論中國鄉(xiāng)級財政

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一、鄉(xiāng)級財政體制的形成與演變

（一）鄉(xiāng)級財政的歷史沿革

我國鄉(xiāng)政權(quán)的萌生大約要追溯到西周，公元前11世紀的西周有了鄉(xiāng)政權(quán)的雛形。據(jù)《周禮》記載，當時國家基層建制為“五閭為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉(xiāng)”。鄉(xiāng)財政的萌生約在秦漢時期。宋代《文獻通考》“職役”篇稱，秦、漢縣以下設(shè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)設(shè)有秩、嗇夫、游徼三個鄉(xiāng)宦（史稱“三老”），其中“嗇夫職聽訟，收賦稅”。可見，鄉(xiāng)宦設(shè)有專門收稅的人員，這是古代鄉(xiāng)財政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公產(chǎn)、公款充作自治經(jīng)費的構(gòu)想，但未能實現(xiàn)。在民國期間，也曾頒布過鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的范圍，但并未建立真正意義上的鄉(xiāng)財政。

概括說來，在中國幾千年的歷史中，盡管有鄉(xiāng)政權(quán)和鄉(xiāng)財政的萌芽或雛形，但“皇權(quán)止于縣政”，鄉(xiāng)政權(quán)始終未能成為一級政府，這與歷代統(tǒng)治者減少政府運行成本和減輕農(nóng)民負擔的考慮有很大的關(guān)系，由此，鄉(xiāng)財政也不是完備的一級財政。

新中國成立以后，我國的農(nóng)村基層組織經(jīng)歷了鄉(xiāng)政府————鄉(xiāng)政府的演變過程，相應的農(nóng)村基層財政也經(jīng)歷了一個由鄉(xiāng)財政——公社財政——鄉(xiāng)財政的發(fā)展過程。

在新中國成立初期的國民經(jīng)濟恢復時期和第一個五年計劃期間，各地試點籌建了鄉(xiāng)財政，給鄉(xiāng)劃分了一定的收支范圍，相應地給予一定的財政管理權(quán)限。但是，縣對鄉(xiāng)實行的財政管理體制基本上是收支兩條線，鄉(xiāng)本身幾乎沒有什么機動財力。當時，鄉(xiāng)政府只設(shè)一名財糧助理員，負責農(nóng)業(yè)稅征收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)經(jīng)費開支等管理工作。可見，我國在建國初期創(chuàng)設(shè)的鄉(xiāng)級財政并不是一級完備的財政，當時的鄉(xiāng)政府不過是由上級政府派駐并支付開支的鄉(xiāng)（區(qū)）“公所”。

1958年，鄉(xiāng)政府改組為，原來的鄉(xiāng)財政與農(nóng)業(yè)社的財務合并成為公社財政，因而，公社財政既包括公社本身的財務收支，又包含著一部分國家財政收支。同年12月，中共中央和國務院了《關(guān)于改進農(nóng)村財貿(mào)管理體制的決定》，對實行以“財政包干”為中心內(nèi)容的農(nóng)村財政管理辦法，公社財政體制由此形成。

1983年農(nóng)村解體，重新恢復鄉(xiāng)級政府，隨之，重建鄉(xiāng)級財政。從1984年開始，全國全面推開鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)。

（二）公社財政的收支機理

農(nóng)村是一個集政治、經(jīng)濟、文化和社會管理事務為一體的全能主義治理模式，它既是一個政權(quán)實體，又是一個經(jīng)濟組織。公社職能的這種二元性，決定了其既要負責提供農(nóng)村公共物品，又要組織生產(chǎn)。這就產(chǎn)生一個有趣的問題：一方面，比之其后的鄉(xiāng)級政府有更重的財政負擔；另一方面，卻并不像其后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府那樣大肆向農(nóng)民稅外收費，這是為什么呢？秘密在于直接提取“經(jīng)濟剩余”來替代“稅費”，從而形成公社財政這種變異的財政模式。公社財政是以兩種方式支配“經(jīng)濟剩余”來提供公共物品。具體地說，公社的分配方式是實行工分制，即對于生產(chǎn)隊和生產(chǎn)大隊的生產(chǎn)所得扣除各項生產(chǎn)費用之后，提取管理費以及公積金、公益金等集體提留，剩下的部分再以工分為權(quán)數(shù)分配給社員。因此，農(nóng)村公共物品的成本分攤是按兩種方式進行的：物質(zhì)成本由管理費、公積金和公益金支付，從而在總收益中扣除；人力成本則以增加總工分數(shù)，從而降低工分值的方式彌補。這實際上是對農(nóng)民的一種隱性的直接攤派，農(nóng)民并不清楚自己到底承擔了多少物質(zhì)和人力成本，因為這些在農(nóng)戶分配前就直接從各個基本核算單位扣除了。這時，農(nóng)民不是獨立的經(jīng)營主體，更不是剩余的索取者，他們的經(jīng)濟剩余直接被在分配前提走了，農(nóng)民并不能直接體會到負擔的輕重，只是無形中以自己的貧困為代價。

（三）重建鄉(xiāng)級財政是一次失敗的制度創(chuàng)新

因為鄉(xiāng)級政府不具有直接的經(jīng)濟管理職能，不可能像那樣直接提取“經(jīng)濟剩余”來形成財政收入，所以，籌集鄉(xiāng)級政府履行職能所需資金就成為重建鄉(xiāng)級財政的理由。因此，重建鄉(xiāng)級財政其實是尋求公社財政的替代物，是在公社財政之后為解決鄉(xiāng)級政府收入的一項體制創(chuàng)新。

但是，重建鄉(xiāng)級財政這項制度創(chuàng)新的重大缺陷是淡化預算制度，即沒有把政府收入放在可靠的稅制基礎(chǔ)上，簡言之，沒有設(shè)定能夠支撐鄉(xiāng)級政府收入的主體稅種。重建鄉(xiāng)級財政的制度創(chuàng)新，其實質(zhì)不過是建立了以稅外收費為主要特征的財政自籌制度。

當然，財政自籌制度的起源要追溯到鄉(xiāng)級財政的初建時期。1953年，政務院在《關(guān)于1953年度各級預算草案編制辦法的通知》中，首次要求將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算列入國家財政預算范疇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入列入縣級財政預算后，其支出費用主要由縣級財政下劃和自籌兩種方式解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開支中的經(jīng)常費用由縣級財政提供，列入縣級財政預算。非經(jīng)常性的開支費用，則按照當年3月中共中央召開的全國財經(jīng)會議中的規(guī)定自籌。至此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算在納入國家財政預算后，實行了收入全額上繳并列入縣級財政預算，支出主要由上級政府下劃和自籌的管理體制。但是，直到被財政代替以前，自籌并未成為鄉(xiāng)財政的主要籌款方式。

自籌制度的本義是在預算制度之外獲取政府收入。盡管公社財政實質(zhì)上是自籌，但它采取了直接支配“經(jīng)濟剩余”的形式，也就不需要稅外收費這個載體。因此，以稅外收費為主要特征的財政自籌制度是由于鄉(xiāng)級政府無法直接支配“經(jīng)濟剩余”而產(chǎn)生的制度創(chuàng)新。這樣，非制度化的、隨機性的籌資手段成為彌補地方公共財政部門收入萎縮的一種體制上的創(chuàng)新。這種自籌收入包括鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留、各種集資、攤派、捐款、收費、罰沒等。這種自籌收入本來是一種制度外財政收入，但是，在地方財政特別是鄉(xiāng)級財政缺乏主體稅種從而產(chǎn)生自身無法消除的財政缺口，并且又不能指望中央或上級財政轉(zhuǎn)移支付來彌補這種財政缺口的情況下，為了保證鄉(xiāng)級政府的正常運行，以稅外收費為主要特征的財政自籌制度就演變成一種非正式的制度安排。這種制度安排以向農(nóng)民額外索取為本質(zhì)，成為日后嚴重的農(nóng)村、農(nóng)民問題的制度腫瘤。

二、鄉(xiāng)級財政長期存在的主要弊端

（一）吃飯財政

我國鄉(xiāng)級財政供養(yǎng)人員數(shù)量相當龐大，已達870.9萬人，按2001年全國共有40161個鄉(xiāng)鎮(zhèn)計算，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有財政供養(yǎng)人員200多人。這樣，就出現(xiàn)了財力匱乏的鄉(xiāng)級財政以占全國7％左右的財政收入，供養(yǎng)占全國財政供養(yǎng)人員總數(shù)的20％。其結(jié)果，鄉(xiāng)級財政收入的大多數(shù)被財政供養(yǎng)人員“吃”掉了。在1998年鄉(xiāng)級財政總支出中，鄉(xiāng)級財政供養(yǎng)人員經(jīng)費占67.83％。

（二）加重農(nóng)民負擔

實際上，從農(nóng)村時期起，就存在農(nóng)民負擔問題，只不過那時被隱性化了。而重建鄉(xiāng)級財政之后，形式上是用自籌制度代替了對于“經(jīng)濟剩余”的直接支配，實質(zhì)上不過是把對于農(nóng)民生產(chǎn)剩余的索取從初分配移到了再分配，從而使得農(nóng)民的負擔問題顯性化。

通過表1的數(shù)據(jù)可以看出，從1996年到2000年鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收入的比例都在30％以上，基本上是逐年增加，2000年更是占到了當年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收入的39.29％。自籌資金的迅速增長，實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在有限的財政資源基礎(chǔ)上將負擔轉(zhuǎn)嫁給轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民，這樣一來，農(nóng)民成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的分擔者，因此，自籌資金規(guī)模的不斷擴大是以犧牲農(nóng)民利益和加重農(nóng)民負擔為代價的。

1996年，國家大幅提高定購糧價，農(nóng)民的收入提高了9％。這以后，農(nóng)民收入狀況就不容樂觀了，1997～2000年，其增長率持續(xù)下滑，分別是4.6％、4.3％、3.8％、2.1％。2001年有所回升，也僅達到4.2％；與農(nóng)民收入增速極低相對應的是，農(nóng)民負擔尤其是稅外負擔居高不下。

由表2可知，在農(nóng)民所承受的負擔中，農(nóng)業(yè)稅以外的非稅部分占了大頭，雖然這些年來有所下降，但是2000年仍然高達62.8％。由此看出，財政自籌制度的存在，使鄉(xiāng)級財政收入在很大程度上依靠自籌資金的籌措，這種主要在稅收范圍以外尋找政府收入的制度安排，直接造成了農(nóng)民非稅負擔的增加。當初在自籌制度設(shè)計時，雖然對自籌收入范圍、內(nèi)容和對象，以及對自籌收入的支出做了明確規(guī)定，但沒有形成有效的監(jiān)督和嚴格的管理，以至于發(fā)展至今，當自籌支出范圍和數(shù)額擴大時，自籌收入的范圍和數(shù)額也因此而相應地擴大，最終演變成鄉(xiāng)級財政的亂收費、亂攤派、亂集資。可以說，財政自籌制度的存在，為鄉(xiāng)級財政“合法”地隨意榨取農(nóng)民、加重農(nóng)民負擔，提供了制度基礎(chǔ)，也就使鄉(xiāng)級財政異變?yōu)椤笆召M財政”。

（三）負債累累

鄉(xiāng)級財政加重農(nóng)民負擔之后仍然不能滿足其財政支出的擴張，鄉(xiāng)級財政的擴張本性還表現(xiàn)為毫無理性的政府債務。目前，據(jù)保守估計，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府欠債不低于2200億元。據(jù)對全國81個農(nóng)民負擔監(jiān)測縣的調(diào)查，2000年，鄉(xiāng)均債務額達1098.6萬元。全國負債鄉(xiāng)鎮(zhèn)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的84％。安徽省負債鄉(xiāng)鎮(zhèn)占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的90％以上。山東省2000年鄉(xiāng)鎮(zhèn)級負債占當年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比重，全省為82.2％，最高的棗莊市達180.9％。

安徽青陽縣轄19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（目前縮減為15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)），178個行政村，鄉(xiāng)村兩級債務總計29792萬元，其中鄉(xiāng)級債務22006萬元，村級債務7786萬元，鄉(xiāng)級債務平均1158.21萬元（按17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)計算），村級債務平均43.74萬元。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債額數(shù)倍于其全年財政收入，如：渦陽縣新興鎮(zhèn)2000年財政收入428萬元，而其負債額高達1274萬元，相當于鎮(zhèn)財政收入的3倍；蒙城縣三義鎮(zhèn)2000年財政收入512萬元，而其賬面負債額高達2200萬元，相當于該鎮(zhèn)財政收入的4.3倍。

據(jù)對四川部分地區(qū)共計100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債狀況的調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的兩大特點：一是負債涉及面寬。從抽樣的100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)看，負有各種債務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占82％，有不少縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債面甚至達到了100％。有的地方由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債造成村一級也不同程度地產(chǎn)生負債。二是負債額較大。100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，負債在100萬元以上的46個，占負債鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的46％。其中，負債最高的松濤鎮(zhèn)達到1210萬元，按農(nóng)業(yè)人口計算，人均負債219.5元。丹棱縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總額2060.59萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債103.03萬元。合江縣被調(diào)查的15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都負債，其中，負債額最少的180萬元，最多的700多萬元。四川廣元市的負債現(xiàn)象也很嚴重，以經(jīng)濟狀況最好的市中區(qū)為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，到1999年，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債達5567萬元（不包括農(nóng)村合作基金會的2839萬元），鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債371萬元，當年鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債額比全區(qū)財政收入5304萬元還多200余萬元；屬國定貧困縣的朝天區(qū)，據(jù)統(tǒng)計，到2001年末，全區(qū)政府債務余額達1.66億元（經(jīng)過審計部門的專門審核），其中，鄉(xiāng)級債務為6910萬元，村級債務為1450萬元，全區(qū)政府債務余額相當于全區(qū)財政年收入（2001年的財政收入為1932萬元）的8．6倍。

湖北省鄉(xiāng)級負債面在95％以上，村級負債面也在90％以上，幾乎是鄉(xiāng)鄉(xiāng)有債、村村欠錢。地處大別山區(qū)的湖北省黃岡市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務達31095萬元，鄉(xiāng)均248萬元。襄陽縣直接的財政債務為28925萬元，占2000年全縣實際可支配財政收入的140.3％；2001年是債務的還款高峰期，到期金額為15840萬元；全縣17個鎮(zhèn)都負債，鎮(zhèn)級平均負債2411萬元。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務有幾大特點：第一，債務規(guī)模龐大，通常鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務都是本級財政收入的若干倍；第二，債務構(gòu)成復雜，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的支出用途看，其構(gòu)成主要包括兩個方面：發(fā)展中的債務和消費型債務。前者主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)興建公共設(shè)施，發(fā)展教育以及當時發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的遺留債務等，這種債務是具備超前發(fā)展條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了適應超前發(fā)展而有意在預算外融資，即以負債方式解決基礎(chǔ)設(shè)施等項目投入所造成。相應地，這種債務可由發(fā)展的效益來抵償；后者則是因行政支出膨脹，財政缺口拉大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了持續(xù)運轉(zhuǎn)舉債導致的債務，包括機關(guān)運轉(zhuǎn)而形成的各類欠賬和工資欠賬等，這類債務幾乎沒有償還的可能；第三，債務利息高，在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務中除了部分按國家規(guī)定的金融利率借款外，還有大量的集資借款、向其他單位的借款等，這些借貸利率一般都遠高于一般的市場貸款利率；第四，債務累積時間長，且呈逐年上升趨勢，很多都成了“五十年債務”、“百年債務”。

（四）體制弊端

我國鄉(xiāng)級財政運行過程中暴露出的各種問題，無論是“吃飯財政”、加重農(nóng)民負擔還是沉重的債務包袱，其實都是鄉(xiāng)級財政體制弊端的外在反應。我國鄉(xiāng)級財政中的多數(shù)是供養(yǎng)鄉(xiāng)干部的“吃飯財政”，滿足地方公共需求的能力很弱；我國鄉(xiāng)級財政嚴重負債以及財政支出惡性膨脹，表明，它具有“自我滿足”“自我服務”的特性，即鄉(xiāng)級財政存在一種內(nèi)在擴張本性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這種利益擴張更多的是一種負面效應，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為常常以是否能帶來經(jīng)濟利益或財政收益為目標，過度地參與和干預市場和經(jīng)濟活動，造成政企不分、政經(jīng)不分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往表現(xiàn)出很強的自我擴張慣性：在橫向關(guān)系上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管了不該管的事，將行政、政治職能和經(jīng)濟職能、社會職能混為一談；在與鄉(xiāng)村關(guān)系上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)習慣于簡單、粗暴地干涉村民自治，將村民自治組織依然視為自己的下屬機構(gòu)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與“國家”關(guān)系上，與“國家”爭奪資源，侵害了“國家”的利益。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握了獨立的財權(quán)，就可以自主地增設(shè)一些機構(gòu)，自聘工作人員或“幫辦”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不僅“五大班子”俱全，而且實現(xiàn)了黨政機構(gòu)的科層化設(shè)置。據(jù)國家統(tǒng)計局等11個部委對全國1020個有代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設(shè)機構(gòu)為16個，其人員平均為158人，超過正常編制的2～3倍；平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬單位為19個，其人員達290余人，嚴重超編。現(xiàn)在一個中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員就超過了20世紀50年代一個普通縣的編制人數(shù)，“吃飯財政”由此形成。

如果假設(shè)鄉(xiāng)域內(nèi)的農(nóng)民的供養(yǎng)能力是無限的，那么，“吃飯財政”與加重農(nóng)民負擔無關(guān)。相反，我國鄉(xiāng)域內(nèi)的農(nóng)民的供養(yǎng)能力是極其有限的。在廣大農(nóng)民的“經(jīng)濟剩余”通過價格“剪刀差”方式托起了新中國初期的工業(yè)化之后，農(nóng)村和農(nóng)民就長期處于資本的“貧血”狀態(tài)，維持溫飽和生存已屬不易，應當說，在其上承載建國初期的派出機構(gòu)式的“鄉(xiāng)公所”乃是極限。可悲之處在于，不但不斷膨脹的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和財政供養(yǎng)人員早就超過了鄉(xiāng)域內(nèi)的農(nóng)民的供養(yǎng)能力，而使農(nóng)民負擔不斷加重，而且轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民提供了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要收入?yún)s享受不到應有的公共服務，而只是供養(yǎng)了一群“吃飯”的官員，這種負擔對于農(nóng)民來說就只是一種額外負擔。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務固然是由不同的原因而形成的，比如政策因素，發(fā)展過程中的原因，管理上的缺陷等等，但究其根本原因卻是鄉(xiāng)級財政體制自身的擴張沖動。一方面，現(xiàn)階段我國巨額鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的很大部分，不是農(nóng)村市場的經(jīng)濟主體農(nóng)民或各種經(jīng)濟組織在正常生產(chǎn)經(jīng)營過程中形成的正常債權(quán)、債務關(guān)系，而是政府超越其職能權(quán)限，代替農(nóng)民或集體經(jīng)濟組織決策、創(chuàng)政績、達標等行為形成的非生產(chǎn)經(jīng)營債務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以有直接參與和領(lǐng)導經(jīng)濟的動力，主要是因為來自財政包干體制改革賦予的利益，即在與上級政府就財政包干數(shù)額的討價還價中，獲得了較大空間的財政創(chuàng)收自主權(quán)，以及在財政上繳任務完成之后，獲得的擴大自主支配財政收入的政策空間。另一方面，鄉(xiāng)級財政所具有的“吃飯財政”的特性，直接導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費用居高不下，財政支出剛性增長，從而形成為彌補財政缺口而產(chǎn)生的消費型債務。

我國預算制度普遍缺乏剛性，乃是我國財政體制的根本性缺陷，也是我國市場經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)性缺陷。缺乏剛性的預算制度，正是我國政府行為隨意性弊端之淵藪。預算制度缺乏剛性猶如“和面”，收入是面，財政供養(yǎng)人員是水，水多加面，面多加水，直到無面可和。對于社會整體而言，這種缺乏剛性的預算制度的總體表現(xiàn)是，預算外收入和非預算收入以及在支出上隨意突破預算，直接導致政府行政開支膨脹、官民比例趨高和壓縮社會資本積累。對于農(nóng)村，特別是對于農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，這種缺乏剛性的預算制度表現(xiàn)為財政自籌制度，由于財政自籌制度主要指向生產(chǎn)率和收入水平最低的農(nóng)民，其后果必然是農(nóng)民的貧窮和農(nóng)村發(fā)展的停滯。

鄉(xiāng)級財政的擴張本性要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金不斷增加，這種需求借助于財政自籌制度這個制度工具而實現(xiàn)，成為隨意對農(nóng)民稅外收費。這樣，鄉(xiāng)級財政就可以明火執(zhí)仗地向農(nóng)民伸手，隨意將負擔轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，最終演化為消耗農(nóng)民收入、加重農(nóng)民負擔的“體制包袱”。

三、農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)級財政的窘境

（一）鄉(xiāng)級財政危機凸現(xiàn)

目前，全國鄉(xiāng)級財政供養(yǎng)人員870.9萬人，按人均一年1萬元的經(jīng)費估算，鄉(xiāng)級財政每年光是負擔這些人員的經(jīng)費就達870多億元，而農(nóng)業(yè)稅充其量有500億元，其間的差額以前主要靠自籌收入來填補。農(nóng)村稅費改革取消了這種自籌收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要依靠農(nóng)業(yè)稅形成財政收入時，鄉(xiāng)級財政的體制弊端立刻就現(xiàn)了原形，鄉(xiāng)級財政頓時陷入危機之中。

鄉(xiāng)級財政危機的基本特征是巨額財政缺口使鄉(xiāng)級財政難以為繼。例如，全國最早開始稅費改革試點的太和縣，全縣31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的78％的財政收入都來自于農(nóng)業(yè)稅，稅改后的2000年，農(nóng)業(yè)稅及附加總共只有0.87億元，盡管中央每年要給太和縣下?lián)?000多萬元作為農(nóng)村稅費改革的補助，但財政缺口依然高達6000多萬元，占到了當年財政收入的51.3％；全縣31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政供養(yǎng)人員為27151人，每年的工資性支出高達9955萬元，而2001年太和縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入只有9103萬元，僅工資支出一項，就使鄉(xiāng)級財政出現(xiàn)了800多萬元的缺口。

（二）鄉(xiāng)級財政支出規(guī)模的壓縮存在限度

稅費改革后，盡管農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的巨大財政缺口產(chǎn)生了縮減財政支出規(guī)模的壓力，但是，鄉(xiāng)級財政支出總體上依然呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長、支出結(jié)構(gòu)基本保持不變的格局。實際上，伴隨農(nóng)村稅費改革進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、縮減支出等措施效果并不明顯。從表面上看，要壓縮已經(jīng)達到一定標準的支出規(guī)模，會觸動各方面的既得利益，具有相當大的難度，很難希望依靠壓縮財政支出使鄉(xiāng)級財政走出困境。從本質(zhì)上看，鄉(xiāng)級政府機構(gòu)及其人員的維持成本有其最低限度，或者說，最精簡的政府機構(gòu)和干部人數(shù)所耗費的財政支出也是剛性的。固然可以壓縮冗員，但是，維持現(xiàn)行鄉(xiāng)級政府框架的必要人員卻無法壓縮。因此，問題的實質(zhì)不在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否壓縮機構(gòu)和人員，而在于現(xiàn)行鄉(xiāng)級政府框架本身是否必要。換言之，問題的實質(zhì)在于，現(xiàn)行鄉(xiāng)級政府框架及其必要人員是否與以農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體的鄉(xiāng)域的供養(yǎng)能力相適應？顯然，農(nóng)村稅費改革后，廣大農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入主要由農(nóng)業(yè)稅構(gòu)成這一事實，就決定了鄉(xiāng)域的供養(yǎng)能力的大小。一方面，維持現(xiàn)行鄉(xiāng)級政府框架的必要人員是精簡人員的底線；另一方面，單靠農(nóng)業(yè)稅連供養(yǎng)這些必要人員“吃飯”都不夠。因此，現(xiàn)行鄉(xiāng)級政府框架決定了壓縮鄉(xiāng)級財政支出的限度，而鄉(xiāng)域的供養(yǎng)能力則決定了真正應當壓縮的是鄉(xiāng)級政府本身。

（三）再度收費陷入“黃宗羲定律”怪圈

農(nóng)村稅費改革后，在不斷增大的財政缺口和不斷加重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的雙重壓迫下，作為鄉(xiāng)級財政危機的另一種表現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)又走上了收費的回頭路。

據(jù)調(diào)查，近年來，江蘇一些地區(qū)減下來的農(nóng)民負擔又出現(xiàn)了反彈，有的地方擅自增加收費項目，有的收費極不規(guī)范，有的仍在搞達標升級活動，涉農(nóng)收費嚴重超標，農(nóng)民反映十分強烈。例如，2002年，江蘇灌云縣東王集鄉(xiāng)不少農(nóng)戶就繳了160多元的捐助辦學費，該縣沂北鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的稅費當年也比上年加了幾項，一是204國道拓寬每人8元，二是還陳欠款每人20元，三是新春河工程每人8元，四是植樹造林款每勞力20元。

農(nóng)村稅費改革后再度收費現(xiàn)象的出現(xiàn)明顯違背了稅費改革減輕農(nóng)民負擔的初衷，暴露出“黃宗羲定律”這種并稅改革怪圈的陰影，即農(nóng)民負擔在下降一段時間后會漲到一個比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。對此，國家明令禁止是一回事，鄉(xiāng)級財政危機要尋求出路又是一回事。稅費改革后出現(xiàn)收費反彈，正好說明鄉(xiāng)級財政體制存在深層次弊端，需要徹底改革鄉(xiāng)級財政體制。如果不從根本上觸動鄉(xiāng)級財政體制，稅費改革后出現(xiàn)的鄉(xiāng)級財政困境，就使鄉(xiāng)級政府為維持自身運轉(zhuǎn)而必然面臨一種兩難選擇：要么崩潰，要么再收費。

四、鄉(xiāng)級財政在本質(zhì)上就是危機財政

事實上，以農(nóng)業(yè)稅為主體財源的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅僅憑農(nóng)業(yè)稅遠遠不能維持自身的財政支出，在此條件下，農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入缺乏彈性（也可以叫做“經(jīng)濟彈性”缺乏）就構(gòu)成鄉(xiāng)級財政危機的內(nèi)在必然性。

但是，稅費改革前，鄉(xiāng)級財政利用自籌制度提供的“制度彈性”替代“經(jīng)濟彈性”，就使鄉(xiāng)級財政危機在形式上轉(zhuǎn)換為對于農(nóng)民的超經(jīng)濟索取。而稅費改革取消自籌制度的結(jié)果又恢復了農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“經(jīng)濟彈性”的剛性面目，迫使這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不主要依賴農(nóng)業(yè)稅來對付自身遠遠對付不了的財政支出，由此，鄉(xiāng)級財政危機徹底外顯化。可見，對于那些以農(nóng)業(yè)稅為主體財源的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，稅費改革終結(jié)自籌制度也就終結(jié)了鄉(xiāng)級財政的獨立地位。

稅費改革前，鄉(xiāng)級財政是“量出為入”，農(nóng)業(yè)稅收不足，則自籌收入填平補齊。稅費改革取消自籌制度后，在以農(nóng)業(yè)稅為主體財源的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)級，財政似乎又變?yōu)椤傲咳霝槌觥保芊裾嬲龅健傲咳霝槌觥保P(guān)系到能否打破“黃宗羲定律”而避免回到“量出為入”。但是，不能以為稅費改革取消自籌制度后，再精簡幾個干部就可以打破“黃宗羲定律”。只要存在鄉(xiāng)級政府這個層級，精簡干部總是有限的，即使是最精簡的政府機構(gòu)和干部人數(shù)所耗費的財政支出也是剛性的，而這種剛性的鄉(xiāng)級財政支出，在農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往是其財政收入所根本不能承受的。

因此，以農(nóng)業(yè)稅為主體財源的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入缺乏彈性，無法與其大大超過財政收入的剛性的財政支出相適應，這就決定鄉(xiāng)級財政在本質(zhì)上就是危機財政。一方面，財政收入缺乏彈性，這使大于收入的支出得不到彌補而出現(xiàn)巨大財政缺口，從而表現(xiàn)為財政危機；另一方面，彌補支出的巨大壓力在預算內(nèi)被財政收入缺乏彈性所屏蔽，只得指向預算外，從而形成強烈的非預算收入擴張沖動。取消自籌制度，可以改變鄉(xiāng)級財政危機的形式，但不可能由此消滅這個危機的本性。換言之，稅費改革只是除掉了自籌制度這個鄉(xiāng)級財政非預算收入擴張的工具，并未消除這種非預算收入擴張的動因。可以看出，被非預算收入擴張沖動所煎熬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人可以被稅費改革的政治紀律壓制住一時，暫時不起用針對農(nóng)民的收費手段。但是，鄉(xiāng)級財政非預算收入擴張的內(nèi)在要求一定要頑強地尋求表現(xiàn)形式，當直接借助行政力量收費和攤派不便時，可能變賣財產(chǎn)，都不行的話，利用政府信譽舉債就成為唯一選擇，目前惡性膨脹的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務就是這種新的形式。

農(nóng)村稅費改革提供了令鄉(xiāng)級財政危機暴露的機制。實質(zhì)上，鄉(xiāng)級財政危機在稅費改革以前就已經(jīng)存在，但是，自籌制度將其掩蓋起來了。本來，經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定財政能力。對于經(jīng)濟發(fā)達和較發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，不需要或者不依靠向農(nóng)民額外索取的自籌制度來維持其本來良好的財政狀況，因而只有對于他們來說，稅費改革減輕農(nóng)民負擔的同時并不導致其財政狀況變壞。但是，對于我國目前占多數(shù)的經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，稅費改革前盡管已經(jīng)有巨額債務，鄉(xiāng)級財政之所以大體上還能連續(xù)運轉(zhuǎn)，是因為自籌制度把鄉(xiāng)級財政的危機轉(zhuǎn)嫁給廣大農(nóng)民。稅費改革取消自籌制度，就在減輕農(nóng)民負擔的同時把財政危機“還給”鄉(xiāng)級財政。

地方政府為什么存在？按照公共財政理論，地方政府存在的義理性基礎(chǔ)是提供地方性公共物品。但是，我國鄉(xiāng)級財政體制存在的嚴重問題說明，它缺乏這種義理基礎(chǔ)。我國鄉(xiāng)級財政中的多數(shù)是供養(yǎng)鄉(xiāng)干部的“吃飯財政”，這表明，它滿足地方公共需求的能力很弱。我國鄉(xiāng)級財政嚴重負債以及財政支出惡性膨脹表明，它具有“自我滿足”“自我服務”的特性，這種特性使它在很大程度上單純消耗財政收入而不提供公共服務，因而，它對于提供財政收入來源的農(nóng)民來說，是一種額外負擔。鄉(xiāng)級財政的存在并不能夠有效地為農(nóng)村居民的社會公共需要提供服務，卻反過來成為消耗農(nóng)民收入，加重農(nóng)民負擔的“體制包袱”。因此，消除鄉(xiāng)級財政危機的根本出路，既不是精簡干部，也不是開辟財源，而是撤銷鄉(xiāng)級財政，并且從根本上改變鄉(xiāng)級政府的組織和運行方式。

五、徹底改革我國鄉(xiāng)級財政體制的對策建議

我國鄉(xiāng)級財政體制改革的基本思路可以概括為：撤銷鄉(xiāng)級財政，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治、村級充分自治和鄉(xiāng)級有限自治。具體說來，主要包括如下要點：

1.取消鄉(xiāng)級財政，對于鄉(xiāng)級行政管理模式進行制度創(chuàng)新：

（1）將鄉(xiāng)級政府改變?yōu)榭h級政府的派出機構(gòu)，即改設(shè)為鄉(xiāng)公所或辦事處，不具有獨立的財權(quán)和事權(quán)，只負責完成縣級政府委托的基層農(nóng)村的公共管理事務；

（2）鄉(xiāng)公所或辦事處不實行首長制，只設(shè)“督政”“督學”兩大員，其他如司法、農(nóng)（林）政、水政、土地行政、治安等，由縣級相應部門派出；

（3）取消鄉(xiāng)級財政后，原鄉(xiāng)政府的工作人員全部裁減，原由鄉(xiāng)級政府承擔的事務全部由縣級政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排，所需經(jīng)費由縣財政預算列支；員之家版權(quán)所有

（4）取消鄉(xiāng)級財政后，農(nóng)村的所有政府收入統(tǒng)一體現(xiàn)到縣財政，派員和派出機構(gòu)的一切費用以及公共品的支出也由縣財政提供，由此形成的縣級財政預算缺口，由中央和省級等各級轉(zhuǎn)移支付解決；對于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)，為解決農(nóng)村義務教育而存在的巨大預算缺口，也可考慮允許由省級財政發(fā)行教育公債來彌補；

（5）政府對于鄉(xiāng)域，只負責提供地方公共物品——政治穩(wěn)定、司法、治安、義務教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施；

（6）地方公共物品統(tǒng)一由縣政府規(guī)劃并由縣政府各部門具體提供，比如各鄉(xiāng)道路，由縣交通局統(tǒng)一規(guī)劃并組織修建；

（7）負責提供地方公共物品具體事務的是縣政府各部門及其派出機構(gòu)，“督政”和“督學”只負責從政治和政策上指導、監(jiān)督以及收集和傳遞政治信息。

2.鎮(zhèn)鄉(xiāng)脫鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治，即對于鄉(xiāng)和以農(nóng)業(yè)為主的鎮(zhèn)，撤銷財政和實體政府；對于以第二、第三產(chǎn)業(yè)為主的工商業(yè)鎮(zhèn)，則建立財政和實體政府，以發(fā)揮其城市管理功能，但不能轄鄉(xiāng)。

在我國，鄉(xiāng)與鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟職能是不同的。鄉(xiāng)是以農(nóng)業(yè)為主，而鎮(zhèn)則分成兩大類：一類是以農(nóng)業(yè)和為農(nóng)村服務為主要特征的鎮(zhèn)，這類鎮(zhèn)數(shù)量多，規(guī)模小，分散地域廣，基本上仍屬農(nóng)村經(jīng)濟社會體系；另一類是以發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)為主要特征的鎮(zhèn)，其財政收入來源主要依靠第二、第三產(chǎn)業(yè)，這些主要是縣城和少數(shù)規(guī)模較大的區(qū)域經(jīng)濟中心，他們正逐步向小城市發(fā)展，基本上已屬于城市經(jīng)濟社會體系。

對于鄉(xiāng)及以農(nóng)業(yè)為主的鎮(zhèn)，應當實行“撤鎮(zhèn)并鄉(xiāng)”，即除少數(shù)中心鎮(zhèn)須設(shè)立鎮(zhèn)并設(shè)立一級政府以外，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)均改為鄉(xiāng)，設(shè)鄉(xiāng)公所，作為縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的派出機構(gòu)，主要履行縣級政府委托必不可少的法定任務。對于以發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)為主要特征的鎮(zhèn)，鎮(zhèn)一級政府當然有其存在的必要，因為與小城鎮(zhèn)建設(shè)和工商業(yè)發(fā)展相關(guān)的公共事務較多，需要有一級具有一定主動性并可以靈活運作的政府來提供公共服務。并且，其收入和支出可以達到良性循環(huán)：一方面財政收入主要來自工商業(yè)，工商業(yè)的進一步發(fā)展又為鎮(zhèn)財政提供增長來源；另一方面，充足的收入來源使鎮(zhèn)政府可以提供足夠的公共物品，為當?shù)毓ど虡I(yè)的發(fā)展提供配套的城市基礎(chǔ)設(shè)施。

3.政府行政弱化或退出的領(lǐng)域，以鄉(xiāng)村自治填補之，即實行村級充分自治和鄉(xiāng)級有限自治：取消鄉(xiāng)級財政以后，政府行政弱化或退出的區(qū)域會出現(xiàn)治理真空，對此應當用鄉(xiāng)村自治來填補，構(gòu)筑以農(nóng)民自治體和農(nóng)民組織為基本架構(gòu)的鄉(xiāng)村自治模式。

（1）對于鄉(xiāng)，由縣實行派員和派出機構(gòu)的方式管理鄉(xiāng)域；在“督政”和“督學”以及其他派出機構(gòu)實施政府行政管理的同時，允許鄉(xiāng)范圍建立農(nóng)民自治組織——農(nóng)協(xié)，既不是政權(quán)也不是政黨，而是村級自治的一種協(xié)調(diào)組織，向下，溝通村與村；向上，代表各村和鄉(xiāng)民與政府溝通；

（2）對于村，從經(jīng)濟到政治都任由村民在法律框架下完全自治；

（3）鎮(zhèn)與縣是行政關(guān)系；鄉(xiāng)與縣是行政和自治的二元關(guān)系；鄉(xiāng)與村是指導與被指導關(guān)系。

我國目前還不能實行完全的鄉(xiāng)民自治，政府在鄉(xiāng)一級不能完全退出，對于許多地方仍需要上級在必要的時候予以相應的指導。這就需要有一個能了解、掌握和控制農(nóng)村發(fā)生各種事件的行政系統(tǒng)，將農(nóng)村情況自下而上地及時匯報上去，并自上而下及時將上級政策傳達下去或?qū)①Y源分配下去。但是，要完成這些功能并不需要一級獨立的政府，只需由縣級設(shè)立派出機構(gòu)完成就可以了。在村一級可以實行完全的自治。鄉(xiāng)對于村，派出機構(gòu)只負責從政治和政策上指導、監(jiān)督以及收集和傳遞政治信息，而不需要對村民自治進行直接干預，使鄉(xiāng)村關(guān)系真正成為指導與被指導的關(guān)系。這樣，就可以充分調(diào)動農(nóng)村居民參與鄉(xiāng)村政治事務的積極性，以保證發(fā)揮廣大農(nóng)民作為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的主體地位作用。