安全生產許可聯想的應對措施

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【摘要】本文通過對2004年首批受理企業安全生產許可證時發現的問題，結合十來年的實際效果有感而發。對存在的問題以及如何建立長效機制，使安全生產許可制度真正為生產安全保駕護航提出了自己的見解，供業內人士研究討論。

【關鍵詞】安全許可;安全條件;執行力;措施;落實

引言

《安全生產許可證條例》是2004年1月7日經國務院第34次常務會議審議通過，并于1月13日以國務院令第397號公布施行。它是我國安全生產領域一部非常重要的行政法規，條例所確立的安全生產許可證制度是一項重要的基本制度。它的根本目的是對危險性較大的企業實行統一的、具有市場準入性質的安全生產許可制度，提高準入門檻，嚴格規范安全生產條件，使不具備安全生產條件的企業不能投入生產，從源頭上防止生產安全事故；它的重要目的是為負有安全生產監督管理職責的相關部門，特別是安全生產綜合監督管理部門增加一個切實有效的監管手段，以進一步加大安全生產監督管理的力度；其最終目的是為了防止和減少生產安全事故，確保人民群眾和財產安全，保證國民經濟持續、健康發展，維護社會穩定。然而，十多年過去了，各類生產安全事故為什么總是不斷呢？

1.安全生產許可證受理初期問題呈現

某市企業安全生產許可證申報自2004年11月8日開始受理，截至2005年1月11日，首批共受理各類建筑施工企業481家申報安全生產許可證。在首次受理過程中，發現問題如下：

1.1部分企業領導對安全生產許可證申報工作不重視，無專人負責，將如此重要且專業技術極強的申報工作交由財務和辦公室等非安全管理專業人員來辦理。且從事安全管理工作的人員對安全生產許可證申報事項卻一無所知、有些甚至不管不問，試問：日后的安全生產工作如何開展？

1.2有的企業照搬套用老資料，其中很多規范標準陳舊過時，完全無法適應新的要求。如此缺乏責任心，勢必與政府和行業要求相違背，害人害己。

1.3有的企業照搬抄襲別家企業的資料，或者干脆從網站上直接下載，造成雷同材料較多，對自身企業的安全生產管理不具備針對性，更不用說對企業日后加強安全管理具有綱領性的指導意義。

1.4部分企業沒有設置專職安全管理機構，以安委會或安全領導小組代替專門的安全管理機構；有的企業無安全部門負責人，而是直接任命企業的法人或經理兼任安全部門負責人。

1.5部分企業不能針對本企業業務特點可能會導致的職業病種類制定相應的預防措施，對職業病危害因素不能識別，更不用說采取防控措施。

1.6有的企業不能根據企業資質經營范圍的特點，詳細列出危險性較大分部分項工程和事故易發部位、環節及有針對性和可操作性的控制措施和應急預案。對危險源不能準確判斷，也無應急預案。

1.7部分企業制定的生產安全事故應急救援預案未根據事故級別和項目定人、定崗、定責，無救援組織、器材、設備，生產安全事故應急救援預案的制定起不到應急作用，也未對預案進行演練，指導性、可操作性差。

2.安全生產許可證復核期間問題呈現

根據上述問題的出現，監管部門于一年后組織對首批取得安全生產許可證的企業施工現場安全生產條件的落實情況進行了復核，通過對近80個施工現場的檢查，其主要問題如下：

2.1施工現場安全生產管理規章制度不健全，僅僅寫在紙上，掛在墻上，責任制未得到有效落實，施工方案缺乏針對性。

2.2現場安全管理檔案資料不能如實反映施工安全全過程管理，現場情況與資料不一致，安全教育培訓不落實，違章作業現象時有發生。

2.3部分項目實際負責人無安全生產考核證，項目經理、項目總監長期脫崗。

2.4現場專職安全員數量不按規定配備，兼職、掛職現象較多，甚至無安全員。

2.5項目部對專業承包企業的安全生產許可證以及相關負責人的安全考核證件把關不嚴或根本就不關心。

2.6高處作業安全防護措施不到位，越是臨近作業面越是防護不嚴，特別是作業面幾乎無任何防護措施，僅僅將下面相對作業活動較少地區進行防護當作形式處理。

2.7腳手架搭設不規范，方案沒有針對性，基礎、墊板、掃地桿、連墻件、內外防護等達不到規定要求。模板支撐體系紊亂，墊板、掃地桿、水平桿、步距、剪刀撐以及澆筑工藝不符合要求。

2.8機械設備檔案管理混亂，資料不能反映從出廠到每個項目使用過程中的情況，現場只注重使用，忽視管養，草率檢查，人證不符。

2.9監理單位的規劃大綱和實施細則中沒有針對安全生產的內容，監理人員缺乏安全知識和技能，安全意識不強，對施工組織設計、專項施工方案審查敷衍了事，對相關證件檢查把關不嚴，對現場安全隱患不能正確識別或不及時報告，對安全隱患整改監督不力，不能正確履行安全監理職責。

3.應對措施

3.1建章立制，強化政府監管力度。政府和行業監管部門應制定切實可行的規章制度，結合行政許可、社會誠信等機制建設，明確獎懲標準，以規范制度約束各方行為。嚴格做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。無規矩不成方圓，設立企業白名單黑名單制度。對知法犯法者，嚴厲處罰，加入企業黑名單。政府監管部門可不定期進行明察暗訪，通過種種切實可行的方法不斷優化完善制度的建立，使監管更加便捷和順暢，使不法者不敢觸碰安全這道紅線，從而真正做到以人為本、安全發展。

3.2抓住建設單位安全生產首要責任的“牛鼻子”，起到事半功倍的作用。《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害生產安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕22號）中的第一條、第二條、第三條、第四條均明確了安全生產犯罪主體和直接責任人員是生產經營單位負責人、投資人。事實證明，只要建設單位（實際投資人）重視了安全生產工作，對現場安全管理提出了要求和明確了目標，施工單位沒有做不好，也沒有實現不了的。究其原因，主要是與經濟掛鉤。對于公建項目的建設單位，可以用《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》進行約束；對于開發商，可以與施工許可證申領時約定，如項目發生生產安全負面問題，不予頒發預售許可證或暫停銷售為制約措施，對于有資質要求的，同時與年審和降級掛鉤進行考核。現在很多商品房開發企業，為了早日拿到預售許可證，以便盡快開盤和資金回籠，不顧施工規律，一味地搶進度，導致安全防護措施跟不上或無法操作，這叫前面趕進度。到了工程后期，為了給準業主營造小區樓盤形象，又強行干擾施工，拆除安全防護設施，高處的工程還未結束，又搞地面的綠化，造成施工現場道路不通、排水不暢、交叉作業、防護全無。甚至還有肢解發包、違法分包的暗箱操作。有了尚方寶劍的分包隊伍對總承包單位的規定漠然視之無動于衷，以致施工現場到后期就會出現異常混亂無序的現象。因此，如果將建設工程的安全生產目標和效果直接掛在建設單位的“牛鼻子”上，筆者大膽預測，建筑施工安全生產形勢一定會有一個質的飛越。

3.3以安全生產責任險為抓手，用費率杠桿作用促進安全生產。關于安全生產責任險的話題，《中華人民共和國安全生產法》《中共中央、國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》（中發〔2016〕32號）均提出了投保安全生產責任保險制度，筆者在2018年第6期《建筑安全》發表的《新時代新發展理念下對住建系統安全生產監管工作的幾點思考》一文中，提出了直接將建筑施工工傷保險轉化為安全生產責任險的觀點。筆者認為，不管是安全生產責任險還是建筑施工工傷保險，完全可以參照當前成熟的機動車輛保險模式，先設定一個基本費率，以年度為評定節點，發揮費率調節的杠桿作用。如果某個企業本年度無保險責任賠付，在下個年度內所有新開工程的交付保險費率下調多少個點，如果連續幾年無責任險賠付，那么該企業新開項目可以少交或者免交保險費。反之，若某個企業管理不善，事故不斷，可以按照事故起數設定保險費率，每多一起不同性質的事故，后面新開項目的保險費率就要高出很多，直至該企業因交不起保險費而放棄新增項目，自然消亡。同時，保險機構可以多增加一些安全生產增值服務，如：購買第三方服務，對保險對象的安全隱患早發現早預警早消除。若不整改，可以拒絕理賠，并向監管部門舉報，還可以增加保險費率等措施來予以警戒。同時開展安全科技研究、安全教育培訓、安全宣傳等服務。以保險費率的杠桿作用，彌補監管力量的不足，撬動企業利益的神經，發揮保險剩余價值的效益，為安全管理陡增內生動力。

3.4以誠信為載體，讓企業和項目為保持安全基本分而拼搏。參照機動車駕駛執照的扣分規則，對企業和項目實行安全基本分年扣分制。企業和項目均可以設定年百分制，在考核內容上應有所區別。對于企業應側重于所有承建項目的形象和效果，如工傷事故、投訴舉報、檢查督查效果、是否政令暢通等，根據工作的重要程度設定不同的扣分權數，分數低到一定程度給予紅黃藍綠等級時，利用信息系統進行安全預警，防患于未然。對于項目應側重于如安全管理、環境保護、揚塵防治、安全防護、文明形象、職業健康、場容場貌、施工擾民、明察暗訪效果、投訴舉報等設定扣分權重進行評判，項目安全管理的好壞直接影響企業的基本分，當項目分數低于一定程度時，也應利用信息系統給予紅黃藍綠等級安全預警，將生產事故安全隱患遏制在萌芽狀態中。

3.5實行建筑工人“一卡通”，建立信譽考核機制。當前，事故不斷發生的一個根本原因是建筑工人的安全意識較差，自我保護能力薄弱，建筑工人隊伍呈現松散無序的不安全狀態。對此，只有建立全國、全省或全地區（市）為單位的安全教育培訓機制，才能保證和提高建筑工人的安全意識；才能真正落實《國務院安委會辦公室關于全面加強企業全員安全生產責任制工作的通知》（安委辦〔2017〕29號）和有關精神要求。筆者認為，對建筑工人的安全教育，可以結合技能培訓一起開展，從業技能具備了，同時最基本的安全教育也完成了，這樣可以國、省、市為單位（盡可能范圍擴大些便于用工流動），在這個范圍內，統一發放安全教育“一卡通”并納入社會誠信體系中建立大數據集中管理。工人可憑“一卡通”就業，企業可憑“一卡通”錄用。企業錄用持有“一卡通”的工人，履行用工合同簽訂，按規定對其進行“三級教育”告知要求和注意事項并安排崗位。工人進入工作崗位后，企業和項目應對工人的工作周期內的質量安全及信用業績進行考核評價并將結果上傳到誠信庫中，既滿足實名制要求，又避免了一些惡意行為，還方便了用人單位的管理，增加了雙方的承擔意識和責任意識，達到質量安全信譽市場全豐收。

4.結束語

企業取得安全生產許可證后，如何兌現承諾？如何把自己制定的安全條件在項目得以實施落實？制訂的安全生產責任制、安全管理規章制度、安全技術操作規程和相關安全管理辦法、規定、措施等如何體現？如何保證安全生產許可證不被暫扣或吊銷？這些應是擺在企業面前的頭等大事，也正是實行安全生產許可制度的意義所在。《安全生產許可證條例》第14條規定“企業取得安全生產許可證后，不得降低安全生產條件，并應當加強日常安全生產管理，接受安全生產許可證頒發管理機關的監督檢查。安全生產許可證頒發管理機關應當加強對取得安全生產許可證的企業的監督檢查，發現其不具備本條例規定的安全生產條件的，應當暫扣或者吊銷安全生產許可證”。

因此，加強安全生產許可證的管理，使其發揮應有的作用和意義，不僅靠行業和社會各界的監督，更要靠企業自律、自強、自我完善，使安全生產許可制度真正起到造福于民、造福于社會的作用。筆者從十幾年前受理安全生產許可證和復核施工現場時發現其暴露的安全管理問題，在歷次發生的事故中總能或多或少看到隱患問題的影子，故有感而發提出了幾點不成熟的措施意見，供有識之士參考，若能引發一些好的安全監管政策出臺當屬萬幸。現階段，黨和國家領導人對安全生產工作越來越重視，安全生產法規體系在不斷完善，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。樹立安全發展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，完善安全生產責任制，堅決遏制重特大安全事故，保護人民生命健康和財產安全，滿足人民日益增長的美好生活需要，不忘初心，方得始終。

參考文獻：

［1］張穹等.安全生產許可證條例學習讀本［M］.北京：中國法制出版社，2004.

［2］法釋〔2015〕22號最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害生產安全刑事案件適用法律若干問題的解釋［S］.

［3］國務院令第397號安全生產許可證條例［S］

作者:李德俊 單位:安徽四建控股集團有限公司