淺析國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)集中核算趨勢(shì)下的國(guó)庫(kù)監(jiān)管

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目前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善，公共財(cái)政支出框架還有待建立，而政府預(yù)算作為年度政府與納稅人之間資金分配的藍(lán)本，其編制環(huán)節(jié)還存在制度上的缺陷和管理漏洞，編制程序也不夠規(guī)范，同時(shí)相關(guān)的財(cái)政監(jiān)督、激勵(lì)機(jī)制沒(méi)有完全建立，對(duì)官員利用職權(quán)大量設(shè)租也缺乏必要的制衡。這種情況下，在政府預(yù)算管理中就產(chǎn)生了尋租現(xiàn)象。尋租現(xiàn)象是利用行政法律的手段以阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由競(jìng)爭(zhēng)的辦法來(lái)維護(hù)或攫取利益的行為。因此，正確認(rèn)識(shí)與分析政府預(yù)算編制管理中的尋租現(xiàn)象，對(duì)于完善、深化財(cái)政體制改革，建立公共財(cái)政有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府預(yù)算編制管理中尋租現(xiàn)象產(chǎn)生的制度分析

由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府預(yù)算編制管理不規(guī)范，預(yù)算編制制度不完善，導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量較低，這不僅影響了預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量和預(yù)算資金的使用效率，也為預(yù)算單位爭(zhēng)取預(yù)算最大化而采取尋租行為提供了制度上的空間。下面就從政府預(yù)算編制管理的制度入手，分析尋租現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。

（一）政府預(yù)算編制管理范圍狹窄、內(nèi)容不夠全面。我國(guó)政府預(yù)算的編制和管理范圍僅限于預(yù)算內(nèi)資金，而各類預(yù)算外資金、政府性基金等基本上由部門(mén)和單位自主安排收支，這樣就脫離了預(yù)算的監(jiān)管。從財(cái)政角度看，根據(jù)國(guó)家發(fā)展計(jì)劃編制的預(yù)算主要包含國(guó)家通過(guò)稅收取得的收入，而部門(mén)通過(guò)行使國(guó)家權(quán)力取得的收入（如收費(fèi)等）游離于預(yù)算之外。從部門(mén)來(lái)看，不僅擁有預(yù)算安排的大量資金并享有很大的自主支配權(quán)，而且想方設(shè)法通過(guò)建立各種收費(fèi)、基金，形成預(yù)算外資金。另外，現(xiàn)行政府預(yù)算編制中對(duì)預(yù)算內(nèi)外資金的統(tǒng)籌安排使用程度較低，造成了部門(mén)間經(jīng)費(fèi)水平也因預(yù)算外收入能力不同而苦樂(lè)不均。這種情況下，就容易造成各部門(mén)突破預(yù)算管理的限制對(duì)自身經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行追逐，加之財(cái)政難以實(shí)施有效監(jiān)督，這就為尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生和發(fā)展提供了有利條件。

（二）政府預(yù)算編制與管理缺乏細(xì)化，約束力不強(qiáng)。目前各級(jí)政府向同級(jí)人大提交的預(yù)算報(bào)告中，往往缺乏詳細(xì)具體的明細(xì)資料，沒(méi)有將預(yù)算指標(biāo)細(xì)化到部門(mén)和具體支出項(xiàng)目，存在著預(yù)算編制粗糙、內(nèi)容簡(jiǎn)單的問(wèn)題，因此無(wú)法對(duì)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行有效的管理監(jiān)督，這也在一定程度上影響了人大代表審查監(jiān)督作用的發(fā)揮。由于政府預(yù)算編制與管理缺乏細(xì)化，導(dǎo)致了預(yù)算本身的約束力軟化，在預(yù)算的具體執(zhí)行過(guò)程中報(bào)告不斷、追加過(guò)多，致使兩張皮現(xiàn)象嚴(yán)重。政府預(yù)算編制與管理缺乏細(xì)化、約束力不強(qiáng)的現(xiàn)狀，使得預(yù)算單位的資金使用缺乏透明度和有效監(jiān)督，激化了尋租現(xiàn)象的發(fā)展。

（三）政府預(yù)算編制時(shí)間過(guò)短，安排不夠準(zhǔn)確。按照現(xiàn)行的政府預(yù)算編制制度，各級(jí)政府都是在年初人民代表大會(huì)開(kāi)會(huì)之前，確定一個(gè)大概的收支計(jì)劃報(bào)人大審批通過(guò)。當(dāng)財(cái)政預(yù)算報(bào)告人大通過(guò)以后，按“切塊”得到分配權(quán)的主管部門(mén)和財(cái)政內(nèi)部的各個(gè)職能部門(mén)，就會(huì)根據(jù)人大通過(guò)的財(cái)政支出預(yù)算進(jìn)行新一輪的預(yù)算分配。但是，由于預(yù)算編制的時(shí)間晚，整個(gè)預(yù)算編制過(guò)程只有短短的1～2個(gè)月，造成預(yù)算安排的先天不足，形成大量的預(yù)算缺口，使得年度預(yù)算的追加難以控制。同時(shí)，這也造成了年初處于無(wú)預(yù)算狀態(tài)，單位預(yù)算批復(fù)下達(dá)的晚，再加上有一些專項(xiàng)資金分配方案出臺(tái)更晚，許多資金只能夠按上年度的支出水平進(jìn)行預(yù)撥，嚴(yán)重影響了預(yù)算編制的嚴(yán)肅性和約束力，為預(yù)算單位的尋租提供了可能。

（四）政府預(yù)算編制方法不夠科學(xué)合理。長(zhǎng)期以來(lái)，政府預(yù)算編制方法主要采用傳統(tǒng)的“基數(shù)法”，即以上一年度各部門(mén)各類經(jīng)費(fèi)的支出基數(shù)為基礎(chǔ)，并考慮下一年度國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政收入狀況和影響支出的各種因素，對(duì)不同類別的支出確定增長(zhǎng)比例，從而確定預(yù)算。這種“基數(shù)法”雖然可以簡(jiǎn)化預(yù)算編制過(guò)程，但也存在許多弊端。由于基數(shù)的不合理造成了部門(mén)之間、支出項(xiàng)目之間的苦樂(lè)不均，預(yù)算安排難以符合實(shí)際支出需要。有的部門(mén)由于執(zhí)行困難不得不改變預(yù)算規(guī)定的資金用途，造成有些經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目入不敷出，有的經(jīng)費(fèi)卻連年結(jié)余。由此造成的結(jié)果，一方面加劇了資源供求矛盾，導(dǎo)致財(cái)政分配不能對(duì)有限資源進(jìn)行合理配置；另一方面固化了財(cái)政資金在部門(mén)之間的分配格局，保護(hù)了各部門(mén)的既得利益，從而助長(zhǎng)了這些部門(mén)的尋租行為。

（五）政府預(yù)算編制缺乏前瞻性，且編制的程序不夠規(guī)范。現(xiàn)行政府預(yù)算編制所涵蓋的內(nèi)容范圍只包括了既定收支之間的資金安排，缺乏科學(xué)的分析預(yù)測(cè)工作，沒(méi)有很好地將預(yù)算編制與經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，影響了政府對(duì)財(cái)政資金資源的有效配置。加上政府預(yù)算編制時(shí)間倉(cāng)促造成的內(nèi)容不夠細(xì)化，僅僅是將資金簡(jiǎn)單“切塊”分給主管部門(mén)進(jìn)行再分配，這就導(dǎo)致了有些主管部門(mén)為了強(qiáng)化自身對(duì)財(cái)政資金的控制，根本不讓財(cái)部門(mén)參與后續(xù)的分配。這樣“切塊”后，政府相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)部門(mén)的后續(xù)分配就失去了必要的監(jiān)督和控制。其結(jié)果不僅嚴(yán)重影響了正常的財(cái)政分配秩序，而且多個(gè)部門(mén)行使財(cái)政分配資金的職能權(quán)利，致使更多的權(quán)力尋租者以權(quán)謀私加入尋租行列，造成尋租活動(dòng)的惡化和蔓延。

二、政府預(yù)算編制管理中尋租現(xiàn)象產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)分析

政府預(yù)算編制管理中的尋租現(xiàn)象是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其產(chǎn)生的原因不僅僅是由于制度的不完善造成的，還有著更深刻的誘因。下面就從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)來(lái)剖析政府預(yù)算編制管理中尋租現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。

（一）信息不對(duì)稱性：政府預(yù)算編制管理中

尋租現(xiàn)象產(chǎn)生的基礎(chǔ)。信息不對(duì)稱是信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)基本假設(shè)。根據(jù)這一假設(shè)，交易中某些參與者擁有另一些參與者所不擁有的私人信息，在自利觀念的驅(qū)使下，有信息優(yōu)勢(shì)的一方會(huì)借此向?qū)Ψ綄ぷ猓幱谛畔⒘觿?shì)的一方則會(huì)采取各種措施獲取對(duì)方的私人信息以便采取對(duì)策。信息不對(duì)稱非常普遍，與稀缺資源和機(jī)會(huì)成本一樣已成為經(jīng)濟(jì)學(xué)面臨的重要問(wèn)題之一。信息的不對(duì)稱對(duì)于政府預(yù)算編制管理活動(dòng)來(lái)說(shuō)亦是如此，政府預(yù)算編制管理中的信息不對(duì)稱體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是資金使用者在資金運(yùn)用上具有更多的信息優(yōu)勢(shì)。憑借其信息優(yōu)勢(shì)，并利用公共產(chǎn)出服務(wù)于廣大民眾的號(hào)召，通過(guò)各種游說(shuō)與尋租活動(dòng)向政府預(yù)算部門(mén)施加壓力，人為地?cái)U(kuò)張其預(yù)算需求；二是政府預(yù)算部門(mén)具有資金配給自由權(quán)上的信息優(yōu)勢(shì)，可以利用資金配給權(quán)影響資金使用者的行為。

從而，通過(guò)不斷改變預(yù)算資金配給的規(guī)則與結(jié)果，人為地創(chuàng)設(shè)超額預(yù)算資金配給的分布結(jié)構(gòu)，并以這種“設(shè)租”行為，誘導(dǎo)預(yù)算資金使用者展開(kāi)尋租活動(dòng)。同時(shí)，從動(dòng)態(tài)的角度加以考察，政府預(yù)算部門(mén)所掌握的資金配給自由裁量權(quán)還有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，這就使得預(yù)算管理活動(dòng)中存在的租價(jià)值難以消散。在政府干預(yù)市場(chǎng)的調(diào)整過(guò)程中，如果缺乏競(jìng)爭(zhēng)性的進(jìn)入力量來(lái)促使租金耗散，那么租金就會(huì)存在，尋租活動(dòng)就不可避免。在政府預(yù)算編制管理的雙邊壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中，由于這種信息不對(duì)稱的存在，預(yù)算資源分配中存在的超額預(yù)算資金配給，往往難以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的力量加以耗散。因此，政府預(yù)算編制管理過(guò)程中就會(huì)產(chǎn)生尋租活動(dòng)。

（二）公共權(quán)力的“委托-”關(guān)系：政府預(yù)算編制管理中尋租現(xiàn)象產(chǎn)生的直接原因。政府預(yù)算編制管理過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)委托-的過(guò)程。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托-關(guān)系可以理解為一種契約關(guān)系，契約的基本內(nèi)容是規(guī)定人為了委托人的利益應(yīng)采取何種行動(dòng)，委托人應(yīng)相應(yīng)地向人支付何種報(bào)酬。公共權(quán)力和公共資源的所有者（最終擁有者）處于委托人一方，實(shí)際中即是國(guó)家以及全體社會(huì)公民；公共權(quán)力和公共資源的使用者處于人一方，他們?cè)趯?shí)際中的代表為政府官員，表現(xiàn)為受全體社會(huì)公民的委托，對(duì)公共資源進(jìn)行分配調(diào)節(jié)，也就體現(xiàn)為對(duì)預(yù)算的編制以及管理。但是，根據(jù)“理性經(jīng)濟(jì)人”的經(jīng)濟(jì)學(xué)基本假設(shè)，掌握稀缺資源配置權(quán)利的政府官員也是一群“理性經(jīng)濟(jì)人”個(gè)體，作為個(gè)體或某個(gè)集團(tuán)的內(nèi)在利益需求驅(qū)使他們力圖實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，而不是公共利益最大化，因此他們就會(huì)按照這個(gè)目標(biāo)來(lái)對(duì)待面對(duì)的各種制度和規(guī)則。因此，在委托人與人信息不對(duì)稱、各種制度規(guī)則以及外在約束（即各種監(jiān)督制約機(jī)制）存在大量漏洞的情況下，也就是存在大量尋租空間的情況下，政府官員會(huì)自覺(jué)不自覺(jué)地利用手中掌握的分配資源的權(quán)力或多或少的為自己取得合法收入之外的利益。這樣，人行為偏離了委托人的最優(yōu)目標(biāo)，使用委托人賦予的權(quán)利來(lái)牟取私利時(shí)，尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生就不可避免了。

（三）外部監(jiān)管疏漏及尋租成本低下：政府預(yù)算編制管理中尋租現(xiàn)象產(chǎn)生的催化劑。通常意義上，政府預(yù)算編制管理反映了一定時(shí)期內(nèi)政府活動(dòng)的范圍和對(duì)象，那么政府預(yù)算編制管理的外部監(jiān)管機(jī)制和法律體系建設(shè)無(wú)疑對(duì)保證政府活動(dòng)有效進(jìn)行起著重要的作用。顯然，外部監(jiān)管機(jī)制的不健全以及相關(guān)法律體系的不完備就會(huì)在一定程度上成為政府預(yù)算編制管理中尋租行為發(fā)生的外部刺激。從政府預(yù)算編制體制的外部監(jiān)管來(lái)看，由于還沒(méi)有形成獨(dú)立的預(yù)算管理外部監(jiān)管體系，因此監(jiān)管力度太弱，這在一定程度上助長(zhǎng)了尋租現(xiàn)象的發(fā)生。此外，尋租現(xiàn)象有很長(zhǎng)的潛伏期和隱蔽性，有一些舞弊可能是根本無(wú)法發(fā)現(xiàn)的，這些從客觀上增加了監(jiān)管的難度。尋租現(xiàn)象被發(fā)現(xiàn)的概率越小，風(fēng)險(xiǎn)就越小，雙方收益相對(duì)就更大，尋租動(dòng)力越大。

政府預(yù)算編制管理的相關(guān)法律制度規(guī)定方面的缺陷使得“設(shè)租”、“尋租”雙方成本低下，這也是政府預(yù)算管理工作中尋租現(xiàn)象發(fā)生的外部原因之一。現(xiàn)行的《預(yù)算法》是1995年1月1日頒布實(shí)施的，相應(yīng)的立法體系和立法環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，預(yù)算管理的法律法規(guī)體系中存在著許多不完善之處，表現(xiàn)為：法與法之間不銜接甚至相互沖突、與實(shí)際工作不相符等。特別是預(yù)算管理法律體系中對(duì)違法行為的懲罰力度不夠，導(dǎo)致了尋租現(xiàn)象的成本很低。因此，只有加大處罰力度才能對(duì)政府預(yù)算編制管理中“設(shè)租”、“尋租”的雙方起到足夠大的威懾作用，減少尋租現(xiàn)象的發(fā)生。

三、現(xiàn)階段政府預(yù)算編制管理中尋租現(xiàn)象的治理對(duì)策

目前，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度尚不完善的情況下，尋租活動(dòng)是不會(huì)自動(dòng)消失的。要防范政府預(yù)算編制管理中的尋租行為，政府就必須多管齊下，標(biāo)本兼治，不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”；杜絕尋租現(xiàn)象應(yīng)重視治本之策，因?yàn)橐磺薪?jīng)濟(jì)人的最大化行為總是在特定的制度條件下進(jìn)行的，因此要在體制上下功夫，以制度創(chuàng)新來(lái)防范尋租；同時(shí)也要重視治標(biāo)之策，要加大尋租行為的成本，減少尋租活動(dòng)的收益，使經(jīng)濟(jì)人通過(guò)成本-收益計(jì)算，覺(jué)得得不償失，從而自動(dòng)放棄尋租行為。

（一）健全政府預(yù)算編制管理的法律體系。

我國(guó)政府預(yù)算編制制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的，先后出臺(tái)了《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》，對(duì)我國(guó)的編制制度涉及組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制、時(shí)間期限、編制程序、編制范圍、編制方法等方面進(jìn)行了規(guī)定和要求。但實(shí)踐中預(yù)算編制的時(shí)間已提前，部門(mén)預(yù)算為主的改革措施相繼推行，但都沒(méi)有在《預(yù)算法》中得到體現(xiàn)，客觀上使得許多改革措施無(wú)相應(yīng)的法律依據(jù)支撐，《預(yù)算法》的實(shí)施受到了很大的限制和沖擊。這樣，就為尋租者提供了鉆法律空子的機(jī)會(huì)，尋租者就會(huì)在法律的真空地帶大肆進(jìn)行尋租活動(dòng)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，嚴(yán)格而及時(shí)的預(yù)算法規(guī)制度是對(duì)政府及其官員行為最有效的監(jiān)督方式之一。從某種角度看，貪污腐敗不是人品問(wèn)題，而是制度問(wèn)題。制度建設(shè)與創(chuàng)新跟不上改革步伐，就可能演化為滋長(zhǎng)腐敗的“沃土”。因此，健全政府預(yù)算編制管理的法律體系是杜絕政府預(yù)算編制管理中尋租現(xiàn)象最有效的手段，也是建立法制社會(huì)的內(nèi)在要求。

（二）建立全方位的政府預(yù)算編制管理監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于政府預(yù)算編制管理中尋租現(xiàn)象的防范，不要僅僅依靠法律體系的約束，因?yàn)榉蓪?duì)于違法行為的追究畢竟是一種事后處理；我們還應(yīng)該做好事前的防范工作，這就要求我們建立全方位的監(jiān)督機(jī)制來(lái)杜絕政府預(yù)算編制管理中的尋租現(xiàn)象。具體來(lái)說(shuō)，要加快政府預(yù)算監(jiān)督法制化進(jìn)程，積極配合政府預(yù)算支出體制改革；把預(yù)算監(jiān)督納入法制化和規(guī)范化軌道，依法辦事，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督法制建設(shè)。健全和完善適應(yīng)預(yù)算支出框架需要的法律框架和預(yù)算監(jiān)督體系，用法律來(lái)規(guī)范政府預(yù)算監(jiān)督的工作方法和工作程序，明確預(yù)算監(jiān)督的地位、職責(zé)、任務(wù)、當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)及法律責(zé)任等內(nèi)容，以便依法行政、依法監(jiān)督；各級(jí)預(yù)算管理部門(mén)要制定一套科學(xué)完整、先進(jìn)合理、操作性強(qiáng)的監(jiān)督檢查實(shí)施辦法，為提高依法監(jiān)督水平創(chuàng)造條件；在預(yù)算編制改革中，要對(duì)預(yù)算分配的公開(kāi)、公平和公正進(jìn)行監(jiān)督，增強(qiáng)部門(mén)預(yù)算管理和執(zhí)行的責(zé)任；同時(shí)還要形成有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，社會(huì)監(jiān)督即新聞媒體和群眾等社會(huì)輿論監(jiān)督。充分發(fā)揮新聞媒體的傳播作用，對(duì)發(fā)現(xiàn)的政府預(yù)算編制管理中的尋租行為公開(kāi)曝光、公之于眾，不要怕“拔出蘿卜帶出泥”。同時(shí)還要強(qiáng)化公眾的公共監(jiān)督意識(shí)，鼓勵(lì)公眾參與監(jiān)督，對(duì)尋租行為進(jìn)行舉報(bào)和檢舉。總之，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)各方面監(jiān)督力量的積極性，形成一個(gè)全方位的監(jiān)督機(jī)制，只有對(duì)政府預(yù)算編制管理進(jìn)行全方位的監(jiān)督，才能對(duì)政府預(yù)算編制管理中的尋租產(chǎn)生威懾力，從根源上有效防范尋租行為。

（三）加強(qiáng)政府官員的職業(yè)道德和思想道德教育。任何問(wèn)題都是人的問(wèn)題，只要解決好人的問(wèn)題，一切問(wèn)題都會(huì)迎刃而解。政府預(yù)算編制管理中尋租行為的產(chǎn)生同樣如此，因此杜絕尋租行為也要積極從相關(guān)人員自身入手。對(duì)尋租行為治理的一條重要原則就是發(fā)揮意識(shí)形態(tài)的作用，加強(qiáng)政府官員的職業(yè)道德和思想教育無(wú)疑是重要的手段。應(yīng)運(yùn)用各種宣傳、教育手段，尤其是傳播媒介的輿論導(dǎo)向功能，在全社會(huì)培育起反尋租的社會(huì)道德力量，凈化當(dāng)前政府某些官員一切向“錢(qián)”看的社會(huì)風(fēng)氣，同時(shí)對(duì)負(fù)責(zé)預(yù)算管理的官員加強(qiáng)職業(yè)道德教育，培養(yǎng)他們的敬業(yè)精神、工作責(zé)任感、事業(yè)心和榮譽(yù)感，從道義上提倡官員廉政、潔身自好，自覺(jué)放棄和抵制尋租行為。思想道德防線的潰散往往是尋租腐敗的開(kāi)始，構(gòu)筑牢固的思想防線，樹(shù)立正確的世界觀、人生觀和價(jià)值觀，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，強(qiáng)化人民公仆的理念，做到情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀，不斷內(nèi)化自身，增強(qiáng)自身抵制腐敗的能力，對(duì)于有效減少尋租現(xiàn)象是十分必要的。提高全民族的文化素質(zhì)和主人翁意識(shí)，加強(qiáng)公民的法制觀念，使尋租行為為人所不齒，在社會(huì)上無(wú)立足之地。通過(guò)加大宣傳和教育力度，將輿論監(jiān)督、道德評(píng)價(jià)與加強(qiáng)個(gè)人的自律意識(shí)相結(jié)合，重塑社會(huì)價(jià)值體系，從人們的思想意識(shí)里根除尋租思想。