農村稅費改革分析論文

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[摘要]農村稅費改革是減輕農民負擔和深化農村改革的重大舉措，其主要內容包括：合并、簡化稅費，取消農村教育集資政策，調整農業稅政策。要保證農村稅費改革的順利進行，還需要有其他方面的配套改革，如對鄉鎮政府機構進行改革，建立新的農村義務教育財政體制，增加對部分經濟落后地區的財政轉移支付等。

[關鍵詞]農村稅費改革；農業稅；農民負擔

農村稅費改革是最近幾年中國經濟改革的一項重要內容。2000年，這項改革首先在安徽省進行試點并取得了初步的成功，之后又在其他省份逐步推開，目前已經在全國范圍內全面進行。中共十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確指出：“農村稅費改革是減輕農民負擔和深化農村改革的重大舉措。完善農村稅費改革試點的各項政策，取消農業特產稅，加快縣鄉機構和農村義務教育體制等綜合配套改革。在完成試點工作的基礎上，逐步降低農業稅率，切實減輕農民負擔。”這就進一步明確了今后農村稅費改革的方向和具體任務。

本文擬從三個方面對中國農村稅費改革進行回顧與評價。

一、農村稅費制度改革的背景

（一）農村稅費制度的變化和現狀

要研究農村稅費改革問題，首先必須了解我國農村經濟體制和國民收入分配制度的變化。從1979年開始，我國在對糧食、棉花、油料、畜產品等主要農產品的價格政策進行調整和改革的同時，對原來的農業集體經濟制度也開始進行改革，實行了家庭農業經營制度，即“家庭聯產承包責任制”（Contractresponsibilitysystembasedonthehouseholdandwithremunerationlinkedtooutput），取消了以及生產大隊、生產隊等集體農業制度，并依照憲法建立了鄉、鎮政府和村民委員會。

農業經營體制和政治制度的改革，使農村的分配關系相應地發生了根本性的變化。在原來的集體經營制度下，農村集體經濟組織實行統一經營，農民參與集體勞動，從集體中得到分配。農民并不是獨立的生產者，而是集體農業單位的勞動者，單個農戶對于生產成果或收入的分配并沒有獨立處置的權利。集體經濟組織按照政府的生產計劃安排農業生產，并向政府交納農業稅（糧食實物稅），按照政府規定的收購價格（長期偏低）把農產品銷售給政府經營的農產品收購機構。農村集體經濟組織（一般是生產隊）按照一定的政策或規定，把農產品及其貨幣收入分配給各個農戶，并用集體經濟的收入支持農村的公益事業，如教育、醫療等，維持農村社會的管理。在這種制度下，農戶并不直接交納農業稅，也不直接負擔各種管理費用。

實行家庭聯產承包責任制度后，農村土地依然是屬于農民集體所有，在集體所有的前提下，將土地按人口或按勞動力平均承包給每個農戶，以戶為單位獨立經營。農戶家庭替代了原來的生產隊作為土地的經營主體，每個農戶可以根據法律和法規規定，獲得一定面積的土地，并獨立進行經營，農戶成為獨立的農業生產者或經營者。農戶對土地擁有長期的使用權和經營權（目前規定最少為30年），并要直接負擔農業稅和向鄉鎮政府和村集體交納各種行政性收費。在完成稅費后，農戶對自己的經營成果和收入擁有獨立的處置權利。具體內容包括：（1）農戶要根據自己經營的土地面積多少，交納農業稅、農業特產稅及其教育附加稅；（2）農戶要向村民委員會交納三種費用，稱作“提留費”，包括公積金、公益金和管理費，主要用于農田水利建設、植樹造林、對孤寡老人和殘疾人的供養、對困難家庭的幫助、合作醫療機構和集體福利設施建設、村民委員會的管理費用以及村干部的工資等；（3）農戶要向鄉、鎮政府交納五種費用，稱作“統籌費”，主要用于鄉村公路建設、防汛、義務教育、計劃生育等方面的開支；（4）農戶要為鄉村道路建設、防汛、植樹造林等提供一定時間的義務勞動投入。

可以看出，在這種制度下，農民不僅要為政府提供稅收，還要為鄉鎮和村提供各種費用或基金，一般通稱為收費。實際上，農民所交納的這些收費相當于稅收，是鄉村公共產品服務的主要資金來源。

（二）農村稅費制度存在的主要問題

上述農村稅費制度是從1984年開始實行的。在最初的幾年，由于農民收入增長較快，農民對稅費負擔還是能夠接受的。但是，隨著農村經濟和政治條件的變化，這種制度的弊端逐步暴露出來，特別是1997年以來，農民收入增長相當緩慢，農民財政負擔重的問題越來越突出。

其一，農村鄉鎮政府機構不斷擴大，政府機構工作人員不斷增多，政府機構工作人員的工資以及辦公經費不斷增加，而可用的財政收入卻是有限的。由于稅法的限制，農業稅收增加并不多。為了滿足不斷擴張的經費需要，許多鄉鎮政府開始增加對農民的收費和集資項目。

其二，部分地區鄉鎮政府和村民委員會的領導干部不顧當地經濟發展水平和農民的經濟承受能力，通過向農民收費或集資，興辦鄉鎮企業和公共工程。其中有不少企業因為產品沒有市場或質量不好，而陷入停產或破產狀態。有的公共工程純粹是一種“形象工程”，毫無用處，這樣必然加重農民的負擔。

其三，特殊的農村義務教育財務制度也是農民負擔加重的重要原因。在20世紀80年代中期，中央政府把基礎教育的管理權限下放，建立起基礎教育由地方負責、地方管理的體制。義務教育經費主要由地方政府負擔，尤其是由縣、鄉（鎮）兩級政府負擔。這種體制對于鼓勵地方政府發展教育事業具有積極作用，但在一些經濟落后地區，由于縣和鄉（鎮）財政能力不足，直接影響了農村義務教育的實施。據有關資料統計，縣財政收入的60%～70%、鄉（鎮）財政收入的70%～80%都用于義務教育，而鄉鎮政府用于教育的經費來源主要靠教育費附加和教育集資。此外，教師的增加和教師工資的提高以及校舍的修建和更新，也在一定程度上加重了農民的負擔。

（三）農民稅費負擔的狀況

1990年前后，農民負擔加重的問題引起了學者和政府的注意。1993年，中央政府專門制定了法規，對農民的收費和集資作出了具體的規定。其中最重要的一條是，農民所上繳的各種費用總額不能超過當地農民上一年人均純收入的5%.但是，由于造成農民負擔增加的主要制度和政策沒有進行根本性調整，因而農民稅費負擔過重的問題并沒有得到真正的解決，而且越來越嚴重。

為了更清楚地說明問題，筆者在此提供一些分析數據。根據有關資料統計，1998年農民的稅費總額為1224億元，其中農業稅300億元，鄉村收費（鄉統籌、村提留）約為600億元，其他收費300多億元。根據一位知名學者的資料，2000年農民的負擔總額約為1700多億元，其中農業稅收和教育集資約為480億元，鄉村收費約為700多億元，另外還有500多億元是法律和政策不允許收的，屬于非法收費，就是各種亂收費、亂集資和亂攤派等。

可見，在農民所交納的各種稅費中，由法律規定的農業稅、農業特產稅及其附加稅并不是主要的，鄉鎮政府和村民委員會各種合法與不合法的收費和集資項目是農民負擔不斷加重的主要原因。這也說明，原有農村稅費制度很不規范，為鄉鎮政府和村民委員會加重農民負擔提供了條件。

（四）農村稅費制度不規范和農民稅費負擔過重的經濟和社會影響

農民負擔過重，嚴重地制約了農民生活水平的提高，特別是最近幾年，農民收入增長比較緩慢，城鄉收入差距不斷擴大，城市和農村的生活水平差距也逐漸拉大。從一些反映家庭消費水平的指標來看，如恩格爾系數、食品消費結構和耐用消費品的擁有量、公共基礎設施和醫療、教育條件等，城鄉生活水平的差距是相當大的。另外，不規范的稅費制度為部分地區鄉鎮和村民委員會向農民亂收費、侵犯農民利益提供了便利條件，這也是導致農村社會秩序不穩定的重要因素。

二、農村稅費改革的主要內容

根據最近幾年部分省份試點的情況和中央有關改革的規定，農村稅費制度改革主要有五項內容。

（一）稅費合并、簡化

合并、簡化稅費，就是把農民向鄉鎮政府和村民委員會交納的各種收費或集資項目取消，合并到農業稅中，即“費改稅”。同時，提高農業稅的稅率，將農業稅率從原來的占農業產值的3%提高到最高7%.為了維持村民委員會的正常運行和村級公共服務，規定對農業稅征收20%的附加稅，即最高相當于農業產值的1.4%.也就是說，農民交納的稅收最高為農業產值的8.4%.

（二）取消原來的農村教育集資政策

農村義務教育經費將由縣級政府承擔。對于經濟落后的地區，中央和省級政府通過財政轉移支付給予補助。

（三）對農業稅政策進行調整

其一，盡快取消農業特產稅。目前有的省份，如安徽省，已經取消了農業特產稅，只征收農業稅。其二，根據農民承包土地面積的變化，計算和核定每個農戶應交納的農業稅，并使農業稅收負擔在今后若干年保持穩定不變。同時，還要解決不同地區農戶之間稅收負擔不公平的問題。

（四）取消農民承擔義務勞動投入的政策

在農村進行鄉村道路或其他公共工程建設時，要按照一定標準向農民支付勞動報酬。

（五）建立規范的村級公共事務民主決策制度

村民委員會在決定修建道路、興建公共福利設施而需要向農戶籌集資金時，必須經過村民委員會大會進行討論和決定，在取得多數農戶同意后，才能進行。

可以看到，上述這些改革實際上是把過去的不規范收費項目合并到農業稅中，并提高了農業稅的稅率。這樣做，不僅使得農村的稅收制度趨于規范和統一，而且由于鄉鎮政府和村民委員會不再承擔農村義務教育費用和其他一些行政管理費用，使得農民的財政負擔減少了。據一些實際調查和案例研究估計，經過稅費改革，農民的財政負擔將減少30%～40%.

三、稅費改革的配套措施和相關政策

前面我們已經討論過，農民的財政負擔不斷加重的原因是多方面的，既有稅費制度不規范、不合理的因素，也有農村基層政府機構擴張和人員增加過多的原因，還有義務教育經費制度不合理的因素。因此，要想保證農村稅費改革的順利完成，使農民負擔不再反彈，還需要有其他方面的配套改革。

（一）對鄉鎮政府機構進行改革，即“精簡機構”和“合并鄉鎮”

在前兩年的試點改革中，許多地方已經進行了機構改革，通過合并，減少了鄉鎮的數量。同時，要減少鄉鎮政府機構的干部和人員總數，也就是要大幅度減少財政供養的人員，村民委員會的干部人數也要減少。只有這樣，才能真正把農民的負擔減下來。但是，這也是難度最大的改革，因為它直接涉及到一部分既得利益群體的利益，所以必須慎重進行。目前，全國鄉鎮總數為4萬多個，村民委員會約71萬個，財政供養的人員約1280萬人，其中約200萬人為退休人員；在職人員中，政府機構官員約140萬人，平均每一鄉鎮近35人；鄉村中小學教師近700萬人，占人員總數的65%以上。

（二）建立新的農村義務教育財政體制

農村義務教育的資金來源制度發生變化后，中央和省級政府對部分貧困縣的轉移支付必須保證，否則，農村義務教育就會陷入困境。在過去的體制下，實際上是農民直接承擔農村義務教育的大部分資金。稅費改革后，則是由縣政府承擔。在我國西部的許多地區，縣級政府的財政收入非常有限，很難為義務教育提供必要的經費。因此，如何保證貧困地區農村義務教育的正常發展，就成為農村稅費改革的關鍵問題。在通過財政轉移支付解決農村義務教育經費的同時，對農村義務教育體系也要進行調整。目前的政策是，提高教師的素質，精簡教師數量，在有些地區，還要合并學校。

（三）中央和省級政府要增加對部分經濟落后地區的財政轉移支付

根據有關資料，2000年和2001年安徽省進行了農村稅費改革試點工作，兩年得到了中央財政轉移支付28億元。據專家測算，在全國范圍內進行農村稅費改革，中央財政每年需要向有關省份增加轉移支付300億元。在某些省內，省級財政向縣級財政的轉移支付也必須相應增加。可見，農村稅費改革實際上是對原來的財政體系進行了重大調整，涉及到了政府與農民收入分配關系的變化。如果得不到中央財政的支持，許多地區的農村稅費改革是無法繼續下去的。當然，在東部地區，如浙江和廣東等省，經濟發展水平較高，并不需要中央政府的財政支持，進行的是“自費改革”。但對于中部和西部地區的許多省份，特別是農業比重較大的省份，中央財政的支持是非常必要的。

（四）在減輕農民財政負擔的同時，還要重視農民收入的提高

農民負擔程度的高低，在很大程度上是與農民的收入水平相聯系的。在收入不增加的情況下，負擔水平的下降是十分有限的，而且很容易反彈。如果收入水平不斷提高，農民的財政負擔就自然減輕了。目前，農民增加收入的主要途徑已經不再是農產品價格的提高，因為加入世界貿易組織后，我國主要農產品價格的上升更加困難，而且不可能像發達國家那樣通過價格支持政策來提高農民收入。目前，學術界比較一致的看法是，應通過加快工業和服務業的改革與發展，為農民創造更多的非農業工作崗位，推進農村富余勞動力向城鎮的流動。同時，要增加政府對農業和農村的財政投入。

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