行政和解制度探索

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摘要:我國(guó)行政訴訟的目的之一是解決爭(zhēng)議，維護(hù)雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。但由于行政訴訟雙方主體一方為“官”，一方為“民”，雙方實(shí)力懸殊，行政訴訟往往不能解決行政相對(duì)人的訴求，多數(shù)行政相對(duì)人選擇了撤訴結(jié)案，其中一部分屬非正常撤訴，并未解決實(shí)際問(wèn)題。本文中，筆者試圖以利于執(zhí)行、保護(hù)行政相對(duì)人為出發(fā)點(diǎn)，設(shè)想行政和解制度的細(xì)節(jié)規(guī)定，進(jìn)一步探討我國(guó)行政和解制度，以期實(shí)現(xiàn)行政訴訟法的目的，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞:行政訴訟撤訴;行政和解

一、行政和解制度設(shè)想之背景

行政撤訴制度是一項(xiàng)重要的制度，它直接關(guān)系到當(dāng)事人、司法機(jī)關(guān)、行政主體三者之間的關(guān)系，一定程度上反映出一國(guó)的訴訟模式和訴訟價(jià)值取向。一方面，該制度作為當(dāng)事人行使處分權(quán)的一種方式，直接體現(xiàn)了程序主體、程序保護(hù)等現(xiàn)代訴訟理念，另一方面，撤訴作為一種結(jié)案方式，在司法實(shí)踐中的運(yùn)用越來(lái)越為廣泛。在實(shí)踐中，法院或疏于審查原告的撤訴申請(qǐng)，或故意對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)綠燈放行，或自己動(dòng)員原告撤訴。原被告實(shí)力的落差，撤訴審查功能的失敗，加重了原告在行政訴訟中的被動(dòng)地位，其一旦受脅迫而撤訴，不僅行政訴訟無(wú)法進(jìn)行，也無(wú)法再行提起行政訴訟，《行政訴訟法》關(guān)于保護(hù)原告權(quán)利、監(jiān)督行政行為的立法宗旨無(wú)從談起。方方面面無(wú)不說(shuō)明面對(duì)撤訴制度亟待出臺(tái)更為有效的措施。

二、行政和解的合理性分析

當(dāng)前我國(guó)政府職能為服務(wù)型政府，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的關(guān)系也今非昔比。在大力構(gòu)建和諧社會(huì)的愿景下，行政機(jī)關(guān)的角色逐漸演變?yōu)椤耙恍臑槊瘛保姓C(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間逐漸有趨于平衡之勢(shì)。理論的設(shè)立離不開(kāi)實(shí)踐的支持，是否可以設(shè)計(jì)一種執(zhí)行方便、保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的結(jié)案措施呢?我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者認(rèn)為，如果建立在如下行政行為基礎(chǔ)上可能會(huì)更好、更自然地形成協(xié)調(diào)的良好基礎(chǔ)。如行政約定;行政承諾;行政合同;行政指導(dǎo)等行為已經(jīng)體現(xiàn)協(xié)商、合作的精神。那么試問(wèn)，如果有了行政約定、行政合同，則相當(dāng)于對(duì)當(dāng)事人有了事后救濟(jì)的依據(jù)，如此一來(lái)浪費(fèi)法院的司法資源的意義何在呢?完全按照行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人雙方的意愿自行解決更為穩(wěn)妥。討論行政訴訟和解制度，不僅需要研究其理論，也應(yīng)當(dāng)借鑒域外的有益經(jīng)驗(yàn)。德國(guó)《行政法院法》中關(guān)于訴訟中和解的一般根據(jù)有明文規(guī)定，該法第106條規(guī)定，訴訟當(dāng)事人可以依法達(dá)成和解，以便全部或部分終結(jié)訴訟，在實(shí)務(wù)中，每年也都有大量行政案件是以和解方式解決的。我國(guó)學(xué)界傳統(tǒng)觀點(diǎn)對(duì)行政和解持否定態(tài)度，呼聲最高的原因是“行政權(quán)(公權(quán)力)不得處分”，認(rèn)為行政權(quán)代表的是國(guó)家利益和公共利益，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，行政權(quán)既是一種職權(quán)又是一種義務(wù)或職責(zé)，具有法定性，不能由當(dāng)事人自由約定、選擇和處分，否則將損害公共利益;行政行為是行政權(quán)力的具體行使行為，它是行政主體的單方意思表達(dá)行為，而不是行政主體與行政相對(duì)人的協(xié)商和合意;如果因行政行為而引發(fā)行政主體與行政相對(duì)人之間的糾紛，它所需要解決的主要是行政行為的合法性問(wèn)題。行政法中沒(méi)有和解的存在空間和理由。筆者并不認(rèn)同此種觀點(diǎn)。第一，解決行政行為的合法性并不代表解決行政法的合法性，行政法具有公信的權(quán)威，它是依法行政的依據(jù)與基礎(chǔ)，它在處理行政行為時(shí)被雙方當(dāng)事人認(rèn)為是正確的。而行政行為未必絕對(duì)完全符合行政法，它畢竟是由工作人員在適用行政法，在適用的過(guò)程中，尤其是行政法中沒(méi)有明確規(guī)定的部分，就難免出現(xiàn)適用的錯(cuò)誤。行政訴訟的提起、行政行為的爭(zhēng)議，一定是建立在行政主體可能違法、損害到行政相對(duì)人利益的前提。當(dāng)行使具體行政行為的過(guò)程中行政主體的違法損害了行政相對(duì)人的利益，錯(cuò)誤的適用行政法并非行政法的本意，那么它理所應(yīng)當(dāng)被調(diào)整、糾正進(jìn)而符合行政法的規(guī)定。第二，對(duì)于“公權(quán)力不得處分”的說(shuō)法。此時(shí)需界定行政和解的內(nèi)容是否為公權(quán)力。當(dāng)下隨著時(shí)代的發(fā)展，公法與私法相互滲透，在行政行為中，原本就是一方公權(quán)力一方私權(quán)利。是否在個(gè)案中，具體行政行為處分的私權(quán)利成分更多?或者至少是公權(quán)與私權(quán)的混合。何況，行政機(jī)關(guān)本來(lái)被賦予行政自由裁量權(quán)，這就使得公權(quán)力存在了被處分的空間。當(dāng)下社會(huì)發(fā)展迅猛，在各行各業(yè)都出現(xiàn)大量的新鮮事物需要法律法規(guī)的調(diào)控，如此一來(lái)行政管理需要專(zhuān)業(yè)性、高效性、全能性，如此才可能更切實(shí)地應(yīng)對(duì)社會(huì)中出現(xiàn)的問(wèn)題。從總體上看，法律僅能為行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)提供大方向的指引，卻無(wú)法(至少目前是)為各行各業(yè)的規(guī)定具體指導(dǎo)細(xì)則，無(wú)法涵括全部。以上的客觀事實(shí)為行政機(jī)關(guān)留下了裁量的空間，以發(fā)揮其主觀能動(dòng)性。可以說(shuō)，自由裁量作為現(xiàn)代公共行政的典型特征，已經(jīng)完全滲透到行政法領(lǐng)域的每一個(gè)角落，從而成為了“行政法的核心問(wèn)題”。如此一來(lái)，“公權(quán)力不可處分”的理由即不足以成立。第三，立法的滯后性，促使了和解的產(chǎn)生。法律不具有前瞻性，往往無(wú)法及時(shí)跟上社會(huì)的發(fā)展，這就造成了行政機(jī)關(guān)在依照法律規(guī)范行使現(xiàn)行法律管理社會(huì)公共事務(wù)時(shí)的不適用性。此時(shí)應(yīng)當(dāng)允許雙方當(dāng)事人通過(guò)協(xié)商、溝通達(dá)成合意，同時(shí)體現(xiàn)了憲法中“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的精神，促進(jìn)社會(huì)和諧、提高行政機(jī)關(guān)在群眾心中的地位。第四，多元的社會(huì)價(jià)值觀、快速發(fā)展的社會(huì)節(jié)奏以及和解獨(dú)有的解決糾紛的功能及優(yōu)良的社會(huì)評(píng)價(jià)，使和解與當(dāng)代社會(huì)緊密契合。“法律程序的價(jià)值可以分為兩種:一種是作為追求良好結(jié)果的手段，二是程序自身的德性。因此，評(píng)價(jià)法律程序的兩條標(biāo)準(zhǔn)是‘結(jié)果有效性’和‘過(guò)程價(jià)值有效性’。”行政和解在“結(jié)果有效性”和“過(guò)程價(jià)值有效性”兩條衡量標(biāo)準(zhǔn)面前均經(jīng)得起考驗(yàn)。其一，行政和解形成的和解結(jié)果是經(jīng)過(guò)雙方協(xié)商得出的結(jié)果，相比于行政訴訟或行政調(diào)解，無(wú)第三方的干涉，既節(jié)約了司法資源，也提高了雙方談判的效率與質(zhì)量。雙方談判的形式表現(xiàn)即為書(shū)面的行政協(xié)議，此協(xié)議也即保障行政相對(duì)人行使權(quán)利、要求行政主體履行行為的依據(jù)。因此符合“結(jié)果有效性”的條件。其二，“過(guò)程價(jià)值有效性”是指雙方當(dāng)事人的談判、協(xié)商、妥協(xié)。雙方在協(xié)商的過(guò)程中，原告可以表達(dá)己方的不滿、于對(duì)方的訴求、以及交流商議的辦法，此過(guò)程有利于行政相對(duì)人對(duì)己方權(quán)益的維護(hù)，也有利于對(duì)公眾對(duì)此制度的支持。

三、行政和解制度的幾點(diǎn)建議

我國(guó)國(guó)情已經(jīng)初步具備了行政和解施行的土壤，且行政和解具有充分而正當(dāng)?shù)睦碚撘罁?jù)以及豐富的可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。施行行政和解的社會(huì)環(huán)境已然具備。立法機(jī)關(guān)有必要予以理論界、實(shí)務(wù)界及公眾積極的回應(yīng)，加快建立行政和解制度。基于此，筆者試提出如下初步建議。第一，建立行政和解的監(jiān)管制度。無(wú)論行政和解行政復(fù)議和解是否僅限于行政機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)，在當(dāng)前我國(guó)法律對(duì)行政和解監(jiān)管制度尚未完善的情況下，易損害公益，應(yīng)建立長(zhǎng)效監(jiān)督。完善行政和解的監(jiān)管，公權(quán)力的干涉必不可少。無(wú)論“是否屬于行政和解事項(xiàng)”或是雙方達(dá)成的和解協(xié)議，均應(yīng)經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)審批，上級(jí)機(jī)關(guān)在審批的過(guò)程中同時(shí)接受社會(huì)監(jiān)督，可參照美國(guó)《反托拉斯法》的相關(guān)規(guī)定，和解協(xié)議應(yīng)于60日內(nèi)在行政機(jī)關(guān)官方網(wǎng)站或《公報(bào)》上公布，同時(shí)附上所有對(duì)該和解協(xié)議的書(shū)面評(píng)論和反映，對(duì)較大案件同時(shí)提交公布公眾影響說(shuō)明書(shū)。《說(shuō)明書(shū)》應(yīng)包括以下主要內(nèi)容:案情簡(jiǎn)介;協(xié)議解釋;引起和解的特殊原因及相關(guān)法條;對(duì)有關(guān)公眾的預(yù)期性影響;對(duì)利害關(guān)系人的有效救濟(jì);公眾意見(jiàn)提出程序等。第二，對(duì)行政和解的具體設(shè)想。基于對(duì)行政和解特點(diǎn)的分析，根據(jù)域外經(jīng)驗(yàn)的見(jiàn)解，行政和解的進(jìn)程應(yīng)如下:一方或雙方請(qǐng)求和解———雙方經(jīng)溝通致力于達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)———簽署行政合同———履行該協(xié)議———未履行協(xié)議的救濟(jì)措施。其中，執(zhí)行程序需要受到重視，因其對(duì)行政相對(duì)人起到實(shí)質(zhì)的影響作用。救濟(jì)程序同樣需要重視，此為對(duì)行政相對(duì)人一方的進(jìn)一步保護(hù)。第三，完善與行政和解相關(guān)的立法。目前，關(guān)于行政和解的明文規(guī)定并不系統(tǒng)，在法律(如《反壟斷法》第45條)、行政法規(guī)(《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第40條、《反傾銷(xiāo)條例》第31條—33條)和司法解釋(《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定》)中較為零散的分布，其規(guī)定內(nèi)容也并未起到實(shí)質(zhì)的規(guī)制作用，適用性較弱。且大多數(shù)條文屬于概念性質(zhì)及理論層面的介紹，原則性較強(qiáng)，具體性的、可直接操作的條款較少，因此影響了現(xiàn)有行政和解條款的施行效果。針對(duì)此問(wèn)題，一方面，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定一部統(tǒng)一的《行政和解法》，系統(tǒng)全面地對(duì)行政和解制度進(jìn)行整體設(shè)計(jì)。《行政和解法》不僅應(yīng)當(dāng)改善現(xiàn)有的條款，細(xì)化具體的規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)將履行程序、救濟(jì)程序、完全包含。另一方面，不僅要對(duì)行政和解進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的、系統(tǒng)的規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)完善與之相關(guān)的法律。第四，對(duì)和解救濟(jì)程序的建議。上文提到，和解程序中有兩處程序最為關(guān)鍵。其一為行政協(xié)議的履行，其二為救濟(jì)程序。救濟(jì)程序的依據(jù)為行政合同，因此要對(duì)行政合同的效力做細(xì)化規(guī)定。既然為雙方當(dāng)事人協(xié)商一致的合同，是雙方的意思表示行為，則可參照民法上的規(guī)則。我國(guó)《合同法》第52條規(guī)定了合同的無(wú)效要件:①一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益;②惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益;③以合法形式掩蓋非法目的;④損害社會(huì)公共利益;⑤違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。《合同法》第54條規(guī)定了合同可撤銷(xiāo)的情形，包括:(1)因重大誤解訂立的;(2)在訂立合同時(shí)顯失公平的;(3)一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對(duì)方在違背真實(shí)意思的情況下訂立的合同。如行政合同出現(xiàn)上述情形，應(yīng)分別歸入無(wú)效、可撤銷(xiāo)范疇。受欺詐、受脅迫因而利益受損的一方可提起確認(rèn)行政合同無(wú)效、可撤銷(xiāo)的行政訴訟，也具有再行訂立行政合同的權(quán)利。救濟(jì)程序的設(shè)立主要在于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，幫助其擺脫達(dá)成合意后無(wú)法履行或撤訴后無(wú)計(jì)可施的困境。因此，在雙方簽訂行政合同之后，若有一方不按時(shí)履行合同中的全部義務(wù)，對(duì)方即可以此行政合同提起行政訴訟，以維護(hù)合法權(quán)益。

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作者:張宇曦 單位:北京航空航天大學(xué)