非稅收入征收規(guī)范化透析論文

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摘要:非稅收入是政府參與國民收入初資分配和再分配的一種形式，是政府收入體系的重要組成部分。目前，非稅收入在收入內(nèi)涵認(rèn)定、征收管理秩序等方面還存在問題。在分析研究的基礎(chǔ)上，提出了完善和規(guī)范非稅收入征收管理的思路。

關(guān)鍵詞:非稅收入;征收管理;規(guī)范化

非稅收入是政府參與國民收入初資分配和再分配的一種形式，是政府收入體系的重要組成部分。財(cái)政部的《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》(以下簡稱通知)，從適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和建立公共財(cái)政體系的要求出發(fā)，對非稅收入的政策界限、管理機(jī)制、分配秩序都作了明確的規(guī)定。根據(jù)《通知》精神，省、市、縣都相繼出臺(tái)政策，對政府非稅收入機(jī)制作了進(jìn)一步的規(guī)范。經(jīng)過幾年的運(yùn)行，非稅收入征管秩序日趨合理，但由于整個(gè)非稅收入征管體系涉及的方面比較多，相關(guān)配套制度改革的進(jìn)程不一，因此也存在一些問題，本文結(jié)合工作實(shí)際，作一些探討。

一、非稅收入征管中存在的主要問題

1.非稅收入不等于非應(yīng)稅收入，非稅收入的征收也包含了應(yīng)稅收入的內(nèi)容。應(yīng)稅收入是指應(yīng)當(dāng)繳納相關(guān)稅收的收入，是稅收法律關(guān)系主體的權(quán)利、義務(wù)所共同指向的對象，也就是征稅對象，是屬于稅收相關(guān)法律調(diào)整的范疇;而非稅收入的征管應(yīng)當(dāng)屬于財(cái)政法律法規(guī)調(diào)整的范疇，它們分別屬于不同的征管體系。但事實(shí)上，非稅收入征收的內(nèi)容也包含了部分應(yīng)稅收入(剔除應(yīng)納稅款)，這在財(cái)政部《通知》中很明確，其第5條規(guī)定，“政府非稅收入來源中按照國家有關(guān)規(guī)定需要依法納稅的，應(yīng)按稅務(wù)部門的規(guī)定使用稅務(wù)發(fā)票。并將繳納稅款后的政府非稅收入全額上繳國庫或財(cái)政專戶。”由于稅收和非稅收入在征管方法、收入管理、使用票據(jù)、信息平臺(tái)等方面還存在著諸多差異，因此，要確保應(yīng)稅收入(剔除稅款)上繳，還需要財(cái)政、稅務(wù)、金融、征收機(jī)關(guān)等部門的相互配合。

2.非稅收入的征收混合了財(cái)政分配和市場分配的收入內(nèi)容，因而非稅收入管理難度增加。財(cái)政部的《通知》中關(guān)于政府非稅收入的定義，從公共財(cái)政的角度明確其必須具備的兩個(gè)方面的特性:收入必須是依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得;支出必須是用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要。由此而言，不是說非稅收入征管主體取得的除稅收以外的所有收入都屬于政府非稅收入，如，部分行政事業(yè)單位取得的經(jīng)營服務(wù)性收入。政府非稅收入屬財(cái)政分配行為，而經(jīng)營服務(wù)性收入屬市場分配行為。這部分收入內(nèi)容顯然與政府職能的轉(zhuǎn)變滯后和機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程有關(guān)，也就是說，具有市場經(jīng)營服務(wù)特征的職能沒有及時(shí)從相關(guān)行政事業(yè)單位的職能中有效剝離。從另一角度分析，某些經(jīng)營服務(wù)性市場的發(fā)育也需要一定的時(shí)間和空間，而原有的資源配置方式形成的積淀資產(chǎn)也需要充分加以利用，但這部分收入及其支出行為不再具有公共性是毋庸置疑的。財(cái)政部、國家計(jì)委在2001年前后多個(gè)將部分行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)文件中也明確其“不再具有政府公共管理和公共服務(wù)性質(zhì)”、“不再體現(xiàn)政府管理職能和行為”等等，而按照建立健全公共財(cái)政體制要求定義的政府非稅收入管理范圍，也顯然不會(huì)包括這部分收入，因此它不屬于非稅收入征收管理的內(nèi)容，但在實(shí)際工作中它的確存在，并且在使用票據(jù)上和征收管理上與部門非稅收入融合在一起，增加了非稅收入支出管理的難度。

3.非稅收入管理與財(cái)政預(yù)算管理在資金范疇上不一致，使得非稅收入征管和財(cái)政管理工作不銜接，出現(xiàn)紕漏。理論上，現(xiàn)行非稅收入征收管理的范疇是按照公共財(cái)政體制的框架要求確定的，其立論基礎(chǔ)是“公共產(chǎn)品”和“市場缺陷”理論，包含了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下體現(xiàn)公共財(cái)政特征的具體內(nèi)容，因此如前所述其征收內(nèi)容不一定完整，反映現(xiàn)階段相關(guān)征收主體的全部收入。而財(cái)政預(yù)算管理活動(dòng)是依據(jù)《預(yù)算法》開展的，更為強(qiáng)調(diào)的是對政府收支活動(dòng)的全面管理，以體現(xiàn)預(yù)算的完整性。按照現(xiàn)行編制部門預(yù)算的要求，實(shí)行部門預(yù)算后，收入要一個(gè)籠子。預(yù)算管理資金的內(nèi)容包括所有的財(cái)政性資金，即預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和其他資金。因此，兩者在管理資金范疇上有一定的差異，也就是說，屬于財(cái)政預(yù)算管理的資金，不僅包含政府非稅收入，所以在資金清算環(huán)節(jié)不注意銜接容易出現(xiàn)差錯(cuò)。

4.在某些行業(yè)，非稅收入征管與稅收征管政策不協(xié)調(diào)，職責(zé)不清，易造成征管的盲點(diǎn)、漏洞。按照財(cái)政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于加強(qiáng)教育勞務(wù)營業(yè)稅征收管理有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策的通知》等文件精神，教育機(jī)構(gòu)和非盈利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)按照國家規(guī)定的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)收取的費(fèi)用，從法律意義上確認(rèn)是應(yīng)稅收入，應(yīng)按規(guī)定辦理免稅手續(xù)。對教育收費(fèi)，文件還特別強(qiáng)調(diào)“各類學(xué)校(包括全部收入為免稅收入的學(xué)校)均應(yīng)按照《中華人民共和國稅收征收管理法》的有關(guān)規(guī)定辦理稅務(wù)登記，按期進(jìn)行納稅申報(bào)并按規(guī)定使用發(fā)票。”按照政府非稅收入的相關(guān)理論，教育機(jī)構(gòu)、非盈利醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供的是特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)，是政府非稅收入，應(yīng)納入政府非稅收入管理體系。在實(shí)際工作中，這兩個(gè)系統(tǒng)普遍使用財(cái)政票據(jù)，而醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)收入也沒有真正作為財(cái)政性資金來管理，財(cái)政部門也無法對應(yīng)納稅收入的情況予以認(rèn)定，因此由于征管界限模糊，在非稅收入征管和稅收征管上還存在著盲點(diǎn)、漏洞。

5.非稅收入中應(yīng)稅收入的源頭管理問題。按照收入實(shí)行源頭管理的原則，非稅收入和稅收“以票管稅”一樣，也強(qiáng)調(diào)“以票管費(fèi)”，并且在賬戶體系、收繳方式等環(huán)節(jié)上也相應(yīng)進(jìn)行了控制。實(shí)際操作中，對應(yīng)稅收入項(xiàng)目，稅務(wù)部門也強(qiáng)調(diào)“以票管稅”，非稅收入征收主體應(yīng)依法使用稅務(wù)票據(jù)。但稅務(wù)部門管的“稅”僅僅是指稅收而不是全部收入，也就是說只要你按應(yīng)稅收入申報(bào)納稅，它不會(huì)管你是否已收到了相應(yīng)金額的收入，是否已將稅后收入全部繳入非稅收入指定的賬戶。按照現(xiàn)行的征管體系，雙方征管信息很難做到信息共享，從而使雙方管理活動(dòng)更為協(xié)調(diào)有序。這里最主要牽涉了使用的票據(jù)問題，使用了財(cái)政票據(jù)應(yīng)按照非稅收入管理體系的模式操作，但票據(jù)的使用和流轉(zhuǎn)會(huì)不會(huì)因此使國家稅收流失呢?稅務(wù)部門的依據(jù)是按照《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》，那么兩者之間還可以有共同的源頭管理嗎?

二、非稅收入征管上存在問題的原因分析

上述非稅收入征管方面存在的問題，具體分析主要有以下幾個(gè)方面原因:

1.政府職能規(guī)范和轉(zhuǎn)變滯后所致。按公共財(cái)政的要求，把政府不該管的、不屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事務(wù)讓位于市場，徹底實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和歸位，是我們追求的目標(biāo)。但實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也需要一個(gè)很長的過程，既涉及體制方面的原因，也有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)以及市場發(fā)育多方面因素的考慮。

2.資源配置不當(dāng)?shù)臍v史問題所致。財(cái)政的主要職能之一是通過財(cái)政支出分配活動(dòng)，由政府提供公共物品或服務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)資金的流向，彌補(bǔ)市場的缺陷，最終實(shí)現(xiàn)全社會(huì)資源配置的最優(yōu)。但由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代財(cái)政職能的缺位，造成全社會(huì)資源配置不當(dāng)，部門職權(quán)大管轄的錢物多，所獲的政府資源也最多，現(xiàn)在經(jīng)營性國有資產(chǎn)收入也最多。公務(wù)員之家

3.事權(quán)與財(cái)權(quán)不對稱所致。也就是說，政府擁有的財(cái)權(quán)能不能保證政府正常的事權(quán)。尤其是一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣區(qū)，沒有足夠的財(cái)力保障，致使政府的正常職能無法行使，公共服務(wù)水平偏低，是制度外收入形成的一個(gè)重要因素。

三、完善和規(guī)范非稅收入征收管理的思路

從長遠(yuǎn)著想，必須進(jìn)一步完善非稅收入征管的法律體系，以改變現(xiàn)行存在的非稅收入的性質(zhì)、范圍、征收、管理以及支出規(guī)范不明晰的現(xiàn)狀。但從目前來看，筆者認(rèn)為，應(yīng)亟待解決的有以下兩個(gè)方面:

1.建立和完善非稅收入征管機(jī)制。一是建立收入考核機(jī)制。既要確保政府非稅收入應(yīng)收盡收，又要規(guī)范各征管主體征收行為使其不亂收。因此，要積極探索建立和完善相關(guān)考核辦法，要區(qū)別政府非稅收入的不同類型，結(jié)合執(zhí)收部門的征管手段、征收對象的難易程度等方面的情況，建立不同層次的非稅收入征管考核機(jī)制，以確保非稅收入征收秩序的科學(xué)規(guī)范。二是完善征管機(jī)制。當(dāng)前，尤其是國有資源、國有資本、國有資產(chǎn)三方面的政府非稅收入的管理體制較亂，涉及的主管部門面廣，資產(chǎn)形態(tài)復(fù)雜，政府資源配置的效率低下，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)長期積累形成的產(chǎn)物。因此，要進(jìn)一步完善征管體制，通過政府配置，調(diào)整結(jié)構(gòu)，并明確財(cái)政部門的征管主體，以統(tǒng)籌政府資源、資產(chǎn)，優(yōu)化資源配置。有的市縣已經(jīng)作了許多有益的嘗試，如出租公房由政府統(tǒng)一招租、戶外廣告資源有償使用權(quán)公開拍賣等。三是研究成本管理方法。非稅收入的征管主體面廣，收入的種類多，征收環(huán)節(jié)不一，因此要具體情況具體分析，探索不同收入類型的成本管理方法，從而進(jìn)一步完善部門預(yù)算管理工作。

2.加強(qiáng)非稅收入中應(yīng)稅收入的征管。行政事業(yè)單位的應(yīng)稅收入包括經(jīng)營服務(wù)性收入，這是在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，政府資源配置不當(dāng)造成的歷史遺留問題，是特定階段的特定產(chǎn)物。雖然非稅收入征管不包含所有的應(yīng)稅收入(剔除稅款部分)，前面已作詳細(xì)論述，但按照預(yù)算管理的要求，收入要全部進(jìn)籠子，非稅收入征管的主要目標(biāo)就是圍繞財(cái)政管理的職能做好籠子的文章。因此，對各部門單位的應(yīng)稅收入征管要與稅務(wù)部門協(xié)調(diào)，主動(dòng)采取相關(guān)措施。現(xiàn)有如下設(shè)想:一是行政事業(yè)單位收取應(yīng)稅收入允許使用財(cái)政票據(jù)收取，使用統(tǒng)一繳款書，繳入財(cái)政非稅收入?yún)R繳專戶，以保證部門單位收入全部進(jìn)籠子;二是與稅務(wù)部門協(xié)調(diào)，采用稅務(wù)人員審核和部門、單位申報(bào)納稅相結(jié)合的方法，對部門單位收取的應(yīng)稅收入及時(shí)有效地進(jìn)行識(shí)別，以確保稅款的應(yīng)收盡收、非稅收入的應(yīng)收盡收;三是對財(cái)政票據(jù)流轉(zhuǎn)的合法性由稅務(wù)機(jī)關(guān)予以有效確認(rèn)。目前，教育機(jī)構(gòu)、非盈利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)也是使用財(cái)政票據(jù)。財(cái)政征管和稅務(wù)征管的目標(biāo)是一致的，就是保證政府國民收入分配秩序的規(guī)范有序。因此，在把收入和稅收都管住的基礎(chǔ)上，從制度上確保使用財(cái)政票據(jù)和稅務(wù)票據(jù)一樣，能合法流轉(zhuǎn)到下一個(gè)納稅環(huán)節(jié)。