實行分稅制和稅費改革后鄉鎮財政體制與運行情況

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實行分稅制和稅費改革后鄉鎮財政體制與運行情況—來自水口山鄉的調查

為了了解分稅制和農村稅費改革對鄉鎮財政體制產生的影響、運行效果及存在的問題，我們重點對水口山鄉的財政體制和財政運行情況進行了認真調查和解剖。

一、財政體制和財政運行情況

水口山鄉屬于典型的丘陵區，轄31個村、231個組，面積為68平方公里，總人口2.9萬人，是一個貧困鄉。2004年，全鄉共完成經濟總收入5518萬元，比上年下降23.6%；農林牧漁業總產值6184萬元，同比下降6.3%；鄉鎮企業總產值23268萬元，同比增長17.4%；農民人均純收入1580元，同比增長7%。去年全鄉完成財政總收入286.6萬元，同比增長14%，地方財政收入完成237.8萬元，其中工商稅收46.26萬元、農業四稅108.31萬元、其他收入21.66萬元、專項收入61.57萬元；上劃“兩稅”48.75萬元。財政支出215.08萬元。累計赤字111.5萬元。

（一）分稅制鄉鎮財政體制實施以來的運行情況

我縣從1998年開始對鄉鎮全面實行“劃分收支范圍，分級分稅清算，核定收支基數，收大于支，包干上交，逐年遞增，支大于收，逐年遞減，一定三年”的分稅制財政管理體制；2001年第二輪分稅制實行“核定收支、超收分成、短收自負、比例調控、綜合平衡、一年一定（或一定幾年）”的管理體制。分稅制鄉鎮財政體制運行以來，由于明確劃分了鄉鎮財政收支范圍，改變了過去鄉鎮財權與事權不分、縣財政包攬過多的狀況，充分調動了鄉鎮當家理財的積極性。一方面，加快了財源建設步伐。各鄉鎮根據地域經濟和本地資源的優勢，積極實施財源建設發展策略，拓展了財政增收的空間，如水口山鄉實行分稅制的頭一年，鄉鎮企業產值就實現了成倍增長；另一方面，強化了財政管理。各鄉鎮堅持從健全制度入手，狠抓支出改革和管理，盡量節約支出，努力自求平衡。

盡管分稅制財政體制改革在水口山鄉取得了初步成功，但在實際運行中也暴露出一些問題。一是基數核定不合理。在核定基數時，既沒有考慮原來收入中含有水份的因素，也沒有考慮經濟運行中一些不可預料的嚴重影響減收增支的因素，所定基數偏高，實際收繳的稅額與基數的差距太大。如該鄉去年完成的95萬元國稅、地稅收入任務中，實際在本鄉范圍內征收的稅收只有38萬元，僅占40%。二是財稅機構不健全。由于稅務體制改革實行按經濟區域設置，全縣國稅只有6個分局，地稅只有5個分局。一個分局要負責多個鄉鎮的稅收征管，在一定程度上削弱了收入的組織力度。據該鄉反映，為了確保按時完成收入計劃，需多次跑國稅、跑地稅，找專管員，找分局長，既要花費很大精力，又達不到理想效果。三是財政增收不穩定。由于收入來源穩定、增收潛力大的主要稅種都劃歸了中央收入或中央地方共享收入，留給鄉鎮的只是收入不穩、稅源分散、征收難度較大的小稅種，鄉鎮財政收入的增量明顯下降。

（二）農村稅費改革后對鄉鎮財政的影響

該鄉按照省、市、縣的統一部署，全面推行了農村稅費改革，目前發展態勢平穩，收到了預期的效果。主要體現在以下幾個方面：1、減輕了農民負擔。通過稅改，從制度上規范了農村利益分配關系，從根本上制止了各種亂收費，達到了標本兼治的目的。稅改后，全鄉農民人平負擔為43元，與2004年人平負擔75元相比減輕了42.7%，農民負擔的減輕，調動了農民生產積極性。2、規范了農村稅費征管。按照“公開、公平、公正”的原則，將全鄉的稅改情況都進行了張榜公布，自覺接受群眾監督；填制了全省統一的納稅通知書，及時發放到戶，使每個農戶要繳哪些稅、繳多少、怎么繳有了較清晰的認識，自覺納稅的意識有所增強；規范了農村稅費制度，理順了國家、集體和農民的分配關系。3、密切了干群關系。稅費改革后，鄉村干部的工作作風有了明顯轉變，過去簡單粗暴的工作方式不見了，代之的是依法行政、文明行政，在人民群眾中樹立了良好的形象，得到了群眾的好評，有效改善了干群關系。

由于鄉鎮經濟薄弱，政策落實難以到位，群眾基礎有所差距，改革方案不盡完善，改革后的許多矛盾與問題也隨著改革的逐步深入而顯現出來。主要表現在：1、村級財力難到位。一方面，按照稅費改革政策的規定，村干部的報酬、辦公經費除原由集體經營收入開支的保留外，其余的只能在征收的“兩稅附加”中統一開支。由于全鄉大多數村無集體經營收入，村級財力不足部分寄望于兩稅附加，但各村的兩稅附加因各種原因無法收足，與鄉政府辦理結算時，大多還是村上墊付的，減少了村上的收入。另一方面，雖然政策規定900人以上的村收入確保1.2萬元，900人以下的村確保1萬元，不足部分在轉移支付中解決，但由于“兩稅附加”不能征收到位，大多數村只好將這部分轉移支付折抵了“兩稅附加”的不足部分，這部分資金實際上還是在農民手中，并沒有成為村上收入。由于村級財力不能到位，村干部的工資待遇無法得到保障，影響了工作的積極性和主動性，甚至還有許多村干部消極怠工和辭職不干。2、“一事一議”難執行。雖然政策允許村一級通過“一事一議”籌集資金用于集體公益事業建設，但由于相關政策文件未規定保證措施，缺乏必要的法律手段，村民不愿承擔籌資籌勞任務。目前，全鄉31個村只有10個村實施了這項政策，而且從實行的情況來看，效果很不理想，部分群眾對此積極性不高，與己無關的事不愿搞，只講村民自治行為，不講政府行為，結果是農村公益事業無法落實下去，特別是跨村、跨鄉的公益事業更難實施，使“一事一議”變成了“有事難議”。3、稅收任務難落實。外出經商務工而大量拋荒農田的現象較為普遍，導致農業稅征收任務難以落實下去，給征稅工作帶來相當大的難度。4、執法手段難實施。農村稅費改革后，農業稅征收任務加大，但財政執法人員少，難以承擔起繁重的征稅任務。同時在執法過程中，稅法不能執行到位，甚至有的認為稅收就是“三收”，“換湯不換藥”，結果對一些“釘子戶”的處罰措施不力，執法手段弱化，難以保證農業稅征收到位。

二、財政運行中面臨的主要困難及原因

該鄉財政面臨著稅源不足、收入艱難、運轉困難的嚴峻形勢。突出表現在：1、赤字大。到2002年底止累計赤字111.5萬元。2、負債重。據統計，至2004年底全鄉財政總負債544萬元，其中借入周轉金22萬元、世行貸款13萬元、“兩會”舉債資金54萬元、儲金會貸款58萬元、個人借款32萬元、欠發工資52萬元、其他單位和個人往來251萬元、銀信部門借款62萬元。干部工資1999年僅發了7個月，補助未發；2000年只發了9個月，補助未發；2001年至2002年，站所撥款基本到位，行政干部和財政所干部的工資除縣財政統發之外，補助僅發2個月。由于負債重，鄉政府每年都要從有限的經費中抽出部分資金償還債務。如儲金會的貸款，鄉政府已承諾每年償還15%，一年就要償還7萬元。2004年，縣財政對水口山鄉的撥款為58萬元，扣除行政干部和財政所人員的工資28萬元，剩余的30萬元用于償還舉債資金7萬元、報刊發行款3.4萬元、國防費3萬元等，實際到位的只有8萬元。這8萬元錢又如何能保障站所人員的工資呢？由此可見，該鄉確實到了難以為繼的地步，已形成了鄉政府年年還帳、干部工資年年不到位的局面。3、運轉難。由于財政赤字和負債大、包袱重，造成鄉財政資金調度十分困難，直接影響到工作的運轉和事業的發展。目前，該鄉機關的各項正常開支無法保障，辦公條件也極為簡陋，人均住房面積不到2平方米，住宿辦公于一體，且年久失修，破爛不堪。許多干部都是辦公家事，掏私人錢，有的發票拖欠幾年也不能報銷，許多工作無法正常開展。

造成該鄉財政困難的主要原因有三：第一、經濟基礎薄弱。工商企業少，稅源嚴重不足。近兩年，通過優化經濟建設軟環境、大力開展招商引資，新辦了6家企業。但總的來看，全鄉經濟基礎仍較薄弱，企業發展相對滯后，加上受市場、資金等因素制約，一些已上馬的企業也是停停打打，效益低下。目前，全鄉9條竹筷生產線停工的有6條，11座小磚廠停工的有7家。這些企業的停工，每年就使該鄉減少稅收4.5萬元以上。第二、自然災害頻繁。該鄉地處資江河畔，既臨水，又靠山，是一個“三天太陽要抗旱，二天暴雨要防汛”的地方，近幾年來基本上是小災不斷，大災時有發生，僅2004年就發生山洪暴發等洪澇災害4次。特別是資江沿岸的8個村，經常被洪水淹沒，影響到農民收入的提高。僅水毀工程一項，全鄉還有56處渠道、河堤缺口沒有修復，資金缺口至少100萬元，鄉財政實在無力負擔。由于自然災害的影響，導致稅源減少。第三、財稅征管乏力。由于受財稅機構和體制的影響，財稅征管力量不足，措施乏力，不能做到應收盡收，沒有從根本上堵住財稅跑、冒、滴、漏的現象。員之家版權所有

三、建議

水口山鄉的調查情況表明，實行分稅制和稅費改革后，如何進一步完善鄉鎮財政體制，提高財政運行質量，已成為各級黨委、政府及有關部門的當務之急。我們建議從以下幾方面采取有效措施加以解決：

（一）完善財政體制。對特別困難的鄉鎮，要從財政體制上為鄉鎮創造一個寬松的經濟發展環境，給一個喘息發展的機會，做到自求平衡，自求發展，自我消化。一是要進一步合理劃分縣、鄉兩級財政收支范圍，防止上級將財政風險下壓到鄉鎮。二是合理確定收支基數。對全縣鄉鎮的財源進行一次全面摸底，根據實事求是的原則，確定各鄉鎮基數，做到有稅可征、有稅必征。三是要建立規范的鄉鎮財政轉移支付制度。建議適當增加對鄉鎮的轉移支付，以減少鄉鎮財政的壓力，增強其活力和動力，幫助貧困鄉鎮實現財政收支平衡。

（二）努力消化鄉鎮債務。對鄉鎮形成的債務要逐步消化，化解財政風險。對這部分債務，要針對不同情況，采取不同的處理方法。對創辦企業形成的債務，凡企業正常運轉的，應由企業償還，企業實行關停的，應處理資產還債或破產還債；對建設公共設施形成的債務，有收益的應用收益償還；對事業發展形成的債務，應用今后撥給的事業費償還；對機關正常支出形成的債務，應由鄉鎮政府節減支出償還。

（三）切實強化財政收支管理。按照一級政府、一級財政、一級預算的要求，建立健全獨立完整的鄉鎮財政預算體系，規范國家、地方、個人之間的分配關系。全面落實好綜合預算，對鄉鎮站所實行無會計、無帳戶、收入統收統支的管理模式，嚴格“收支兩條線”管理，促進財政預算資金的規范性運行。科學合理安排支出，在鄉鎮全面推行政府采購、會計集中核算等支出管理改革，盡量節約財政資金，達到保工資發放、保正常運轉的目的。

（四）理順好財政與稅務的關系。針對當前財稅機構分設存在的一些矛盾和問題，應繼續推行鄉鎮財稅合署辦公制度，使之協調一致，抓好財稅征管，努力增加收入。同時增強稅務機關征繳的責任和義務，使稅務機關真正成為執法的主體，嚴格依法予以征繳，維護稅法尊嚴。

（五）對特困鄉鎮實行政策傾斜。對貧困鄉鎮在政策方面進一步給予傾斜，并適當解決部分資金，幫助走出困境.