農村社會救助政策思考論文

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農村貧困救助問題的凸顯，來自兩方面原因：一是中國經濟體制改革形成了趨于統一的國內大市場，在市場的作用下，城鄉之間、農村內部的貧富差距都越拉越大，農村社會的貧困問題也越來越突出，陷于絕對貧困的人口群體在擴大。當前，我國農村社會的貧困不僅表現在絕對貧困人口的生活狀況難以有效改善，還表現在略高于絕對貧困人口的低收入人口生活狀況的不穩定。根據2002年農村居民生活消費價格指數，農村絕對貧困標準為年收入627元，低收入人口標準年收入869元，該年底全國農村絕對貧困人口為2820萬，貧困發生率為3%.初步解決溫飽但還不穩定的農村低收入人口為5825萬，低收入人口占農村人口的比重為6.2%[1].2003年，我國未解決溫飽的貧困人口不僅沒有減少，反而增加了80萬人，貧困人口自實施八七扶貧攻堅計劃以來首次出現反彈[2].二是農村社會的貧困救助資源一貫來自集體經濟，例如始于20世紀50年代即農業合作化時期建立的農村五保供養制度，一直是政府規定政策，鄉村集體供給，屬村社集體保障制度。農村實行分田到戶的生產責任制以來，集體經濟瓦解了，主要依靠農村自身產出和提供救助資源的途徑行不通了。研究農村社會救助政策，其意義不僅在于解決農村貧困救濟問題，更深遠的意義是沖擊城鄉二元結構的基本制度矛盾，推動中國社會走向以公平求發展的可持續道路。

本文擬在整理農村現行的社會救助措施基礎上，提出對我國農村社會救助政策體系進行總體性思考的初步框架。即重塑農村社會救助概念，建立發展型政策框架，實施全覆蓋的農村貧困救濟制度，突出能力扶助和公共服務——投資農村公共福利資產和社區組織，支持集體福利，整合各類資源，探討社區扶助型的社會救助，為農村逐漸向現代化目標發展服務。

一、中國農村社會救助領域中的主要措施

在中國農村社會救助領域，現行的主要政策措施有五保供養、特困戶救濟、臨時救濟、災害救助、最低生活保障和扶貧政策等。下面分述之。

1、五保供養制度

對農村“三無”人員實行五保供養，是我國農村長期實施的一項基本的社會政策。

1953年，中央人民政府內務部制定了《農村災荒救濟糧款發放使用辦法》，把無勞動能力，無依無靠的孤老殘幼，定為一等救濟戶。1956年的《高級農業生產合作社示范章程》規定，對生活沒有依靠的老弱孤寡殘疾社員，給予保吃、保穿、保燒，年幼的保證受到教育和年老的保證死后安葬，簡稱“五?！?，享受五保的農戶便統稱“五保戶”。1978年，在研究五保工作立法時，又把五保條件進一步修改成無法定扶養義務人，無勞動能力，無生活來源的老年人、殘疾人和未成年人，形成了“三無人員”的完整概念。1994年，國務院《農村五保供養工作條例》，民政部了《敬老院管理暫行辦法》，正式通過法規的形式對五保供養的性質、對象、內容、形式等做出了明確規定，并進一步加強了農村敬老院的建設。五保供養的資源在農村經濟體制改革之前，來自村級集體經濟，分田到戶后部分來自五保戶田畝的代耕收入，部分來自鄉村的公共事業收費[3].2003年農村稅費改革以來，五保供養經費轉變為政府開支。由各級財政在對鄉、村的轉移支付資金中提取。

目前，我國農村五保戶供養對象共有255萬人。其中，集中供養的者約69萬人，分散供養者約有189萬人。

2、特困戶定期定量救濟政策

如何解決農村貧困人口的生活問題，是改革開放以來民政部鍥而不舍地探索的一個重要問題。起初的思考是普遍推行農村低保制度，并從1994年開始試點探索。但是幾年試點下來，完全依靠地方政府的財力在全國范圍內推行最低生活保障制度顯然不可能，

在國情國力的限制下，需要調整政策，確定新的救助辦法。2003年初，民政部通過對農村困難群體的調查研究[4]，制定了對生活極度困難，自救能力很差的農村特困戶的救濟辦法。主要做法是對不救不活的農村特困戶發放《農村特困戶救助證》，實行定期定量救濟。以農村救濟工作制度化、規范化做法避免農村社會救濟的隨意性、臨時性，切實保障好農村最困難的特困群體的基本生活。

3、臨時救濟措施

臨時救濟的主要對象是不符合五保供養條件和農村特困戶救濟標準，生活水平略高于特困戶的一般貧困戶，其生活水平處于最低生活保障的邊緣地帶，一旦受到饑荒、疾病、意外傷害等影響，就很容易陷入貧困境地。這些人有勞動能力或生活來源，或有法定撫養人，但由于遭受到重大疾病等意外情況的困擾，也可能陷入到生活困境，對于這部分人，一些地區的地方政府目前采取了臨時救濟的方式。臨時救濟一般都采取不定期的多種多樣的扶貧幫困措施，如年節來臨時給予生活補助，或不定期地給予生活物品救助的方式等。救濟經費一般由當地政府財政列支，輔之以社會互助的方式，如遼寧通過扶貧幫困手拉手結對子，建立扶貧超市等形式，取得了一定的效果。這種臨時救濟的形式也是我國傳統的扶危助困意識的最好體現。

4、災害救助制度

災害救助對象是突然遭受災害侵襲的農戶。早在1950年代初期，黨中央、國務院就提出了“生產自救，節約度荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟”的救災方針；到時期，又提出要“依靠群眾，依靠集體，生產自救為主，輔之以國家必要的救濟”。1983年，救災工作思路又充實為“依靠群眾，依靠集體，生產自救，互助互濟，輔之以國家必要的救濟和扶持”強調群眾自救與國家救濟相結合。90年代初，為探索救災管理機制，民政部提出了救災工作分級管理，救災資金分級負擔的理念。目前，正在積極協調出臺《國家自然災害救助應急預案》，明確救災工作的四級響應規程。救災資金每年由中央安排特大自然災害補助費，地方予以配合投入的資金每年在20-40億元左右，救濟災民的總數每年至少在5000萬以上。保障災民災后有飯吃、有水喝、有衣穿、有病能醫，有房能住，僅每年恢復因災倒塌的房屋就高達100-300萬間。

5、最低生活保障制度

1994年以來，為了解決農村困難群眾生活問題，民政部門進行了建立農村最低生活保障制度的試點探索。目前，這一制度涉及全國27個省的2037個縣、市、區，有6個?。ㄊ校┙⒘顺青l一體的低保制度，被納入對象的人數為407萬人，但在各地極不平衡，有的縣才幾十個人，有名無實，有的縣標準很低，每年僅有百元左右，還不能保障按時發放，有的地區低保制度已經出現了逐步萎縮的趨勢。2003年4月，民政部要求中西部沒有條件的地方不再實行最低生活保障制度，只在沿海發達地區和大城市郊區繼續實行這一制度。北京、上海、天津和浙江、廣東、江蘇、遼寧決定繼續推行農村最低生活保障制度，并且盡快做到應保盡保；山東決定在本省東部地區農村繼續實行最低生活保障制度。而福建省則決定從2004年起在全省全面建立農村居民最低生活保障制度，并且省級財政每年投入農村低保資金4億元，為這項制度的開展提供了強大的財政保障。

6、扶貧政策

我國從80年代開始實施大規模的扶貧攻堅計劃（簡稱八七扶貧計劃）。起初只側重生產性扶貧，忽視了其他方面，90年代后，扶貧政策調整為全方位的扶貧。扶貧即注重提高貧困人口生產自救能力與給予貧困人口最低生活保障的救濟，兩類政策是并行不悖還是扶貧替代救濟，是有爭論的。以造血為目標的扶貧政策顯然有巨大效應，據統計，貧困人口從2.5億人下降到現在的3000多萬人就是證明。但是，扶貧不能替代救濟政策也是顯而易見的，對于農村五保戶和因病因殘喪失勞動力、鰥寡孤獨、因災害等造成家庭生活常年困難的特困人口，只能采取救濟政策。

7、其他救助性政策

首先是農村醫療救助政策。自2003年始，在中央財政每年投入3億元資金用于對中西部地區的農村醫療救助支持，這項政策已經在一些地區產生了積極的效果。其次是教育救助政策。政府鼓勵各類社會團體、基金會資助農村的貧困生。如希望工程、春蕾計劃等公益籌款的教育救助項目都有不錯的扶持效果。第三，一些地區如浙江、寧夏等地的政府致力于探索城鄉一體的社會救助體系，對農村的救濟工作做出了一些新的部署，雖然屬于地方政策，不過，卻代表著統籌城鄉發展的新的政策取向。

以上各項政策在不同時期不同程度上都發揮了各自的功用，但是由于各項政策出發點、目標、標準都有很大差別，并沒有合成為一個完整統一的社會救助政策，各項制度在面對貧困這一課題時既有重疊交叉，也有覆蓋不全，導致資源浪費，政策效果不明顯，不應保而保，應保卻未保的現象時有發生，迫切需要整合政策，構筑中國農村社會救助政策的總體性框架。

二、現行農村社會救助領域的主要問題

1.傳統五保制度不敷需要，救助資金嚴重不足，救助范圍窄，水平低

面對農村的貧困問題，傳統的農村五保救濟制度已經遠遠不能適應形勢的需要。仍然以五保制度解決農村貧困救助問題，至少有三大矛盾：一是救濟范圍太窄。根據民政部2003年全國特困戶的大規模調查，我國農村特困戶人口已經高達2000余萬人，而五保供養對象僅有255萬人。二是救濟經費不足。五保供養的資源來源在稅費改革之前主要來自村社農民互助，而不是政府的公共財政，稅費改革之后，盡管經費來源從村社轉向財政，不過，鑒于人數統計和人均標準的等信息收集和傳遞等問題，財政撥款的總額已經不足，再加上五保撥款采取加入中央財政對鄉村總體轉移支付額打捆下撥，常常在執行中被各種名目所侵占，發到五保戶手上就所剩無幾[5].三是集中供養與分散供養出現矛盾。集中供養與分散供養是兩種不同的五保戶供養方式，區別在于五保對象進農村敬老院還是在家生活。由于集中供養的標準遠高于分散供養——據江西調查[6]，大約高出1-2倍，以至于按分散供養標準撥付的五保經費不合理地集中到敬老院中的五保戶，分散供養的人均資金被攤薄。

2、救助對象難以對準最需救助人群，扶貧政策未擺脫“救富”傾向

近10年來，中國在國際社會的幫助下，集中財力針對貧困地區開展的大規模扶貧項目，的確提高了貧困地區發展的潛力，使我國貧困人口數量有所降低，但在同時，這種針對地區的大規模幫扶政策也導致了一些問題，一是扶貧資金投入量很大，但是扶貧效率不高。資源投入與效益產出不對稱，據統計，全國每年用于扶貧投資的總額高達200—300億元，其中扶貧貸款占45%，中央及地方財政扶貧占41%，其他各種捐款及外資等占14%.1986年開始強調以開放性扶貧取代生活救濟性扶貧后，很多扶貧計劃著眼于建設項目，貧困戶未能直接受惠，貧困人口的教育素質、民主法治能力等也未能得到有效改善。二是扶貧項目由于慣性使然以及權力控制等因素的作用，在很大程度上沒有擺脫“救富”傾向，扶貧方面的大量投入未能有效地緩解農村貧困戶的生活。一些建設投資項目由于設計上的原因或者在基層出現了政策走形，相應的資源仍掌握在小部分基層的相對強勢團體中，難以真正用于處于社會最底層的貧困農民，部分情況下并沒有達到縮小貧富差距的目的，這使人們對扶貧工程在某些程度上存有疑問，甚至影響了政府形象，破壞了群眾對政府的信任。

目前，政府盡管開始注重在全方位扶貧上下工夫，但是由于缺乏與救濟性扶貧政策的整合，致使一方面，對農村扶貧的固定投入并沒有帶來解困目標的穩定實現，相反，又出現了貧困反彈的勢頭。另一方面，實施傳統的給予性救濟的同時，人們往往忽略了同時采用現代扶貧救助這一積極的工作思路。

3、農村社會救濟量大面廣，資金嚴重不足，籌資方式混亂

據統計，我國目前農村接受各種定期救濟（包括最低生活保障和特困救濟）的人數約有1160多萬人，接受各種定期救濟的農戶（包括困難戶、五保戶等）約有632.7萬戶，農村中接受臨時救濟的有2009多萬人次，而實際需要救助的人數還遠不止此。目前，中央直接的投入僅有救災補助資金，包括倒房重建、口糧救濟、緊急轉移安置以及衣被和治病補助在內的救災資金預算遠遠滿足不了實際需要。各種扶貧貸款、中央和地方財政投入，以及世界銀行和其他國際組織的農村發展戰略也把重點放在加大對農村水利、交通基礎設施的建設，增加教育投入、衛生投入上。但是一些地區的地方政府申請到的扶貧資金并沒有落實到預定的目標上，貧困家庭未能從扶貧貸款中得到好處。顯然需要為了同一個目標的資源整合。

長期以來，由于農村社會救濟資金不足、來源有限，而救災款相對資金充足、來源渠道通暢，因此，向上級多報災情人數、爭取更多的救災款撥付，成為大部分地區籌措農村社會救濟資金的主要方式。其實，救災與扶貧常?？梢越y一起來。在災情面前，沒有任何儲蓄的特困戶、貧困戶最需要救助。救災資金既可以用于農村災后的應急救助，也應該用于災后較長一段時間的社會救濟工作。但是，由于資金的來源渠道不同，救災制度規定打醬油的錢不可以打醋，救災的資金不能挪作它用。這導致爭取救濟資金的良好愿望與虛報受災面積和人數的錯誤手段相結合。在錯誤手段下，良好的愿望被扭曲，利用每年的報災時機任意套取救災款補救濟缺口的現象在各地時有發生，以籌措特困救濟和臨時救濟資金為名的災情報送甚至成了一些人大搞腐敗、貪污救災款的防空洞。這種現象正在悄悄地定型化，成為扭曲救災政策的一種潛機制。

打破這種潛機制，需要研究農村的社會救助體系的基本框架，研究該體系中救災政策與救濟政策的相關性，找到整合這兩項政策的方法。

4、救助政策沖突及重復覆蓋狀況的存在

如特困戶與五保戶政策之間存在覆蓋現象。兩種政策之間不同在于保障對象的甄別標準不同。特困戶救濟對象，是年收入低于627元以下的貧困農民。五保政策的對象標準沒有收入界限，是依照無法定撫養人，無勞動能力和無生活來源這三個條件界定的。而在農村個體經濟恢復之后，由于鰥寡者都分有土地，有生活來源，個體勞動也不像集體勞動那樣可通過比較評估勞動能力的有無和大小，因此甄別五保戶的后兩個條件都被模糊化為鰥寡老人的年齡指標。即到了一定年齡就可視為喪失勞動能力，缺乏生活來源。一般來說，我國農村的鰥寡老人享受五保待遇的年齡被確定為男性60歲，女性55歲甚至50歲。

其次是保障水平的標準不同。特困戶的保障目前由各地實行定期定量救濟，救濟水平只能保障最低生活。而1994年頒發的五保供養工作條例第十條規定：“五保供養的實際標準，不應低于當地村民的一般生活水平?！庇捎谖灞ο蠖嗍枪吕蠚堄讍为毶?，各方面消費較高，所需要的供養費用較多。在經濟條件比較好的地區，五保對象的供養水平不應低于人均收入的三分之二。在貧困地區和災區也要切實保障五保戶的基本生活。

第三是保障資源的來源不同。在農村集體經濟時代，土地共有，五保戶與特困戶保障都由集體根據土地的收成采用一定的分配方式解決。農村經濟改革實行分田到戶以來，直至稅費改革之前，五保戶保障作為村社的社會傳統采取了村民互助、人人繳費的方式，并且以政府文件的方式被固定下來，即鄉村兩級從公共提留和統籌金中解決五保供養費，而特困戶的保障卻沒有村社來源，必須由政府出資保障。

以上的三個區別體現了兩類不同的社會保障政策思路和政策目標。

特困戶救濟政策以收入水平劃界，救濟定時定量，已經覆蓋全國，是以保障農村居民基本生存權利為目標，除定量的標準制定方法尚未統一，救濟經費還受到限制外，可以說已經具備了最低生活保障制度的雛形，屬于現代社會救助政策。

以年齡界限作為鰥寡老人享有某種社會保障待遇的標準，是一種典型的老人福利的傳統政策。它以鰥寡老人這一特殊人群為目標，排斥非鰥寡老人，不到年齡不能享受；它追求相對較高的經濟目標——根據條例規定五保老人的待遇要達到一般收入標準甚至中上標準。只是，由于實際操作中五保供養經費嚴重不足，導致福利政策變形，演成福利加救助的社會政策。不過，誰享受福利，誰得到救助，并非政策目標的設計而由機制扭曲所造成。

據廣西民政廳有關干部調查和估計，目前有30%左右的農村五保戶有勞動能力，15-17%的五保戶既喪失勞動能力、又喪失生活能力，居于兩類之間的，是喪失勞動能力、但沒有喪失生活能力的五保戶，估計占到53-55%.對于勞動能力處于高端、中端、低端的五保戶統統采取同等標準、一律扶助的政策，自然會出現高端者獲得中等或者中上生活水平，低端者連最低生活都難以維持，中端者可維持下等生活水平。并且，有的地方還出現“政策搭車”現象，把特困戶、困難戶等都擠到五保戶中來，有的只因為是“雙女戶”也給予救助。盡管由于農村稅費改革給五保供養制度帶來較大的沖擊，但相比于特困戶救濟制度，其政策更為寬松，資金相對充足，而作為不救不活的、生活更為貧困的特困戶救濟情況卻相差很多。

5、農村社會的公共生活遭到破壞

公共生活是構成一個社區生存環境的重要因素。人類發展史證明，生產力越不發達，公共生活對于維護社區安全的效用就越大。中國農村分田到戶之后，盡管農民的個人收入有所提高，但是，由于缺少了集體的保護，缺少了由集體支撐的公益資源和公共生活，農民被投入到巨大的不安全當中。許多農村公共設施如鄉村小學、敬老院、鄉鎮衛生院等陳舊破敗，村衛生室私人化，村社的互助傳統受到忽視，人際關系惡化，這些都導致農村社區的社會公共生活并沒有隨收入的提高而改善，而是明顯地下降了。農村社區的生存環境惡化，受損失最大者是貧困農民。

三、現行社會救助政策的難點與分析

1、農村社會救助政策定位的困難

首先，農村社會救助政策不能僅僅滿足于社會靜態的生存需要，政策設定必須不斷滿足發展中的動態需求。但是，目前農村社會救助政策的固定性與社會變動性的背景發生矛盾，傳統的分配型政策不適應發展中的農村社區的社會救助需求，為此，政策必須變化，要按照發展的特點對之分區分類，選擇發展型政策來適應發展型的背景。其次，政策定位的困難在于要認清社會救助只是再分配手段還是同時兼有激勵和促進發展的功能。我們認為，社會救助必須要適應再分配手段和最低生活保障雙重功能。必須考慮到醫療、居住、教育等方面的救助需求，逐漸擴大救助項目的支出保障范圍，結合社區投資和經濟手段進行操作。

社會保障制度作為工業社會的產物，以保障市場體制下人的生存權和生活權為目的，以集體抵御風險、盡可能覆蓋全社會的方式為手段，屬于社會組織化程度很高的一種社會制度。而農業社會風險與工業社會完全不同，社會組織化程度很低，只能靠天吃飯，談不上有組織地抵御社會風險。迄今為止，國際上還沒有哪個國家完整地提出過農村社會保障的命題。

中國卻必須提出這個命題。這是因為：在中國，農村人口占主要比重的格局將會維持相當長的一個歷史時期，城鄉二元結構的基本制度矛盾也不會在短時期內完全解決。在從農業社會向著工業社會過渡的長周期中，需要尋找一種力量，防止過渡現象的定型化，推動新形成的社會力量和各種組合關系持續不斷地演進，而不是固定化和僵化。這種力量應該成為貫穿在中國各項社會政策之中的靈魂。換言之，促進城市人口和農村人口的融合而不是分裂，促進城鄉一體化而不是二元化，推動城鄉利益分配的公平化而不是畸形化，這才是中國社會政策之魂。

以這個觀點研究和設計中國農村的社會救助制度，既要明了社會救助的對象是農業社會里分散經營的貧困農民而不是工業社會的貧民，懂得保障貧苦農民的利益就是維護工業社會的穩定和進步，又要認識到對農民的社會救助不單純出于社會責任和社會公德而是對后發者進行人力資本投入，力求盡快提升農民的經濟地位和社會地位。

2、農村社會救助政策設計中的困難

農村社會救助政策的設計難題，在于如何以較高的制度效率保障農業社會在分散經營條件下的貧困農民的生活。這是因為：

第一，傳統政策按人群而不是按功能劃分，按功能劃分要重建概念，重組制度。救濟與扶貧結合是制度效率較高的工作思路。盡管理論邏輯很清晰，一遇到農業社會不可控制的自然條件的約束，實際的邏輯卻很難清晰。農民雖然有土地作為生產資料，但是受自然條件、環境、氣候、災害等因素影響會導致年收成不穩定，特別是一部分居住在自然條件惡劣地區的群眾，由于缺乏基本的生存與發展的自然條件，暫時的收入提升并不可能徹底擺脫貧困的命運。

第二，核準對象是實施任何救濟的首要要件，但是，在農村，劃定救助對象的難度很大，這給農村社會救助政策的有效實施帶來不小的困難。由于農村資產積累和生活消費的特殊性，實際上很難用一個確定的基準線予以準確地度量，保障的水平很難確定。曾有研究提出了不同的貧困識別方法，如運用參與式貧富排序方法識別農村低保對象[7]，也有的根據有無勞動能力、收入以及遭受災害等情況把貧困戶按照程度分為相應的類別[8]，還有的研究提出農村社會救助制度不能僅僅簡單地包括食物和生計安全，還必須考慮到與之相關的居住、教育、社會服務等需求。社會救助的方面越廣、范圍越大，搭便車的機遇越多，劃定救濟對象的難度往往也越大。

第三，地區發展不平衡性與救助制度多樣性如何有效整合的問題。農村土地承包以后，隨著觀念的變遷和大量青壯年勞力外出務工，原有的集體保障功能削弱，家庭保障功能弱化，對于家庭服務等資源以及社會救助資源的運用也出現障礙，農村人力資源閑置，村委會、學校、衛生所、養老院等場所的社會化服務開發嚴重不足。農村社區的大量社會公共資源沒有納入社會救助的視野，致使社會救助措施往往停留于單純的資金支持，無法與多元化、多樣化的社會資源達到有效整合。

3、兩種現存的政策傾向

當前，有關社會救助的兩種政策傾向必須引起我們的關注：第一，過分強調扶貧對解困的功效，將只適合一部分人的政策擴大到全體貧困人口，并以經濟政策來替代社會政策。社會救助作為幫助農村社會中無力自助的弱勢群體滿足其基本生活狀況的社會保障政策，無疑是政府制定城鄉共同發展戰略的關鍵組成，但是，如果過分強調扶貧生產對解困的功效，忽視社會政策的作用，甚至以經濟政策替代社會政策，其結果只能適得其反；第二，救災救濟等政策脫離能力扶助，單純強調給予，從而使得救災救濟款物平均發放、隨意發放等現象嚴重，甚至成為農村干部腐敗的溫床，同時，滋生了部分人群的依賴思想。

四、中國農村社會救助政策的出路

1、農村社會救助體系的目標和主要參量

政策目的：在分散的小農經濟條件下保障有地的貧困農民的基本生活，有效地遏制農業社會里農村社區內部和城鄉之間生活差距加速擴大的趨勢，真正核準救助對象，保持適度的救助水平，講求資金投入效率，促進社會分配正義和發展正義。

政策方式：

政府對符合救助標準的貧困農民實行生活補貼制度，可在現有的特困戶與困難戶救濟方式基礎上加以完善。將五保戶供養政策分解為特困五保老人定期定量補助政策與五保老人福利政策。

重建農村社區，對農村公共設施和社區自治組織進行規劃、融資和排產，造就社區救助的公共資源和公共資產條件。

政策導向：

第一，用以支持集體付款的方式來救助個人，注重社區公共資產的積累。

第二，堅持倡導家庭保障，特別是家庭養老保障，在此基礎上開展社區互助、形成社區共同意識、增進社區凝聚力?！€定和開發社區的社會資本。

第三，強化對社區各類社會公共設施、醫療、教育服務等項目和公共空間的投資，積累社區的公共資產。——培育社區一定的自我保障能力。

第四，根據政策目標整合救災救濟、扶貧救助、貧困救濟三類資源并進行重新配置。扶貧資金需要向著社區的醫療、教育、老人福利等公共設施、公共服務傾斜。其間也應包括以提供少量贈款的方式，幫助農民組織村社的醫療合作社、生產合作社等等自治組織。——增強政府為發育和整合農村社會救助資源進行規劃、融資和治理的能力。

當前農村不宜采取類似城市最低生活保障線的方式，因為低保線統一性確定性強，而救助對象不確定性強，不容易對準救助目標。同時，對于農村社會救助對象來說，救助效率較高的不是資金，而是物資。社區救助的目標是解決本社區內部貧困居民的生活補助問題，以促進社區的和諧與發展。社會救助的資金來自政府尤其是中央政府，社區救助主要采取公共設施、公共服務的方式。

2、農村社會救助體系的基本原則

第一，政策提供方式上由分配型走向發展型。

農村社會救助體系執行這一原則，是為了培育一種解決眼下困難為了更好前進的發展機制。如前所述，在社會轉型過渡的長周期中，需要尋找一種防止過渡現象定型化的生動的力量，它能推動正在形成的社會力量和各種組合關系持續不斷地演進，而不是固定化和僵化。這種力量就是以保護與激勵并舉為特征的機制。如果說，以定時定量為特征的特困戶與一般困難戶的生活補貼制體現了保護的功能，那么，以救急為特征的救災救助可能相對體現了推動農戶盡快恢復生產的激勵功能。兩者的有機配置就是保護和激勵雙重功能的配置。搞好了可能作為一種彈性方式，有效地推動對貧困農戶的能力補償和能力建設。鑒于現行的五保供養政策難以核準救助對象，核定救助水平，將應予以激勵的有勞動能力的鰥寡老人混同于必須保護的弱能與無能者，導致政策效率低下，因此，需要分解現行的五保戶供養政策，對特困五保老人實行定期定量補助，對其他五保老人根據社區集體的意愿，通過社區公共設施實施救助或公共福利的方式予以照顧。

實施農村社區救助的前提，是社區的公共資源如醫療、教育、福利等公共設施得到較為充分發展，同時，建立社區自治組織，明確公共資源的社區產權，使公共資源資本化。社區救助就是合理地配置這些資源，提高社區內全體農戶特別是貧困戶的生活素質。越是貧困地區，其實越需要加強能夠促進公共生活的各項公共建設。因為這類建設給予貧困人口的社會利益最大，最能保護和激勵貧困人口通過加強社會組織性和推進公共生活的方式獲得與其他人平等的社會地位。

農村社區救助是一種集體決定的救助，也是一種救助對象的核準機制。如前所述，在集體生活中最容易判別每個人的能力，判斷誰應該受助。集體的公共意志完全可能將無勞動能力者、弱勞動能力者區分出來，不僅社區予以保護，還可以為政府實施的社會救助核準對象。對有勞動能力的貧困者包括五保戶，在其具有勞動能力期間，社區可通過公共設施、公共服務施以援手，這也是一種激勵機制。總之，激勵有能者，保護弱能者，對能力不同的受助者區別對待，不采取不加分別的政策待遇，是實現社會救助政策效率的基本保證。

第二，政府資助從資金投入為主過渡到資產投入為主，形成村莊公共資產。

國家投入資源分為兩類。一類是直接投入的社會救助資源，包括救災救助和貧困救助資源。另一類是通過投資社區公共設施、公共服務形成的社區公共資源。例如對鄉鎮衛生院、社區衛生服務站、鄉村小學、敬老院、五保村等的投資。扶貧資金中應該有一部分直接投入農村社區公共設施。

村社自有資源指的是家庭及其人際網絡，村委會、黨支部以及社區的各類自治組織，以及村委會辦公場所、小學、公共電訊、衛生室、衛生站、衛生院、敬老院、老人村、戲臺、公共倉庫等設施。

兩者并舉的原則，是要求村社與政府機構同樣作為農村社會救助的主體，履行村社的公共職能。譬如，運用村社中的一切可用資源，使各種社會資源和社會力量得到充分和有效的組合與發揮。要注意的是，這種社會救助與社區救助并行的農村社會救助體系需要逐步建立。建立初期，政府的導向作用十分重要。既要培育村社的公共資源，鼓勵村社形成自有資源和公共資產，又要發揮政府對整體的社會救助體系進行規劃、融資、安排、管理、監督等功能。為此，政府需要成立社會救助資源整合協調機構，推動相關的各類機構通力合作。

第三，從生活救濟為主過渡到能力扶助為主。

目前，農村最大的社會現實問題就是農產品的收入低于成本，種糧越多越虧損，農民無法依賴農業而生存。中國自古就強調安居樂業，那么，農民的“業”究竟在哪里，靠什么能夠使農民得到生存的保障？中國有著世界上最多的農業人口，不僅囿于農業本身求樂“業”沒有出路，就連以工業化帶動農村城鎮化的國際社會的傳統道路也未必對中國有效。因此，中國需要嘗試適合自己國情的農村現代化之路。這條道路的方向如前所述，是促進城市人口和農村人口的融合而不是分裂，促進城鄉一體化而不是二元化，推動城鄉利益分配的公平化而不是畸形化。這三條可以作為衡量中國各項經濟建設和社會建設的準星，當然，也是衡量農村社會救助體系設計思路的準星。

為朝向這個方向，農村社會救助體系承擔著對后發者進行人力資本投入的一份責任。同時，為了扶助作為中國農村社會救助體系重要結構組成部分的社區救助，在重建社區公共設施，積累社區公共資產的進程中，政府和社會要對農村社區進行物質資本的投入。

人力資本和社會性的物質資本投入正是推動農村社會發展的重要基礎工程。它同時也是農村走向現代化之路的基本保證。這些資本投入既是社會投入也是經濟投入，它會改變農村社區決定社會生活的規則，會形成新的社會力量和社會組合，這種力量也許會將農村社區的公共資產與農村的自然資源結合起來，形成新的要求城市與農村進行資源交換的市場機制。由此，有可能走出一條發展新路。

3、政策體系設計——分區分類的結構化救助模型

一個有效的農村社會救助制度必須建立在對農村社會的不同分類和對農村社會中不同生活風險的分類的基礎之上。我們根據農村社會發展進程的不同大致劃分為A、B、C三種類型，這些類型分別具有不同的特征，擁有不同的村社資源，居民面對不同的生活風險，可根據各自的需求和資源條件選擇不同的社會救助類型，實施不同的優先事項。

上表展示的是一個思維模型。說明不同類型的農村地區資源不同、面臨的風險不同，因此選擇的社會救助模式也不同。

A類地區由于靠天吃飯，地區差異明顯，自然環境好、風調雨順的地區，農業收入雖然偏低但較為穩定，也存在走向富裕乃至小康生活的機會；但對大多數以半寒冷、半干旱氣候為主的中西部地區、山區和高原地區來說，自然條件差，自然災害頻繁，依靠主業的風險很大，所以面臨的生活風險也最大，一旦遭遇天災人禍，甚至生存也存在問題，只能依靠經濟再分配（救濟）來支撐生活。這類地區還有一個特點，盡管社區人均公共資源程度較低，由于傳統的社區人際關系未被完全破壞，社區的凝聚力相對較強，農民有迫切愿望組織起來改善生活，所以，給點陽光就燦爛。通過投資社區公共資產的方式整體提升社區居民的生活水平，同時使貧困群體受惠，是實施社區救助的一條可探索之路。中國社科院社會政策研究中心在延安洛川舊縣鎮所做的農民醫療合作社及社區衛生服務的試點可證明此點。

對于B類地區，由于農業地位下降，朝向工商業發展多元產業，因此，工商業的發展狀況直接影響到人們的生存狀態，工商業與土地的依存度決定了生活狀況。這個地區的農民尤其是青壯年農民，就業保障的重要性逐漸超過土地保障。工業社會的風險日益突出。因此，這類地區的社會救助類型需要更多地朝向工業社會，政府實施的社會救助包括特困戶定期定量救助、以及醫療救助和教育援助需要規范化，同時，也要注意建設社區公共資產，發揮社區自行組織的救助作用。

C類地區由于失地，勞動人口的生活來源與城市趨同，風險也趨同。社會救助的類型應該與城市相同，即實行最低生活保障制度。要特別注意的是，做好失地補償工作，將士地補償金與城市的社會保險相銜接。

至于A類地區是否不斷地向B類地區演化、B類地區不斷地C類地區演化，這是另一個問題，即中國農村現代化的道路問題。不斷演化論表現了對農村現代化只能走工業化、城市化道路的預測和判斷，分道揚鑣論即A類地區可能走出相對獨立的現代化之路則是另一種預測和判斷。持前一種觀點的人可能視社區救助為落后模式，只有城市的規范化救助才是先進模式。持后一種觀點的人即本文的觀點，認為人類在21世紀通過對20世紀的反思，完全可能重建自己的社會生活規則，尋找一種資源消耗較低、社會參與較高、整體性更強、更突出人性和人情的社會救助和社會福利制度。在強化社區公共資產建設、社區自治組織建設基礎上形成的社區救助制度，未來甚至有可能比政府制定的社會救助制度更加長命。

4、具體建議

第一，收集和整理農村社區的基礎數據，對農村社區按發展程度進行分類。

由于中國農村社會發展的不平衡，對于發達地區與不發達地區的收入分配調節和社會共濟上還需要有綜合的考慮，把處于不同城市化進程中的不同類型地區區分開來，使救助政策各有側重[9].為此，可考慮收集和整理農村社區的基礎數據并進行地區分類，檢驗是否可以劃分為上述的A、B、C三類。此外，需要加強對農村基層社區貧困人口和低收入人口的基礎性數據的統計工作，包括有無勞動能力、病殘情況、家庭及社會援助情況等等。

第二，整合資源統籌用于全覆蓋的農村貧困救濟制度目標。

我國目前用于社會救助的資金政出多門。中央財政直接的投入的有醫療救助資金、救災補助資金、轉移支付中的五保戶供養資金；各級地方政府投入的有五保戶供養資金、農村敬老院資金、特困戶補助資金、農村低保資金、臨時性救濟資金，還有世界銀行和其他國際組織的投入的各種扶貧貸款。這些資金只有通過整體性的整合，才有可能減少浪費，發揮資金合理配置的效益。這就需要將各類資金按照其目的、用途、下撥程序、撥付方式等各項指標進行整理，而后逐項討論整合的可能性。例如救災資金與社會救助資金其實在執行中已經整合，但是極其不規范，需要研究規范化的方式和步驟。

第三，聘任專家進行社會救助政策評估，提高救助效率。

作為社會保障的基本制度，社會救助制度的公平性尤為重要。社會救助政策的定位、采取的措施是否科學合理和公正、公平，救助工作是否達到了預定的目標、政府的規劃能力、管理能力如何等等，都需要通過評估來評判和監管。中國正在進入社會政策時代，需要依靠政策出效益，把社會政策評估逐步納入正規化的制度運行中，實屬時代的需要。政府部門要聘任既有理論素養，又有實踐經驗的專家來進行社會政策評估，還可避免在政策制定和決策中的失誤。

第四，大力發展農村社區的公共資產和社會資本，推進公共服務、能力扶助和集體福利。

農村社區救助的關鍵是善于拓展農村的公共空間。它需要進行社區重建，重置社區公共資產。目前由于取消農業稅和鄉鎮體制改革，致使鄉鎮出現了一些閑置的公共資產。還有一些村小學的校舍、鄉鎮的辦公室、以及鄉辦企業由于并撤而房屋閑置，這些都可以作為政府通盤考慮加強農村社區公共資產建設的因素。合理利用現有資產要與發展新的農村社區資產相結合，可以用更快的速度、更低的成本推進農村社區資產建設的進程。為做好這項工作，政府需要做出發展規劃和提出具體政策的指導性方案。

參考文獻：

1.《當代中國》叢書編輯委員會編，《當代中國的民政》，當代中國出版社，1994，北京

2.民政部《社會救濟法》起草辦公室，《社會救濟立法資料匯編》，1998年6月

3.埃斯平-安德森著，鄭秉文譯，《福利資本主義的三個世界》，法律出版社，2004

4.楊團著，《社區公共服務論析》，華夏出版社，2002年

5.默頓著，《社會研究與社會政策》，商務印書館，1999年

6.李強著，《中國扶貧之路》，云南人民出版社，1997年

7.賈應生，王宗禮著，《中國西北地區現代化的困惑與出路》，甘肅人民出版社，1997年

8.陳宗盛著，經濟發展中的收入分配，上海三聯書店上海人民出版社，1995

9.馬曉河主編，我國農村稅費改革研究，中國計劃出版社，2002

10.楊剛著，農村養老資源的制度性建構——沿海兩地三村養老保障制度實證研究，北京大學博士學位論文，2002年

11.楊團、張時飛著，當前我國農村五保供養制度的困境與出路，江蘇社會科學，2004年第3期

12.徐勇主編，《三農中國》，湖北人民出版社，2003

13.唐鈞，《中國城市貧困與反貧困報告》，華夏出版社，2003

注釋:

[1]據國家統計局對全國農村貧困狀況的監測調查顯示。

[2]國務院扶貧開發領導小組副組長、扶貧辦主任劉堅在日前召開的智力支邊扶貧工作座談會上，向與會的派人士所介紹，貧困人口指的是人均年收入637元以下人口。

[3]1985年國務院規定，鄉和村供養五保戶的費用，“實行收取公共事業統籌的辦法解決”。1994年《農村五保供養工作條例》明確提出，村集體經濟組織負責五保供養的經費和實物，鄉人民政府負責五保供養工作的實施。

[4]通過全國大規模的核查，認為農村特困戶主要是因病因殘喪失勞動力、鰥寡孤獨、因災害等造成家庭生活常年困難的特困人口，大約有2000萬人。引自王振耀：“農村社會救助政策的調整”。

[5]江西五保戶調查顯示，2002年，JH鄉下撥HT村財政轉移支付五保資金僅為400元，全村7名分散供養對象年人均只有57.1元，比該鄉規定的年人均500元標準少442.9元。依此推算，僅靠上級財政轉移支付五保金部分供養現有分散五保對象，全村資金缺口大概在3100元左右。

[6]楊團、張時飛，江西省農村五保供養工作調研報告，載全國農村五保供養工作調研報告匯編

[7]見中國社會政策網2002年7月張時飛的文章。

[8]如遼寧省西部的貧困地區北票市，把農村貧困戶分為特困戶，嚴困戶，一般貧困戶，重災戶等四個類別，其中，特困戶約占總人口的0.4%-1，嚴困戶約占1%-1.8%，一般困難戶約占3%，重災戶約占3%.

[9]我國社會救助政策調整已經區分了在沿海等地實行的最低生活保障，以及在不具備條件的欠發達地區實行農村特困救助制度等，進一步的政策調整需要有更細致的分類，并體現不同的資源再分配。