非稅收入調研報告

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我國非稅收入是政府通過收費、基金、附加、罰款等方式籌集用于履行政府職能的收入，是除稅收以外的財政收入,目前我國各級政府存在大量的收費、基金等非稅收入。從九十年代初開始，我國對非稅收入中的行政性收費和罰沒收入實行"收支兩條線"管理,經過多年的努力,我國"收支兩條線"管理工作取得了明顯成效。但是，長期以來，由于我國財政供給能力較弱，許多單位把非稅收入作為其單位彌補預算經費不足的主要來源，再加上非稅收入固有的專用性、自主性和分散性的特點，非稅收入管理一直是我國財政管理中的熱點和難點，暴露出了一些問題，使一些本來可以做好的事情沒有做好，一些本來應該解決的問題久拖不決，一些本來可以緩解的矛盾進一步激化，導致部門分配苦樂不均，行業歪風屢禁不止，經濟環境劣而不優，影響和損害了黨和政府的形象。程度之嚴重，負面效應之消極，無不令人堪憂。為了更進一步在體制創新中完善反腐倡廉機制，根據黨的十六屆三中全會關于改革公共財政體制的要求和我國非稅收入管理的嚴峻形勢，對非稅收入進行徹底的清理規范已是箭在弦上，不得不發，推進非稅收入改革已迫在眉睫，構建政府非稅收入管理新機制，刻不容緩。

一、我國非稅收入的概念、現狀、問題及成因分析

【一】非稅收入的概念

非稅收入是相對于稅收而言的一個新的概念，是指憑借國家權力、國有資源所有權、政府對社會提供的一定服務和政府信譽，依據國家法律、法規和規章收取、提取募集的行政事業性收費、政府性基金、罰沒收入、國有資產資源收益、各種專項收入、其他收入等非稅收收入（資金）。換言之，它是指政府為實現特定目的或提供某些產品（服務），依據國家法律、法規和省以上政府確定的項目、標準，向單位和個人征收的政府性資金。它幾乎涵蓋了除稅收以外的所有政府收入，是政府財力的重要組成部分，對促進地方社會和經濟發展起著非常重要的作用。具體包括：（1）行政事業性收費；（2）政府性基金，包括資金、附加、各類專項收費；（3）國家機關按照規定向下級、所屬單位集中的收入，具有行政管理職能的行業管理機構向所屬企業提取的管理費；（4）國家機關、事業單位的國有資產、城市基礎設施、國有資源的經營、有償使用、出租、變賣收入；（5）事業單位用財政性資金或國有資產對其他單位投資或參股所得的投資回報或分成收入；（6）國家機關或以國家機關名義接受的捐贈收入；（7）社會團體等非企業組織受行政機關委托或代行行政職能收取的行政事業性收費、政府性基金，代行行政職能的社會團體收取的會費（法律、法規有規定的，從其規定）、接受的捐贈資金；（8）電臺、電視臺播出廣告取得的廣告收入；（9）彩票公益金和發行費收入；（10）罰款和罰沒收入；（11）其他應納入"收支兩條線"管理的財政非稅收入。以上11類非稅收入除傳統的行政事業性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入外，首次將國有資源收入、行政事業單位資產收入、彩票收入和社會團體會費收入等納入"收支兩條線"管理范圍。隨著我國公共財政體制的建立，應逐步淡化和取消原有的預算外資金概念，盡快建立起非稅收入管理機制。建立政府非稅收入的新理念，淡化預算外資金概念，是全面深化"收支兩條線"改革的必然結果。非稅收入，顧名思義是除財稅部門征收的稅收收入和職能部門依法收取的涉稅收入以外的其他財政性收入。這一概念自2001年國務院93號文正式提出以來，其內涵一直處于探索之中。

【二】基本現狀

據不完全統計，近年來我國大部分省份財政性收入增長緩慢，但非稅收入卻增長相對較快，總額已經達到或超過同期地方稅收收入，高達50％以上，甚至更多，成為名副其實的"第二財政"。目前，對政府非稅收入的管理仍然沿用老辦法即按照預算外資金進行管理，這種過時的征管運行機制，難以適應新形勢下非稅收入急劇增長的需要。"經濟行為根源于更廣泛的政治體制之中"。行政體制改革長期滯后，政府行使職能上"缺位"與"越位"并存，政府過度分散理財，使政府對非稅收入的分配難以有序進行。"五龍治水"，多頭并管，導致非稅收入出現了"收費項目不清"、"收了多少不清"、"花了多少不清"和"花在什么地方不清"的"四不清"現象，資金數額巨大的非稅收入,長期分散在各部門、各單位之內,游離于財政預算管理之外,屏蔽于政府監督之外，導致財政資金流失,弱化了政府對資金的宏觀調控能力，大大的降低了非稅資金的使用效益。解決此種諸多現狀的辦法就是，必須建立非稅收入新機制，規范非稅收入管理，把非稅收入置于國家財政經濟的宏觀調控之下，納入財政預算內體系進行管理，最大限度地保證財力的集中，以滿足政府實施公共管理和提供公共服務的資金需要。

【三】存在的問題

加強非稅收入管理是我國市場經濟條件下理順政府分配關系、健全公共財政管理職能的客觀要求，也是當前財政管理工作的重點。近幾年，我國在加強政府非稅收入管理，建立健全監督管理制度等方面進行了有益探索，但還存在法制不健全、體制不完善、管理不夠規范、監督處罰不嚴格等問題，造成收入流失、分配失控、監督失靈。突出表現在：

1、思想認識不統一。少數部門、單位和工作人員，對非稅收入的財政屬性缺乏應有認識，把收取的非稅收入視為單位自有資金，對政府調控、財政管理非稅收入有抵觸情緒。

2、是執收行為不規范。執收執罰部門多、環節多、項目多、標準不一，有的將部門和單位的局部利益凌駕于全局利益之上，該取消的項目不取消，不該減免的越權減免，擅自調整征收范圍、提高征收標準、搭車收費等現象屢禁不止。

3、是征管主體不明確。多頭征收、多頭管理，"群龍無首，五龍治水"，征收成本高，"收費養人"現象嚴重。例如土地、交警、交通和房產等部門。

4、是資金管理不到位。非稅收入在政府部門和單位中存在較濃厚的"自收自用、多收多用"色彩，嚴重苦樂不均。在預算管理上存在預算內外"兩張皮"，大量非稅收入在財政體外循環。非稅收入難以形成可用財力，削弱了財政的管理職能和政府的調控能力。

5、是監督機制不健全。非稅收入的管理缺乏統一、完整、規范的法律規范，非稅收入立項、收入征管和支出安排存在較大隨意性，缺乏有效的監督機制，對管理中出現的違規行為也缺乏強有力的約束。

【四】形成的原因

根據我國非稅收入迅猛增長、居高不下、繼續上揚、不斷擴張的情況與問題，分析和考索其成因不外乎以下幾點：

1．政出多門，行政體制改革滯后是非稅收入擴張的內因。

按照現行政策規定，行政事業性收費實行中央和省兩級管理，按隸屬關系分別由國務院和省級物價、財政部門組織實施。其中項目管理以財政部門為主會同物價部門，標準管理以物價部門為主會同財政部門；涉及農民利益的收費要經過農民負擔監督部門審查同意；一些數額較大的收費稱之為"政府性基金"，由財政部門會同有關部門管理。在一些相關文件中還賦予了地方政府出臺審批附加費、建設費、基金的職能。這種相互交叉、多頭控制規定的運行機制，在現實經濟生活中執行起來漏洞很多：一是把收費項目與標準管理分開，收費管理與"政府基金"分開，人為地割裂了收費管理的內在聯系；二是行政性收費與事業性收費按同一原則進行調控，脫離實際；三是管理收費的不同部門，由于所處地位不同，分析處理問題的出發點存在差異，加之對國家機關的法律約束普遍乏力，一些收費在中央得不到批準就往往分散到地方進行審批，在一個部門得不到批準就到另一個部門審批，以一種名目得不到批準就換個名目審批，因而形成非稅收入的擴張。

這種政出多門的機制，往往是受行政體制的直接制約，既有行政也有財政。行政體制改革長期滯后，政府行使職能上"缺位"與"越位"并存，一直鉗制著政府分配行為。由于政府與市場的分工界定模糊不清，各級政府的事權劃而不清，界而不定，政府部門之間職責交叉嚴重。因而，在體制轉軌和政府職能轉換過程中，每次體制變動都會衍生出一些靠非稅收入"吃飯"的部門，行政機構陷入了精減──膨脹──再精減──再膨脹循環之中。預算內財力無法滿足規模龐大的政府日益增長的開支需要，于是非稅收入就成了支撐政府運轉的一種無奈的選擇，從而使非稅收入從一開始就埋下了不斷擴張的種子。在非稅收入權力缺乏約束、規范和監督的情況下，必然導致權力的濫用和非稅收入的泛濫。

2．按需取費，財權分割是非稅收入擴張的深層原因。

現階段審批收費的依據缺乏科學的合理的規定，一般說來，審批收費以法律法規為依據，而法律法規依據什么設立收費，并沒有嚴格規定。加之現有法律法規對收費作出具體規定的情況不多，因而在現行政策中，國家機關哪些行為可以收費，哪些行為不能收費，缺乏統一明確的界限，實踐中一般由業務部門向主管部門提出收費申請，審批機關依據財政撥款支持程度確定。彌補機關經費不足實質上就成為審批收費的基本依據。經費不足收費補，在一些部門和地方已成為抓管理、搞建設、鋪攤子、爭機構的通常做法。在具體操作上，財政部門核撥經費又往往與收費掛鉤，單位實施后，相應抵扣單位核撥經費，國家機關進一步向市場收費，推動非稅收入規模急劇擴張。

按需收費與財權分割、財力分散密切相關。政府理財對非稅收入既摸不清底數，也不能集中使用，各個部門一旦擁有了財權，收費就"自動"地膨脹起來。大量資金體外循環，造成政府財力分散。政府收入本應是集中性的收入，但卻由于財權的分割而使財政性資金被分散到各部門、單位自收自支。預算集中度降低，根源于財權分割，其作用力反過來必然導致非稅收入的擴張。

3．收支掛鉤，部門利益人格化是非稅收入膨脹的現實原因。

現行收費體制是誰收費、誰使用，收費主體支配收費資金，即收支掛鉤。目前，收費資金收支掛鉤大致有兩種形式：一是差額返還。收費單位將收費資金實行專戶儲存之后，財政部門扣除10%一30%的比例，分批返還給收費主體，收得越多，返還的越多；二是全額返還。財政部門根據收費單位編制用款計劃將專戶儲存的全部收費資金分批撥付給收費主體。這種收支掛鉤的收費體制與單位利益聯系緊密，是現行收費過多過濫、急劇上升、膨脹不止、企業和居民不堪重負的現實原因。

在市場經濟條件下，其財權相對集中統一，其利益唯一來源于預算經費的供給。可在財權分割的情況下，各部門又多了一條獲得利益的渠道，即憑借權力收取各項費用，而且基本不受約束和監督，相當一部分收費收入轉化為個人的福利收入。部門利益異化為個人利益的人格代表，從而個人的動機在支配部門的行為，收費的多少與單位的福利水平、個人收入息息相關。為保住和擴大既得利益，各部門競相行使分配職能，收費規模日益膨脹，有的部門收費達到了登峰造極的地步。交警、土地等部門。一些部門在攀比效應的驅使下，競相向財政伸手，財政負擔非但沒有減輕，反而形成政府分配主體多元化，資金管理分散，肢解了財政職能。

4．政府過度分散理財，是非稅收入混亂狀況的總根源。

現行收費體制是一種多家理財機制，由于政府調控社會物質利益關系不力，整個社會分配關系，包括非稅收入的分配難以有序進行。突出表現：一是財政分配職能被肢解。財政不能囊括該由政府收取的所有經濟剩余，財政不能提供完整的公共服務，再加上機構編制管理與經費管理脫節。造成依靠收費大量養人，如國土部門，全系統都靠收費保持正常運轉。二是無序分配越來越突出。出現了扭曲的國民收入第三次分配──干擾分配。

按正常的步驟，國民收入分配分兩步進行，即初次分配和再分配。目前，還在以權力分配為核心的帶有灰色色彩的分配，即第三次分配，而第三次分配的過程恰恰是"政府過度、分散理財、分配無序"借以實現的過程。

二、構建非稅收入管理機制的意義、必要性、思路和理性思考

【一】意義

黨的十六屆三中全會明確提出了"建立公共財政體制，實行全口徑預算管理"的要求，2004年《國務院關于全面推進依法行政實施綱要》進一步指出："要完善集中統一的公共財政體制，逐步實現規范的部門預算，統籌安排和規范使用財政資金，提高財政資金使用效益；清理和規范行政事業性收費等政府非稅收入。"非稅收入是政府財政收入的一個重要組成部分，是保障地方政府正常運轉，促進社會經濟事業發展的重要財力。規范非稅收入管理是黨中央、國務院作出的重大決策。長期以來，相對于稅收管理而言，我國非稅收入管理一直比較薄弱，尚未形成一套規范化的管理機制。按照建立健全公共財政管理制度的要求，改革現行非稅收入管理體制，進一步加強非稅收入管理，規范非稅收入征收管理工作，按照"所有權屬國家、使用權在政府、管理權在財政"的原則，構建非稅收入管理新機制，是深化"收支兩條線"改革，加大"非稅收入專戶"管理力度，完善部門預算編制和國庫集中支付制度的重大舉措，對優化經濟發展環境，推進依法行政，提高依法理財水平，增強政府宏觀調控能力具有十分重要和深遠的意義。同時，對從源頭上預防和治理腐敗，推進黨風廉政建設也具有一定的現實的意義。

【二】必要性

當前財政改革的重點，是推進預算編制改革，并以此為切入點，推進國庫集中支付、政府采購、零基預算、綜合預算等各項改革，建立與發展社會主義市場經濟相適應的公共財政體制框架。非稅收入既是財政收入的重要來源，也是部門預算的重要組成部分。要實現真正意義上的部門預算，就必須對非稅收入實行統一征收，統一編制預算，統一安排支出。只有這樣，財政的職能才是完整的，政府的宏觀調控能力才能得到增強，社會的再分配才能公平、公正，部門單位之間苦樂不均的現象才能緩解。如果不把非稅收入納入財政統一管理，部門預算改革就難以真正到位，綜合財政預算編制就名不符實，政府采購和國庫集中支付也就不能落實到位，公共財政體制框架的建立就無從談起。規范非稅收入征收管理，構建非稅收入管理新機制，就顯得尤為必要，當務在即，不得不然。因此，它是實現公共財政體制的重要基礎，必須切實有效而積極穩妥地推進并盡快實現。

【三】總體思路

推進非稅收入改革，應從理順分配關系入手，增強中央和地方的財力；健全鋼化財政職能，合理規范收入分配，建立嚴格的政府非稅收入管理機制；減輕農民、企業、居民的不合理負擔，保持正常的分配秩序；堅持綜合協調、相互配套、創新制度，形成合理的非稅收入結構和體系。

為此，這次改革的總體思路是,要對現在各級政府及其所屬部門和行政事業單位的收費,區分不同類別和不同情況,采取"一清、二轉、三改、四留"的措施。國家財政收入采取稅收和非稅收入兩種形式同時并存。對于非稅收入的改革，需要從總體上正本清源，還稅或費的本來面目。實行"分源而治、分流而治、分類而治、分項而治"，做到理其源、清其流、正其類、定其項，不失為一種可供選擇的思路。這樣，大部分名為費實為稅收收入，可納入稅收管理，小部分屬于費的項目，仍維持收費，納入預算內或預算外管理。至于各種亂收費、亂集資、亂罰款，則理所當然地在改革中予以廢止。通過一系列清理整頓，我國的非稅收入體系，大體由稅和非稅兩大部分和若干項目構成。

鑒于上述思維觀念，針對非稅收入交織于預算內、預算外、制度外、體制外的無序現實狀況，尤其是亂收費加重了農民、企業及城市居民的負擔，所以務必在清理整頓規范過程中，要從源頭抓起，凡屬名為費實為稅的收費項目，納入稅收管理；幾屬自立名目，擅自收取的收費，一律予以取消；凡屬附加收入、政府性基金，應納入現有稅種之內或開征新稅；凡屬需要保留的規費、罰沒收入、國有資產收益等，從項目、范圍到標準，嚴格予以規范。這樣，必然大大地削減收費、基金項目，增強稅收功能，同時使游離于財政預算管理之外的主要非稅收入項目，大部分納入預算內管理，保留在預算外管理的只是少數經核準的項目。

【四】理性思考

非稅收入改革的理性思考，應該從"定性、定位和定量"三個層面來著手與深入。

非稅收入是由不同類別、項目組成的，它的形成經歷了由小到大、由預算內擠向預算外、制度外、體制外的變化；它的規模經歷了費擠稅、費大于稅及衍生出"三亂"的變化。它的負面效應已經遠遠地超過其積極作用（如直接沖擊稅收、加重各負擔、減低資源配置效率、滋生腐敗、破壞分配秩序、甚至引發鄉鎮基層政權穩定等）。為恢復非稅收入的本來面目，強調"定性、定位、定量"的理性思考有助于正本清源，充分發揮非稅收入的作用。所謂（1）定性，就是要界定稅、費、價的區別，稅是政府為提供公共服務，而以國家政治權力向法人或居民的強制性征收，而費是政府為提供個別的、特定的服務而對指定對象收取的費用，是服務對象自愿要求服務的付費。這種服務的特點是必須依據政府的權力才能實現，而且是因政府進行社會管理的需要而進行，是行政事業單位進行經營性服務的收費，不屬于政府進行社會管理的需要。因此，從總體上說，凡屬提供公共服務所需的財力，應通過行政事業性收費來籌集全部或部分財力；凡屬經營性服務所需的財力，應通過市場以價格的形式取得補償。應明確非稅收入的主體是政府，非稅收入屬于政府行為，非稅收入的目的是實現政府的社會經濟管理職能，非稅收入的實質屬于財政性資金。非稅收入與稅收有明顯的區別，如收取的依據不同、服務的范圍和對象不同、收入使用方向不同、形成過程不同、分配的方式不同等。當然，非稅收入作為政府收入分配體系的組成部分，并不是稅收的對立物，而是互為補充，是以政府為主體的再分配形式，具有明顯的專用性、補償性、公益性、服務性等特征，同時反映出經常性與不穩定性并存、公益性與補償性并存、集中性與分散性并存。而所謂（2）定位，主要是擺正非稅收入在財政體系中的地位和作用，正確地認識其在社會主義市場經濟體制下的發展趨勢，作到總體把握、分別界定，各就其位。實際上，非稅收入是我國財政收入的有機組成部分，是稅收收入的不可缺少的補充形式，它在地方財政中越來越占有舉足輕重的地位。非稅收入同時又是政府一項具有很大潛力的財源，它直接影響財源結構和財政收支結構的合理化。此外，非稅收入是發展社會公益事業，加強客觀調控的重要手段，其所處地位在改革中進一步顯露出來，離開它，政府的許多目標不易實現。所以，非稅收入至少具有五大作用：優化資源配置和價值補償；發展社會公共事業和提高公益服務水平；調節各經濟利益主體行為；規范分配渠道和理順分配關系；制止收入流失和增加財政收入。至于（3）定量，就非稅收入而論，由于項目眾多，它們設置的目的、范圍、標準及管理方式不同，有些可以定量，有些則不宜定量（如罰沒收入），而只能根據歷史經驗數據推算。據此，可采取下列方法，從量上規范非稅收入：

第一，對于全部用于某些準公共項目的非稅收入，按照公共產品有效供給的兩個收入條件確定收取標準：一是效率的總和邊際條件，即公共產品對各消費者的邊際價值和等于其供給的邊際成本；二是成本分配的個人邊際條件，即個人按其從消費公共產品取得的邊際利益支付"邊際"付價。

第二，對于在提供公共服務過程中的局部補償性收費，如規費收入，應按市場定價的工本、手續費收取，不能變相漲價或附帶亂收費。

第三，對于調節外部經濟的收費，外部效應在市場機制下不一定產生資源的有效配置，政府模擬市場機制干預使之向帕累托效率收縮，也是提供一種特殊的公共服務。但政府的強制征收僅限于把私人邊際成本提高到社會邊際成本的水平，以實現其外部效應的內在化。

第四，對于違反國家法律法規等公共管理行為強制征收的罰沒收入，其罰款標準和沒收規定是法定的，其中罰款標準一般參照歷史數據及違規需要確定。

第五，對于多種資源性付費收入，可根據市場價格、利率、租金、成本等因素合理確定。例如土地出讓金實際上是地租的資本化，即地租除以利率；財政性資金貸款收入，按利息公式計算；國有住房房改收入由房租或建造成木決定。

第六，對于所有者權益等產權性非稅收入，諸如小企業出售收入、國有企業上交利潤、國家參股控股公司分派股利紅利等，分別由企業市場價值、經營狀況和董事會決議確定。

所有非稅收入，在實行分類、分項，區別其性質、目的、范圍的基礎上，定量的重要內容之一，是科學地確定提取標準、費率，禁止擅自提高收取標準，任意擴大收取范圍，制止向農民、企業加重負擔。

三、構建新型非稅收入管理機制的目標設想和基本框架

【一】目標設想

探索建立新的非稅收入管理制度。非稅收入改革的目標是將納入財政收支兩條線管理的"資金"變為政府的非稅"收入"管理，為實施規范的部門預算和國庫收付制度打好基礎，并努力實現收入"稅收"化、支出預算化、專戶"金庫"化、管理網絡化。改革非稅收入征繳制度，取消各單位財政分戶，逐步建立"單位開票、銀行代收、財政統管、政府統籌"的非稅收入統一征收管理體制及其相互配套的方略、政策、制度等運行機制。

1、改革的方向政府非稅收入管理改革方向

近年來，各級財政部門在政府非稅收入管理方面進行了有益探索，并積極付褚實踐，初步建立了非稅收入管理政策和制度框架。但是，目前我國非稅收入管理還處于探索階段，對非稅收入理論的認識和研究還不深入，與規范化、法律化、制度化管理的要求存在很大差距。應當借鑒國外非稅收入管理經驗，并結合我國實際，加強調查研究、不斷總結經驗、完善政策、健全制度。針對當前非稅收入管理面臨的問題，下一步應按照政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務四項職能的要求以及建立和完善公共財政的發展方向來構建非稅收入新機制，從而加強對非稅收入的規范有序、適時有效的管理。

2、指導思想非稅收入改革中，堅持正確指導思想，主要體現下述幾點：

（1）樹立立足長遠觀點。要擺正眼前利益與長遠利益的關系，解決好急功近利的思想傾向和短期行為，在聚財上下功夫，理順分配渠道與分配關系，積極穩妥地推進非稅收入的改革。

（2）樹立全局觀點。要將非稅收入改革置于國家財政經濟發展的全局來衡量，擺正政府與市場、政府與企業、中央與地方的整體與局部關系，摒棄那種狹隘的地方保護主義、本位主義和分散主義的傾向，據此引導非稅收入改革納入市場經濟快速發展的軌道。

（3）樹立效益觀點。分配結構優化，分配秩序良好，實現效益最大化是非稅收入改革的核心內容。通過改革，要促進傳統的粗放型經濟增長方式向集約型經濟增長方式轉變，促進提高財政收入的"兩個比重"，最大限度地保證財力的集中，以滿足政府實施公共管理和提供公共服務的資金需要。

（4）樹立調控觀點。當前在非稅收入改革中，不能只停留在淺層問題的解決上，要標本兼治，把它不斷引向深入。通過改革聚財形式，盡可能做到合理負擔，減輕社會負擔，增強國家調控能力，合理地配置資源，維護公平與社會穩定。

（5）樹立依法治財觀點。要把非稅收入管理寓于政府經濟管理之中，要切實加強檢查監督和打擊、懲治的力度。應與轉變政府職能、加強法治建設、立法與執法、執法與管理緊密相結合，使非稅收入管理真正走上規范化、法制化、現代化的軌道。

3、基本原則

在我國的非稅收入中，合理的和不合理的，合法的和不合法的混雜在一起，給非稅收入改革、構建新機制均帶來難度，為此非稅收入改革和規范管理必須遵循以下原則：

（1）總量控制、規模適度原則。在社會主義市場經濟條件下，稅收是整個財政收入的主體，而非稅收入只能居次要地位。對那些不通過稅收來解決資金問題的社會公益性和補償性的事業，通過收費來解決。因此，非稅收入只能是在一定范圍、一定期限內運用，而且總的規模應逐步壓縮，參照國外中等收入發展中國家非稅收入的比重，我國的非稅收入控制到20%左右為宜。

(2)治亂減負、綜合治理原則。按照社會主義市場經濟體制的要求，應建立科學、合理的社會經濟分配制度、扭轉多頭參與國民收入分配的格局，形成以稅收手段籌集政府公共收入，輔之以少量必要的非稅收入，這樣一種國民收入分配體系，從根本上制止向企業和城鄉居民亂收費，亂罰款和亂攤派的"三亂"之風，減輕企業和城鄉居民的額外負擔。

(3)預算管理，嚴格監督原則。各級政府的財力，不論是采取稅收，還是采取非稅收入方式聚集的資金，都應通過財政預算，并取得人民代表大會的審議通過，建立統一財政預算下多種預算方式和管理辦法的新體系，以保證人民群眾對各級政府財政收支的監督和約束。

(4)統籌兼顧，分級管理原則。目前的分稅制財政體制尚處于過渡性質，地方稅收體系建設尚未真正建立起來，費改稅只能是成熟一個改一個。因此非稅收入包括收費、基金仍然是不可缺少的，需要統籌兼顧，伴隨著分稅制的逐步完善，妥善解決各級政府間分配關系，使之各得其所。

(5)科學理財，依法辦事原則。科學處理稅費關系，實現以稅聚財，集中理財，改變目前財權、財力在部門間過于分散的狀況，增強財政宏觀調控能力。非稅收入的改革與管理，必須以法律為依據，對非稅收入的設立、運用、管理都必須經過全國或省人民代表大會或其常委會批準，以一定的法律程序規范分配秩序。

【二】基本框架

1、組織機構

根據部分地方實踐經驗和借鑒外國的做法，務必從中央到地方，從地方到中央，上下結合，要求各級政府成立相應的非稅收入征收管理機構，具體來講，設立國家非稅收入管理局，由財政部直接管轄，主管全國的非稅收入監督和管理工作；設立省市縣級非稅收入征收管理局，由各級政府相應的財政部門直接管轄，負責本行政區域里的非稅收入征收管理和監督工作。

非稅收入征收管理局是政府專門實施非稅收入征收管理的專司職能機構，為財政部門直接領導和管理的副部廳處科級事業單位，其人員實行公務員管理。

在政府非稅收入征管主體確定以后，要根據政府非稅收入從立項到監督管理的各個流程，重新界定中央與地方、財政部門與其他部門、政府非稅收入征管機構與財政部門各內設機構的管理權責，形成統一領導、分工明確、各負其責、協調配合的組織管理體系。

2、職能職責非稅收入征收管理機構的職能職責，隨著實踐的不斷深入，會逐步得以完善。其主要工作職責如下：

（1）貫徹落實國家、省人民政府、財政部、財政廳有關非稅收入征收管理的法律、法規、規章和制度，并根據上述法律、法規、規章和制度，參與研究擬定非稅收入征收管理的具體實施辦法；

（2）依照有關法律、法規、規章、制度和實施辦法的規定，負責行政性收費、事業性收費、政府性基金（附加）、罰沒收入、國有資產和國有資源收益、其他非稅收入的征收管理和直接征收，組織、委托和督促各執收單位做好非稅收入的征繳工作，負責非稅收入減免審核和申報事項；

（3）核定行政事業單位非稅收入年度征收計劃，銜接相關部門和執收單位的非稅收入預算；

（4）負責非稅收入征收管理系統的網絡建設與維護，操辦非稅收入的核算與統計和"非稅收入匯繳結算戶"資金的清算與劃解，擬定非稅收入統籌方案；

（5）負責非稅收入票據的印制、保管、發放、核銷、檢查等日常管理工作；

（6）考核相關部門和單位非稅收入征收管理工作，擬定非稅收入征管工作表彰、獎勵方案；

（7）參與非稅收入的清理整頓和已取消（或調整）的非稅收入項目和標準的督查落實工作；

（8）開展非稅收入日常監督和專項稽查，依法查處各種違反非稅收入征收管理規定的行為；

（9）指導非稅收入征收管理工作，總結和推廣各地非稅收入征收管理工作經驗；

（10）負責本機構思想政治、行政事務等工作，完成上級交辦的其他工作任務。

根據上述工作職責，按照精簡、高效、務實的原則，各地各級非稅收入征收管理局可以下設相應的若干個司、處、科、股、辦，即文秘、征管、票據、核算處、稽查等二級內設機構。一般情況下，其職能職責如下：

文秘主要負責全局的綜合協調、文秘管理、行政事務、黨團工青婦等綜合性工作。

征管主要負責教科文、經濟建設、農業、外經、行政政法、社會保障、企業、資產管理與績效評價、綜合等歸口單位的非稅收入征收管理工作，參與研究擬定行政性收費、事業性收費、政府性基金（附加）、罰沒收入、國有資產和國有資源收益、其他非稅收入征收管理的具體實施辦法。

票據及核算主要負責非稅收入的票據管理、結算、核算以及征管系統的管理工作。

稽查處主要負責非稅收入日常監督和專項稽查工作。

四、加快構建新型非稅收入管理機制的對策、內容、舉措和建議

【一】對策

非稅收入是財政收入的重要組成部分。根據黨的十六屆三中全會關于改革公共財政體制的要求和我國非稅收入管理的嚴峻形勢，必須對非稅收入進行徹底的清理整頓和收繳規范，逐步建立"單位開票、銀行代收、財政統管、政府統籌"的非稅收入統一征收管理體制，是構建政府非稅收入運行機制的一項最基礎的工作，已經是箭在弦上，不得不發。

【二】內容

非稅收入清理整頓和收繳規范管理制度改革主要包括以下幾個方面的內容：

1、全面清理收費項目，收費行為公開透明

加強收費審批管理，從嚴控制新收費項目的出臺，在收費項目上實施"陽光政策"，發實減輕農民、企業和社會負擔。建立非稅收入項目庫，統一編制項目代碼，項目全部核定至直接執收的部門、單位必須嚴格按核定的項目收取，收取時將具體的收費依據、標準、范圍對外公示，實行亮證收費。

2、建立非稅收入票據管理體系，加強收費源頭監管

票據管理是非稅收入征收管理的源頭，以票據為"龍頭"，實現以"票"管"收"，將票據管理權限最低設置要求，集中于省級財政部門的非稅收入征管機構，由其負責票據的印制、發放、使用、核銷、稽查等制度的制定工作。針對目前非稅收入票據種類繁多的現狀：（1）清理歸并票據種類。除保留少量專用票據外，主要使用《非稅收入一般繳款書》。（2）改革票據管理方式。繳款書的購領、對賬、核銷等工作全部由計算機自動控制和完成。實現票據管理工作的現代化、信息化和全過程的實時監督。

3、改進征繳方式，實行票款分離

改革非稅收入的征繳方式，實行非稅收入"單位開票、銀行代收，按級分成，實時入庫（或專戶）"的征繳方式。根據目前非稅收入征收管理的實際情況，對不同的非稅收入項目采取不同的征收方式。可采取直接解繳和集中解繳兩種方式，以直接解繳方式為主。現行納入預算管理的非稅收入直接繳入國庫。在條件成熟時，所有非稅收入從現行的分別繳入國庫或財政專戶的方式逐步過渡到全部直接上繳國庫的方式。

4、嚴格減免審批，建立收入激勵機制

非稅收入的減免必須嚴格按照政策執行，按規定程序報批。一是非稅收入的減免貫徹分級管理的原則，嚴格按規定程序審批減免；二是將減免權限集中于政府；三是實行減免申報制度，需要減免的單位或個人向非稅收入管理機構提出申請，非稅收入管理機構按規定權限審批。任何單位或個人無權擅自開設緩征、減征和免征的口子。

對超額完成征收任務的部門、單位給予適當的獎勵，并納入部門預算支出范圍，對無特殊原因未完成征收計劃的部門、單位，則相應追減其當年支出預算。既要防止無特殊原因應收未收，也要防止亂收。

5、建立健全監督檢查機制

為確保非稅收入管理規定的貫徹落實，提高非稅收入管理效率，應進一步健全非稅收入監督檢查機制。一是健全財政監督機制。各級財政部門要在加強對非稅收入日常檢查的基礎上，按照財政部有關文件規定，開展非稅收入年度稽查工作。二是積極配合審計監督，將非稅收入納入審計范圍。三是發揮社會監督作用。每年編制全部行政事業性收費和政府性基項目目錄，向社會公布，接受社會監督。四是加大查處力度。對非稅收入監督檢查中發現的問題，要嚴格按照國家有關財政法規進行處罰處分。

6、深入國庫集中收付制度改革

在預算的編制方面，編制包含稅收收入和非稅收入的部門預算，按照部門預算的編制要求，統一政策、統一標準，統籌安排，實行全口徑的綜合預算。在資金撥付方面，實行國庫集中支付制度，資金的使用直接支付到商品、勞務供應商或用款單位。

【三】舉措（以安徽省為例）

目前，安徽省由于領導重視，認識一致，思想統一，總攬全局，具有超前意識，轉換思維定式，采取了一系列行之有效的得力舉措，著力開展政府非稅收入管理改革，已經初步建立了政府非稅收入管理體制新框架。這一新體制還需要在實踐中不斷豐富和完善。一是要加快建立政府非稅收入征管體系。指導全省各地成立政府非稅收入征管機構，確保政府非稅收入實現統一征收、依法征收，提高征收效率。鑒于實際情況，要正確處理好政府非稅收入征管機構與其他執收部門的關系，建立科學合理的激勵與約束機制，增強征管主體與受托代征單位的責任感和積極性。二是要重新界定部門職責。在政府非稅收入征管主體確定以后，要根據政府非稅收入從立項到監督管理的各個流程，重新界定財政部門與其他部門、政府非稅收入征管機構與財政部門各內設機構的管理權責，形成統一領導、分工明確、各負其責、協調配合的組織管理體系。三是要健全政府非稅收入項目管理體系。在對現行所有的政府非稅收入項目進行清理整頓的基礎上，結合稅費改革情況，對現行政府非稅收入重新核定征收標準、征收范圍和明確執收單位，造冊公布；對還未開征的新的收入項目，及時辦理報批手續，建立起較為科學合理的政府非稅收入項目管理體系。四是要加快規章制度建設。要按照《安徽省政府非稅收入管理辦法》，對現行的預算外資金管理制度進行全面清理、修正和補充，以形成包括立項制度、審批制度、征收制度、預算制度、執行制度、監督制度等在內的較為完備的政府非稅收入管理制度體系。五是要完善預算管理改革。按照"所有權屬國家、使用權歸政府、管理權在財政"的原則，完善政府非稅收入預算管理體系，制定政府非稅收入分期分批納入預算管理計劃，逐步實現政府非稅收入與稅收收入的統一預算編制、統一預算安排、統一預算執行，提高政府非稅收入使用效益。六是要健全監督檢查機制。積極采取聽證、論證、公示等辦法，充分發揮財政、審計、社會中介組織等專職機構的職能作用，建立起嚴格規范、高效運作的融事前、事中、事后監督檢查為一體，經常性監督檢查與專項監督檢查相結合的監督檢查機制，嚴厲查處亂收亂罰行為，確保政府非稅收入依法征收、依法管理。七是要健全政府非稅收入統計分析和績效評價制度。按照政府非稅收入的收支分類，改革統計分析方法，健全政府非稅收入統計分析報告制度和績效評價制度，對政府非稅收入的規模、結構、負擔和收支運行情況進行科學測度，對政府非稅收入的管理績效進行科學考核，切實提高政府非稅收入管理水平。

【四】建議

推進政府非稅收入管理創新，就是要按照公共財政體制建設的要求，打破原有預算外資金管理的"老框框"，明確政府非稅收入范圍，深化政府非稅收入收繳改革，強化政府非稅收入預算管理，構建政府非稅收入運行機制，打造政府非稅收入管理信息平臺，加快政府非稅收入法規制度建設，初步建立起公共財政下的政府非稅收入管理新體制，實現政府非稅收入管理的科學化、規范化和法制化，促進經濟持續協調健康發展和社會全面進步。具體來講有四點。

1.重塑主體，即成立專門的政府非稅收入征管機構，承擔起政府非稅收入征管主體職責。目前，河南、湖南、四川、河北、天津、海南、內蒙古、安徽等地在開展政府非稅收入管理改革試點時，已率先設立了政府非稅收入征管機構，主要負責政府非稅收入的征管，計劃的編制、執行，決算的審核、匯編，以及政策執行情況的檢查和執收稽查，并對下進行工作指導。為全面推進政府非稅收入征收管理改革，應要求全國都自上而下成立政府非稅收入征管機構，并正確處理好政府非稅收入征管機構與其他執收部門的關系。要積極創造條件，逐步將征管權限收歸政府非稅收入征管機構所有，確保政府非稅收入實現統一征收、依法征收，提高征收效率。在機構重塑中，對政府非稅收入征管機構的性質及其權責作出統一規定，切實增強政府非稅收入征管機構的權威性。同時，也要建立激勵與約束機制，增強征管主體與受托代征單位的責任感和積極性。

2.加快法規制度和管理信息化建設。一方面，要加快法規的立法進程，制定相關法規，就政府非稅收入的性質、范圍、分類、立項、征收、管理以及支出規范等作出明確的規定。在此之前，國家應鼓勵各地先行制定符合當地實情的法規性條例或管理辦法（湖南頒發了管理條例、安徽頒行了管理辦法等）。另一方面，要按照政府非稅收入管理的需要，對現行的預算外資金管理制度進行清理、修正和補充，以形成包括立項制度、審批制度、征收制度、預算制度、執行制度、監督制度等在內的較為完備的政府非稅收入管理法規制度體系。在管理信息化建設上，以"金財工程"收入管理系統為依托，根據政府非稅收入管理的內容，兼顧與其他財政業務管理系統相銜接，設計開發出以政府非稅收入監管子系統為核心，銀行代收子系統為前臺，票據管理子系統、會計核算子系統、單位執收臺賬子系統、單位對賬查詢子系統為輔助的政府非稅收入管理信息系統，為實現政府非稅收入管理透明、運轉高效提供技術支撐。

3.推進三項改革。一是票據管理改革。針對現行政府非稅收入票據種類繁多的狀況，改革票據使用種類和使用辦法，建立起以票證合一的"政府非稅收入一般繳款書"為主體、專用票據為輔助的新型政府非稅收入票據體系，充分發揮票據的源頭控管作用，實現"以票管收、以票促收"，督促單位依法收取。二是收繳管理改革。進一步清理銀行賬戶，統一財政專戶管理，由政府非稅收入征管機構開設政府非稅收入匯繳結算專戶，取消單位收入過渡賬戶，從賬戶管理上堵塞執收單位轉移截留政府非稅收入和私設"小金庫"、賬外賬的漏洞。同時，按照"收支兩條線"管理改革的要求，創新征管方式，大力推行"單位開票、銀行代收、財政統管"的征管辦法，實行票據使用與執收項目相結合，票據發放與專戶管理相結合，票據管理與稽查相結合，切實做到"收繳分離、罰繳分離、收支分離"。三是預算管理改革。按照"所有權屬國、使用權歸政府、管理權在財政"的原則，完善政府非稅收入預算管理體系，制定政府非稅收入分期分批納入預算管理計劃，逐步擴大政府非稅收入預算管理范圍，改進政府非稅收入預算編制辦法，細化政府非稅收入預算收支項目，強化政府非稅收入部門預算和完善綜合財政預算管理，逐步實現政府非稅收入與稅收收入的統一預算編制、統一預算安排、統一預算執行，提高政府非稅收入使用效率。

4.健全管理體系。一是健全項目體系。對現行所有的政府非稅收入項目進行清理整頓，取消不合法和不合理項目，對依法存在的政府非稅收入項目重新登記，對各部門、各單位需要繼續執行的執收項目重新審批，并重視核定征收標準、征收范圍和明確執收單位，造冊公布。從中長期看，要根據"分流歸位"的思路，對符合稅收性質的政府非稅收入項目進行改革，進一步規范稅收與政府非稅收入的關系，構建起以稅收收入為主、必要的政府非稅收入為輔的公共財政體系。二是健全組織管理體系。在政府非稅收入征管主體確定以后，要根據政府非稅收入從立項到監督管理的各個流程，重新界定中央與地方、財政部門與其他部門、政府非稅收入征管機構與財政部門各內設機構的管理權責，形成統一領導、分工明確、各負其責、協調配合的組織管理體系。三是健全監督檢查體系。積極采取聽證、論證、公示等辦法，強化事前監督，充分發揮法律監督、審計監督、社會監督和輿論監督的作用，提高監督效果。當前，尤為重要的是要發揮財政、審計、社會中介組織等專職機構的職能作用，建立起嚴格規范、高效運作的融事前、事中、事后監督檢查為一體，經常性監督檢查與專項監督檢查相結合的監督檢查機制，嚴厲查處亂收亂罰行為，確保政府非稅收入依法征收、依法管理。四是健全統一分析和績效評價指標體系。按照政府非稅收入的收支分類，改革統計分析方法，健全政府非稅收入指標體系，對政府非稅收入的規模、結構、負擔和收支運行情況進行科學測度，對政府非稅收入的管理績效進行科學考核，切實提高政府非稅收入管理水平。

政府非稅收入管理創新是一項十分復雜的綜合性改革。由于歷史、體制等因素的影響，政府非稅收入已經成為地方各級政府和各部門的重要財力。因此政府非稅收入管理創新，必然涉及到財稅體制改革，涉及到對部門既得利益的重新調整和規范，涉及到政府職能轉變。必須在推進管理創新的同時，實施配套改革。比如，深化分稅制財政體制改革，應進一步劃清中央與地方政府的事權，按照受益范圍，將政府公共管理性事務、公共產品和公共服務供給在各級政府間進行重新劃分；加快地方公共收入體系建設，真正實現"一級政府、一級事權，一級財權"；加大對地方的轉移支付力度。再比如，深化行政事業單位分配制度改革，應以財政承受能力為底線，全面推進工資、社保、通信、交通、職務消費等分配制度改革，建立綜合的、公平合理的個人收入分配標準和分配辦法，以及財政公開、公正透明的發放機制；公共支出改革上，按照"有保有壓、有先有后、有輕有重"的原則，做到重點突出，統籌安排，確保機關正常運轉和各項社會事業穩步發展。最后，深化行政管理體制改革，要加快政府職能轉變和機構改革步伐。