂案還確定了義務(wù)教育納入國家財(cái)政保障，由國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府分擔(dān)，實(shí)行省統(tǒng)籌的經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，這為我們建立農(nóng)村教育財(cái)政體制奠定了基礎(chǔ)，提供了法律依據(jù)。

二、我國農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)供給存在的問題

2002年，我國實(shí)行了“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，‘分級(jí)管理，以縣為主”’的農(nóng)村教育管理體制，將義務(wù)教育的投入責(zé)任提到了財(cái)力較強(qiáng)的縣級(jí)財(cái)政，緩解了農(nóng)村教育投入嚴(yán)重不足的境況。但是對(duì)于我國中西部地區(qū)的農(nóng)村，以縣為主的體制仍難解決農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)歷史欠賬和投入短缺問題。

1.農(nóng)村教育投資主體的重心偏低稅費(fèi)改革后，縣級(jí)財(cái)政成為農(nóng)村教育投資的主體，而在我國財(cái)力分配格局中，中央和省級(jí)政府掌握了主要財(cái)力，卻很少承擔(dān)農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任，縣級(jí)財(cái)力薄弱卻承擔(dān)了大部分農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)。這樣所導(dǎo)致的政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱，是農(nóng)村教育發(fā)展滯后的制度型因素。我國中西部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政大部分是吃飯財(cái)政，維持目前教育支出已十分困難。在財(cái)力上更難以支撐普通高中和職業(yè)中學(xué)的發(fā)展。

2.農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)總量不足

（1）從總體上看，國家教育投資偏低，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重偏低，2003年全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的3.28％，既低于《全國教育改革與發(fā)展綱要》規(guī)定的4％，又低于世界平均水平的5.7％。另外，我國國家教育財(cái)政性支出占教育支出的比例過低，這一比重從分稅制改革時(shí)的1994年的16.17％連續(xù)六年下降，至2001年為12.40％。

（2）國家有限的教育經(jīng)費(fèi)被更多利用于城市教育和非義務(wù)教育，國家盡管在性質(zhì)上保證義務(wù)教育的投入，但在實(shí)際投入中對(duì)精英教育有更大的偏好，在城鄉(xiāng)教育投資選擇中更偏重于城市，即使中央與省級(jí)政府在非制度化的轉(zhuǎn)移支付上有一定程度的加強(qiáng)，但這種格局并沒有得到根本的改變。

3.農(nóng)村教育財(cái)政資源分布失衡（1）省區(qū)之間不均衡。2004年上海農(nóng)村小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)分別為5924.84元和1081.73元，而河南省僅為613.29元和40.77元；據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2004年底，西部地區(qū)還有246個(gè)縣未實(shí)現(xiàn)“普九”，占總數(shù)的86.6％。（2）省內(nèi)各地不均衡。以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東省為例，2001年，農(nóng)村小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)支出最高的縣和最低的縣相差6.11倍。（3）城鄉(xiāng)間的不平衡。2004年，全國普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)為1129.11元，而農(nóng)村小學(xué)為l013.80元；全國初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)為l246.07元，而農(nóng)村初中為1073.68元。（4）學(xué)校之間不均衡。主要表現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)投入、師資隊(duì)伍、校舍及教學(xué)設(shè)備和生源等方面。層層設(shè)置的重點(diǎn)學(xué)校制度導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校處于弱勢(shì)地位。

4.農(nóng)村地區(qū)普通高中和職業(yè)高中經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足。

縣級(jí)政府對(duì)高中的財(cái)政投入少，農(nóng)村高中籌集經(jīng)費(fèi)非常困難，加之縣級(jí)政府經(jīng)費(fèi)投入向重點(diǎn)高中傾斜，直接制約了農(nóng)村地區(qū)普通高中的發(fā)展。近幾年來農(nóng)村職業(yè)中學(xué)滑坡速度較大，增長速度大大低于普通高中。由于政府對(duì)普通高中和職業(yè)高中投入少，收取學(xué)雜費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了普通農(nóng)民家庭的承受能力。

形成以上問題的主要原因是：（1）教育轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模占全國實(shí)際教育支出的比例太小，不能起到維護(hù)公平的作用；（2）教育轉(zhuǎn)移支付分配效率低下；（3）農(nóng)村教育財(cái)政支出低效率，教育資源十分緊缺和教育資源浪費(fèi)并存；（4）農(nóng)村教育資金的管理體制和機(jī)制不健全。

三、構(gòu)建農(nóng)村教育財(cái)政體制的思路

1.建立統(tǒng)一、均衡的農(nóng)村教育財(cái)政制度義務(wù)教育屬于全體適齡兒童少年有權(quán)享受的最基本的公共服務(wù)，義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)在全國各地區(qū)得到均衡的發(fā)展，以充分體現(xiàn)義務(wù)教育的平等性、全民性、普及性，應(yīng)逐步達(dá)到質(zhì)量上和教學(xué)內(nèi)容上的平等，這一原則是政府制定相關(guān)政策的基本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。農(nóng)村高中階段教育也應(yīng)從制度上規(guī)定和引導(dǎo)其均衡發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村高中教育資源配置的均衡化，農(nóng)村職業(yè)中學(xué)也應(yīng)制定辦學(xué)條件基準(zhǔn)。

2.中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政應(yīng)是農(nóng)村教育的投資主體以中央和省級(jí)政府作為農(nóng)村教育政府投資的主體，也是世界許多國家的通行做法。但從發(fā)達(dá)國家教育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的主要來源是中央財(cái)政，而不是地方財(cái)政。在我國目前階段，農(nóng)村義務(wù)教育是純公共產(chǎn)品，應(yīng)該主要由中央財(cái)政提供，農(nóng)村高中教育和農(nóng)村職業(yè)中學(xué)教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。中央財(cái)政也應(yīng)負(fù)責(zé)提供部分資金。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織1994年對(duì)其有相關(guān)數(shù)據(jù)的20個(gè)成員國的統(tǒng)計(jì)，由中央政府作為投資主體的國家有10個(gè)，由高層次地方政府作為投資主體的國家有7個(gè)，由基層地方政府為投資主體的只有3個(gè)。由于這些國家農(nóng)民所占比例很低，農(nóng)村沒有單獨(dú)的教育財(cái)政制度，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育財(cái)政體制。

我們建議根據(jù)中央、省、縣級(jí)政府的實(shí)際財(cái)政能力對(duì)農(nóng)村教育所須的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的初始來源和責(zé)任做出明確的分工，明確界定各級(jí)政府在農(nóng)村教育上的財(cái)權(quán)范圍和財(cái)政責(zé)任。要在全國范圍內(nèi)實(shí)施完全免費(fèi)的農(nóng)村義務(wù)教育，農(nóng)村義務(wù)教育教職工工資應(yīng)全部由中央財(cái)政負(fù)責(zé)，農(nóng)村義務(wù)教育的基建經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，公用經(jīng)費(fèi)由縣級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)。農(nóng)村高中教職工工資應(yīng)由中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政、縣級(jí)財(cái)政共同負(fù)責(zé)。校舍建設(shè)、教學(xué)設(shè)施和設(shè)備維修應(yīng)由省級(jí)財(cái)政和縣級(jí)財(cái)政共同負(fù)責(zé)。高中階段所收學(xué)雜費(fèi)應(yīng)主要用于公用經(jīng)費(fèi)。應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各級(jí)政府財(cái)力的不斷增加逐步降低高中階段學(xué)雜費(fèi)，并最終將高中教育納入義務(wù)教育范疇，實(shí)行完全免費(fèi)的高中教育。農(nóng)村職業(yè)中學(xué)經(jīng)費(fèi)應(yīng)以省級(jí)政府和縣級(jí)政府共同負(fù)責(zé)，其中省級(jí)政府和縣級(jí)政府共同負(fù)責(zé)農(nóng)村職業(yè)中學(xué)教職工的工資，縣級(jí)政府負(fù)責(zé)農(nóng)村職業(yè)中學(xué)的基建經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，省級(jí)政府給予適當(dāng)補(bǔ)助。中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)農(nóng)村職業(yè)教育應(yīng)給予專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。對(duì)需要培訓(xùn)的初高中畢業(yè)生，財(cái)政可提供教育券，讓其自由選擇到農(nóng)村職業(yè)中學(xué)培訓(xùn)。

3.完善農(nóng)村教育貧困學(xué)生的資助制度應(yīng)建立和完善義務(wù)教育階段農(nóng)村貧困學(xué)生的資助制度，包括提供免費(fèi)午餐、交通和住宿等補(bǔ)助。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)貧困家庭發(fā)放子女上學(xué)的月補(bǔ)貼。有關(guān)做法可逐步上移至農(nóng)村高中和農(nóng)村職業(yè)中學(xué)。可根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在適當(dāng)時(shí)期逐步減少以至免收農(nóng)村高中的學(xué)雜費(fèi)，對(duì)家庭貧困的學(xué)生免費(fèi)提供教科書，并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。對(duì)職業(yè)中學(xué)的貧困學(xué)生也應(yīng)制定相應(yīng)的資助政策。

4.制定農(nóng)村教育最低保障線為保證政府向所有適齡兒童和少年提供滿足一定質(zhì)量的、基本的、相對(duì)均衡的義務(wù)教育，國家應(yīng)制定全國義務(wù)教育最低保障線（或基本辦學(xué)條件）。其內(nèi)容應(yīng)包括：義務(wù)教育教職工編制標(biāo)準(zhǔn)以及工資標(biāo)準(zhǔn)；義務(wù)教育學(xué)校基本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（場(chǎng)地、校舍、建筑物、教學(xué)儀器設(shè)備、圖書資料等具體標(biāo)準(zhǔn)）；保持學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。各省級(jí)政府可根據(jù)本省區(qū)的實(shí)際情況，制定不低于國家標(biāo)準(zhǔn)的省級(jí)最低標(biāo)準(zhǔn)。義務(wù)教育最低保障線應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況及時(shí)調(diào)整。省級(jí)政府也應(yīng)制定本省區(qū)普通高中、職業(yè)教育最低保障線和學(xué)校辦學(xué)條件基準(zhǔn)，加強(qiáng)檢查與督導(dǎo)。

5.完善農(nóng)村教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度為保證轉(zhuǎn)移支付資金的公平分配和有效使用，應(yīng)以全國義務(wù)教育最低保障線為依據(jù)，以省區(qū)為單位，按因素法測(cè)算義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)需求和標(biāo)準(zhǔn)供給能力，各縣（市）其缺口由上級(jí)財(cái)政通過逐級(jí)（中央、省）轉(zhuǎn)移支付添平補(bǔ)齊。承擔(dān)主要責(zé)任。中央和省應(yīng)是教育轉(zhuǎn)移支付的主體。義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)必須足額列入財(cái)政預(yù)算，由人民代表大會(huì)審核和批準(zhǔn)。縣級(jí)政府建立全面需求預(yù)算。此外，中央和省級(jí)政府財(cái)政應(yīng)設(shè)立義務(wù)教育專項(xiàng)資金，扶持農(nóng)村、中西部貧困地區(qū)的義務(wù)教育。作為建立和完善農(nóng)村教育轉(zhuǎn)移支付的第一步，是在全國建立科學(xué)統(tǒng)一的農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，同時(shí)應(yīng)著手研究和建立農(nóng)村高中和農(nóng)村職業(yè)中學(xué)的教育轉(zhuǎn)移支付制度，逐步實(shí)現(xiàn)全國范圍農(nóng)村高中教育和農(nóng)村職業(yè)中學(xué)教育發(fā)展的均衡，實(shí)現(xiàn)具有實(shí)質(zhì)性意義的教育公平。

6.在同一省區(qū)內(nèi)，對(duì)農(nóng)村教育學(xué)校，以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行均等化撥款制度。

義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)是納稅人貢獻(xiàn)的資源，在公立學(xué)校之間進(jìn)行分配時(shí)，必須客觀公正。同一省區(qū)義務(wù)教育階段的公立學(xué)校，原則上每個(gè)學(xué)生應(yīng)獲得相同的教育資源，首先應(yīng)取消重點(diǎn)校、非重點(diǎn)校的劃分，對(duì)所有的義務(wù)教育階段公立學(xué)校一視同仁，以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行均等化撥款制度。國家應(yīng)取消重點(diǎn)高中，消除薄弱高中，財(cái)政資源分配向現(xiàn)存的薄弱高中傾斜，逐步縮小高中間財(cái)政資源配置的差距，最終取消重點(diǎn)高中和非重點(diǎn)高中，作為這項(xiàng)工作的第一步應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)高中撥款的均等化。對(duì)農(nóng)村職業(yè)中學(xué)應(yīng)設(shè)立最低設(shè)置基準(zhǔn)，明確辦學(xué)條件的最低要求，建立科學(xué)合理的職業(yè)中學(xué)經(jīng)費(fèi)撥款公式，對(duì)農(nóng)村職業(yè)中學(xué)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要做到科學(xué)民主透明，將提高經(jīng)費(fèi)的使用效率作為主要的考核指標(biāo)，并接受本地人大、政協(xié)和社會(huì)有關(guān)方面的監(jiān)督.