草原行政執(zhí)法問題研究

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摘要：為堅持綠色發(fā)展，著力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，牢固樹立“山水林田湖草是一個生命共同體”理念，加強(qiáng)草原行政執(zhí)法力量與力度，解決實(shí)踐困難刻不容緩。本文從草原行政執(zhí)法現(xiàn)狀入手，分析實(shí)踐中存在的問題，進(jìn)而提出核定地類、完善法規(guī)以及多維度提升監(jiān)理能力的應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：草原行政執(zhí)法；核定地類；監(jiān)理能力

半干旱的遼西北地區(qū)是典型的農(nóng)牧交錯帶，草原是該地區(qū)陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，是生態(tài)文明建設(shè)的主陣地。為守護(hù)大美草原，遼寧省草原行政執(zhí)法力度不斷加強(qiáng)，草原監(jiān)管能力不斷提升。

一、監(jiān)管能力概況

遼寧省省、市、縣三級配套的草原監(jiān)理體系已基本形成。全省設(shè)有草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)53個，監(jiān)理人員共計606人。且各地積極建立草原管護(hù)隊(duì)伍，完善草原管護(hù)制度。全省共計聘用草原管護(hù)員1263人，大力補(bǔ)充了草原監(jiān)督力量。全省草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)深入貫徹實(shí)施《中華人民共和國草原法》（以下簡稱《草原法》）《中華人民共和國草原防火條例》《遼寧省草原管理實(shí)施辦法》等法律法規(guī)，嚴(yán)格依法依規(guī)執(zhí)法，不斷加大草原違法案件查處力度。“十二五”期間，共立案查處各類草原違法案件69起、整治涉案草原面積300余畝，有力地打擊了各種破壞草原的違法行為，在保護(hù)草原資源和維護(hù)草原生態(tài)安全方面發(fā)揮重要作用。

二、存在的主要問題

（一）草原底數(shù)差異及權(quán)屬不明問題。草原確權(quán)與國土二調(diào)的數(shù)據(jù)差異以及管轄邊界不清、確屬不明問題，嚴(yán)重阻礙了草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法與征占用審核審批勘驗(yàn)工作的實(shí)際開展。首先，因地塊劃分標(biāo)準(zhǔn)不同，各地存在確權(quán)草原地塊與二調(diào)草原地塊斑圖不一致的情況。這導(dǎo)致無法準(zhǔn)確給予部分地塊定性的現(xiàn)象客觀存在，無形中提高了草原行政執(zhí)法與征占用審核審批勘驗(yàn)等工作的難度。其次，因遼寧林草交錯分布，權(quán)屬重疊問題廣泛存在。遼寧確權(quán)草原一千五百余萬畝，確權(quán)工作，以《草原法》《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，嚴(yán)格履行《遼寧省人民政府關(guān)于草原權(quán)屬確定工作的指導(dǎo)意見》（遼政發(fā)﹝2008〕23號）實(shí)施程序，通過開展調(diào)查、提出方案、調(diào)研論證、審核登記、合法證書、組織檢查七步驟予以確定，權(quán)屬登記依法合規(guī)受法律保護(hù)。而國土部門將草地劃分為天然草地、人工草地、其他草地三類，并明確將其他草地認(rèn)定為非畜牧業(yè)生產(chǎn)用地，納入未利用地范疇。依照國家土地資源二次調(diào)查數(shù)據(jù)，遼寧西北部草原大部分屬于其他草地。林業(yè)部門憑據(jù)國土認(rèn)定的未利用地屬性將其視為宜林地，頒發(fā)林地使用權(quán)證。一地兩證故此而生。（二）草原監(jiān)理能力有待進(jìn)一步提高。第一，監(jiān)理機(jī)構(gòu)隊(duì)伍及管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)方面。雖然草原監(jiān)理體系已基本形成，但執(zhí)法機(jī)構(gòu)理念、執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)、執(zhí)法人員水平還有待于進(jìn)一步提高。草原管護(hù)制度尚不完善。具體而言，準(zhǔn)入制度缺乏管護(hù)人員崗前考核，組成人員前見不一，導(dǎo)致實(shí)務(wù)中工作能力差距較大。考核制度還需健全，現(xiàn)有制度無法完全調(diào)動草原管護(hù)人員的積極性。第二，草原執(zhí)法監(jiān)督與違法案件查處方面。首先，地方政府、企事業(yè)單位、社會組織、公民仍未真正認(rèn)識草原的生態(tài)價值，導(dǎo)致草原執(zhí)法工作長期處于軟性執(zhí)法狀態(tài)。其次，《草原法》在罰則中未明確草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)的地位，法律授權(quán)存在瑕疵。導(dǎo)致開展執(zhí)法工作時，監(jiān)理機(jī)構(gòu)底氣不足、執(zhí)法人員信心不滿。

三、對策建議

（一）核定地類，完善法規(guī)。一是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，核對斑圖。需與國土部門進(jìn)行溝通，互相提供草原底圖。進(jìn)而統(tǒng)一草原斑圖劃分標(biāo)準(zhǔn)、核對具體差異，并結(jié)合國家土地資源清查，核實(shí)地塊實(shí)際情況，以為執(zhí)法、審批、禁牧、補(bǔ)獎等多項(xiàng)工作打好基礎(chǔ)。二是核定地類，明確管轄。依據(jù)新國標(biāo)開展國土三調(diào)，核定土地性質(zhì)，保障一地一證，以明確林草管轄邊界。三是完善相關(guān)法律法規(guī)。一方面，建議盡快修訂《草原法》明確草原之內(nèi)涵與草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)授權(quán)。另一方面，建議出臺《基本草原保護(hù)條例》明確基本草原之法律定性，以便于施行嚴(yán)格保護(hù)。（二）多維度提升監(jiān)理能力。第一，監(jiān)理機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)方面。積極爭取地方政府和相關(guān)部門對草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)的重視和支持，在不斷健全完善草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)的同時，重點(diǎn)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍和能力建設(shè)。一是與相關(guān)高校、職業(yè)學(xué)院建立聯(lián)合培養(yǎng)草原執(zhí)法人才的機(jī)制，采取定向培養(yǎng)、委托培養(yǎng)等方式，不斷壯大草原執(zhí)法人員隊(duì)伍。二是努力改善草原執(zhí)法人員工作條件和待遇，穩(wěn)定草原執(zhí)法隊(duì)伍。三是加強(qiáng)草原執(zhí)法裝備建設(shè)，積極改善執(zhí)法條件。四是加強(qiáng)草原執(zhí)法人員培訓(xùn)力度，提高執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。第二，管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)方面。一是提高草原管護(hù)員工作待遇。在國家安排的草原補(bǔ)獎?wù)呖冃И剟钯Y金中按比例拿出專門資金用于發(fā)放草原管護(hù)員補(bǔ)助，同時要求地方各級政府配套一定比例資金，增加草原管護(hù)員補(bǔ)助，進(jìn)一步提高草原管護(hù)員工作積極性。二是加強(qiáng)對草原管護(hù)員的教育和培訓(xùn)，提高草原管護(hù)員的責(zé)任意識和管護(hù)技能。三是建立完善草原管護(hù)員績效考核和獎懲制度，把草原管護(hù)員工作表現(xiàn)與補(bǔ)助資金發(fā)放掛鉤，工作表現(xiàn)好的給予獎勵，表現(xiàn)差的給予批評甚至解聘。第三，執(zhí)法案件查處方面。牢固樹立依法行政、依法履職的意識，進(jìn)一步加大草原違法案件查處力度，切實(shí)做到有案必查。集中力量查處一批非法開墾草原、非法征占用草原等性質(zhì)嚴(yán)重、影響惡劣的草原違法案件，對重大、典型案件的查處情況進(jìn)行曝光，增強(qiáng)草原執(zhí)法威懾力。加強(qiáng)禁牧和圍欄設(shè)施監(jiān)管，及時糾正和查處違反禁牧和破壞圍欄設(shè)施的行為。在查處草原違法案件過程中，要進(jìn)一步規(guī)范行政處罰程序，切實(shí)做到適用程序正確、適用法律準(zhǔn)確、處罰幅度得當(dāng)、執(zhí)法文書規(guī)范。

作者:呂程 單位:畢業(yè)于遼寧大學(xué)