行政緊急強(qiáng)制概念研究論文

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摘要：行政緊急強(qiáng)制是指在有權(quán)主體依法宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)后，特定行政機(jī)關(guān)針對(duì)緊急狀態(tài)，為了實(shí)現(xiàn)行政目的，無須為相對(duì)人事先設(shè)定義務(wù)，而直接對(duì)其人身、財(cái)產(chǎn)自由進(jìn)行強(qiáng)制性限制的一種即時(shí)強(qiáng)制。行政緊急強(qiáng)制的特征包括緊急性、強(qiáng)制性、單方性、高裁量性、具體處置性、侵益性與程序的靈活性等。根據(jù)其定義與特征，應(yīng)從多個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范。

關(guān)鍵詞：行政緊急強(qiáng)制，概念，特征

概念界定是分析問題的基礎(chǔ)，也是交流溝通的前提條件。對(duì)行政緊急強(qiáng)制概念的探討也是對(duì)行政緊急強(qiáng)制制度進(jìn)行探討的基礎(chǔ)。因此，本文對(duì)行政緊急強(qiáng)制的概念進(jìn)行探討，以就教于學(xué)界同仁。

（一）行政緊急強(qiáng)制的概念

行政緊急強(qiáng)制是指在有權(quán)主體依法宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)后，特定行政機(jī)關(guān)針對(duì)緊急狀態(tài)，為了實(shí)現(xiàn)行政目的，無須為相對(duì)人事先設(shè)定義務(wù)，而直接對(duì)其人身、財(cái)產(chǎn)自由進(jìn)行強(qiáng)制性限制的一種即時(shí)強(qiáng)制。該定義的涵義包括以下幾個(gè)方面：

第一，從性質(zhì)上，行政緊急強(qiáng)制屬于行政即時(shí)強(qiáng)制的一種。所謂行政即時(shí)強(qiáng)制，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)目前的緊迫情況沒有余暇命令，或者雖有命令的余暇，但若命令便難以達(dá)到預(yù)期行政目的時(shí)，為了創(chuàng)造出行政上所必要的狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)不必以相對(duì)人不履行義務(wù)為前提，便可對(duì)相對(duì)人的人身、自由和財(cái)產(chǎn)予以強(qiáng)制的活動(dòng)或制度[ii].即時(shí)強(qiáng)制既可以適用于正常狀態(tài)，例如警察對(duì)酩酊大醉橫臥馬路者實(shí)施強(qiáng)制管束，也可以適用于緊急狀態(tài)。行政緊急強(qiáng)制便是適用于緊急狀態(tài)的一種即時(shí)強(qiáng)制。

第二，從前提看，行政緊急強(qiáng)制是當(dāng)有權(quán)主體依法定程序確認(rèn)并宣布緊急狀態(tài)后才實(shí)施的一種即時(shí)強(qiáng)制。緊急狀態(tài)是一個(gè)法律概念，是指在發(fā)生了威脅到國家生存的緊急情況時(shí)國家所宣布的一種關(guān)于行使國家緊急權(quán)而擴(kuò)大國家權(quán)力行使與克減人權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)、并受到國際人權(quán)法約束的臨時(shí)性的應(yīng)對(duì)狀態(tài)。[iii]緊急情況是一個(gè)事實(shí)概念，只有當(dāng)其符合緊急狀態(tài)的實(shí)體要件并經(jīng)法定程序被確認(rèn)、宣布后才屬于緊急狀態(tài)。也就是說，并非所有的緊急情況都會(huì)被確認(rèn)為緊急狀態(tài)。如果有權(quán)主體認(rèn)為緊急情況不符合緊急狀態(tài)的實(shí)體要件或者雖符合實(shí)體要件但未履行法定確認(rèn)與宣布程序，行政機(jī)關(guān)就不能實(shí)施緊急強(qiáng)制，因?yàn)檫@時(shí)緊急狀態(tài)就不存在。

第三，從目的上看，行政緊急強(qiáng)制的目的是為了實(shí)現(xiàn)行政目的。在緊急狀態(tài)下，行政目的不僅包括維護(hù)公共利益，也包括相對(duì)人利益的保障，例如對(duì)“非典”病人的救治。那種認(rèn)為行政緊急強(qiáng)制的目的就是單純地保護(hù)公共利益的觀點(diǎn)，人為地縮小了行政目的的內(nèi)涵，不利于公民權(quán)利的全面實(shí)現(xiàn)。

第四，從運(yùn)行方式上，行政緊急強(qiáng)制一般是沒有預(yù)先為相對(duì)人設(shè)定義務(wù)并進(jìn)行事先告知。這主要是由行政緊急強(qiáng)制啟動(dòng)的前提條件決定的。行政緊急強(qiáng)制啟動(dòng)的前提條件是公眾的生命、健康、財(cái)產(chǎn)等安全受到了重大威脅，并且是迫在眉睫，這種情形被有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)并宣布為緊急狀態(tài)。如果特定行政機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)下依然按照正常狀態(tài)下的行政程序，例如事先告知與聽證等實(shí)施強(qiáng)制，將會(huì)對(duì)公共安全、公共衛(wèi)生等造成極大的負(fù)面影響。但需要指出的是沒有預(yù)先進(jìn)行告知，并不意味著行政機(jī)關(guān)在緊急強(qiáng)制結(jié)束后都無須履行告知義務(wù)。

為了厘清行政緊急強(qiáng)制的真正涵義，我門需要對(duì)同行政緊急強(qiáng)制相關(guān)的其他概念進(jìn)行比較分析。通過對(duì)比，我們至少可以看出行政緊急強(qiáng)制與其他相關(guān)概念的聯(lián)系之所在，區(qū)別之所在，從而能夠更準(zhǔn)確地對(duì)行政緊急強(qiáng)制制度進(jìn)行分析。

（1）行政緊急強(qiáng)制與緊急狀態(tài)下的即時(shí)強(qiáng)制的關(guān)系

行政緊急強(qiáng)制與緊急狀態(tài)下的即時(shí)強(qiáng)制同屬即時(shí)強(qiáng)制，但是兩者之間還是存在著一定的區(qū)別：緊急狀態(tài)下的即時(shí)強(qiáng)制包括的范圍更廣，包括行政緊急強(qiáng)制與非屬行政緊急強(qiáng)制的即時(shí)強(qiáng)制，而行政緊急強(qiáng)制則屬于緊急狀態(tài)下的即時(shí)強(qiáng)制的一種類型。[iv]在緊急狀態(tài)下，非屬行政緊急強(qiáng)制的即時(shí)強(qiáng)制是指行政機(jī)關(guān)并非直接針對(duì)引起緊急狀態(tài)之緊急情形的其他緊急情形，如在“非典”疫情發(fā)生過程之中，依然有醉酒、吸毒或者其他與“非典”疫情無關(guān)之情形發(fā)生，對(duì)此種情形行政機(jī)關(guān)仍可采取即時(shí)強(qiáng)制。由此可見，緊急狀態(tài)下的即時(shí)強(qiáng)制實(shí)際包括了兩種，一種是與緊急狀態(tài)直接相關(guān)的即時(shí)強(qiáng)制，一種是與緊急狀態(tài)無關(guān)的即時(shí)強(qiáng)制。兩者當(dāng)中，前者屬于行政緊急強(qiáng)制，后者不屬于行政緊急強(qiáng)制。

（2）行政緊急強(qiáng)制與行政緊急處置的關(guān)系

所謂行政緊急處置，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)、叛亂、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、政治騷亂、嚴(yán)重自然災(zāi)害以及嚴(yán)重傳染病流行等緊急情況，根據(jù)憲法、緊急狀態(tài)處治法、戒嚴(yán)法、戰(zhàn)爭(zhēng)法、警察法、行政強(qiáng)制法等，作出的各種緊急處置措施，包括對(duì)商品實(shí)行緊急限價(jià)、戒嚴(yán)、強(qiáng)制征用、強(qiáng)制隔離、強(qiáng)制治療、強(qiáng)制觀察、行政處罰、行政救助、緊急財(cái)政支持、緊急調(diào)撥物資、緊急限制公民部分權(quán)利等等。從行政緊急處置的內(nèi)容來看，行政緊急強(qiáng)制屬于行政緊急處置當(dāng)中可以采用的諸多行為方式的一種，行政緊急處置包含行政緊急強(qiáng)制。

（3）行政緊急強(qiáng)制與行政緊急措施的關(guān)系

行政緊急措施，是應(yīng)急行政措施的最高形式，是行政機(jī)關(guān)為適應(yīng)社會(huì)危險(xiǎn)性最為嚴(yán)重的緊急公共事件即符合法律規(guī)定的緊急狀態(tài)要件的突發(fā)公共事件而運(yùn)用的具體措施，也被稱為緊急行政措施、緊急狀態(tài)行政措施等。行政緊急措施，是國家有效應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共危害事件的主要手段，是緊急狀態(tài)法的主要規(guī)范對(duì)象，也是國家應(yīng)急制度建設(shè)的重點(diǎn)所在。[v]

行政緊急措施與行政緊急強(qiáng)制的聯(lián)系是：在有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)符合緊急狀態(tài)實(shí)質(zhì)要件的突發(fā)性公共事件宣布為緊急狀態(tài)后，行政機(jī)關(guān)為消除緊急危險(xiǎn)，對(duì)相對(duì)人的人身自由、財(cái)產(chǎn)自由等權(quán)利緊急實(shí)施的強(qiáng)制措施，就屬于行政緊急措施。兩者之間的區(qū)別是：行政緊急措施是行政機(jī)關(guān)在最高級(jí)別的突發(fā)性公共事件被認(rèn)定為緊急狀態(tài)后采取的各種措施，其中就包括強(qiáng)制措施，即行政緊急強(qiáng)制行為。在緊急狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)采取的緊急措施并不僅限于強(qiáng)制措施，其他性質(zhì)的措施，例如救助性措施等也是行政機(jī)關(guān)可以選擇應(yīng)用的重要方式。

通過上述比較性研究，我們可以看出行政緊急強(qiáng)制是特征行政機(jī)關(guān)為應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)下的緊急危險(xiǎn)，無須為相對(duì)人事先設(shè)定義務(wù)，而直接對(duì)其人身、財(cái)產(chǎn)自由進(jìn)行強(qiáng)制性限制的一種即時(shí)強(qiáng)制。

（二）行政緊急強(qiáng)制的特征

行政緊急強(qiáng)制的特征是凸顯行政緊急強(qiáng)制與其他行政行為相區(qū)別的特質(zhì)，通過將行政緊急強(qiáng)制與其他行政行為比較，我們可以看出行政緊急強(qiáng)制具有以下主要特征：

（1）緊急性

行政緊急強(qiáng)制措施的緊急性表現(xiàn)為一旦出現(xiàn)緊急狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)將立即啟動(dòng)緊急強(qiáng)制。盡管行政緊急強(qiáng)制措施是對(duì)相對(duì)人人身、財(cái)產(chǎn)、住所等權(quán)利具有侵益性，但在緊急狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)無須象平常時(shí)期那樣，事先申請(qǐng)、事先告誡、事先說明理由，甚至事先舉行聽證會(huì)就可以直接運(yùn)用強(qiáng)制力量作用于相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)或進(jìn)入其住所。[vi]之所以如此緊急，是因?yàn)榫o急狀態(tài)本身給全國或部分地區(qū)的公眾的生命、健康與財(cái)產(chǎn)安全甚至是國家政權(quán)的存廢造成了極大的威脅，這種威脅是迫在眉睫，正在發(fā)生或即將發(fā)生，如果行政機(jī)關(guān)不實(shí)施緊急強(qiáng)制，對(duì)危險(xiǎn)本身進(jìn)行控制或者對(duì)正在或可能遭受威脅的公民實(shí)施緊急疏散等強(qiáng)制措施，后果將無法想象。例如，在恐怖活動(dòng)襲擊造成的緊急狀態(tài)下，警察為保護(hù)公眾的生命安全，對(duì)恐怖分子進(jìn)行搜查時(shí)，現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)以及保護(hù)公眾安全的迫切需要已經(jīng)壓倒了平常狀態(tài)下進(jìn)行搜查時(shí)的程序要求：事先申請(qǐng)司法令狀、進(jìn)行告知、出示說明理由等等。對(duì)此，澳大利亞北部地區(qū)《反恐怖（緊急權(quán)力）法》（2003）第19條作出了明確的規(guī)定：在警察有合理根據(jù)懷疑恐怖分子可能在該處所、涉嫌恐怖的運(yùn)輸工具可能在該處所、處所所在區(qū)域是恐怖活動(dòng)發(fā)生區(qū)域時(shí)，警察無須搜查證，就可以進(jìn)入并搜查某處所。也正是因?yàn)檫@種緊急性才使其稱為緊急強(qiáng)制，也正是因?yàn)檫@種緊急性才使得通過程序?qū)ζ渚唧w實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督、控制、約束成為非常困難的事情，也正是因?yàn)檫@種緊急性使得緊急狀態(tài)下的行政強(qiáng)制措施對(duì)人權(quán)的威脅指數(shù)急劇上升。

（2）強(qiáng)制性

強(qiáng)制，在現(xiàn)代漢語中一般是強(qiáng)迫或迫使。在法學(xué)中，強(qiáng)制意味著國家強(qiáng)制力。國家強(qiáng)制力從靜態(tài)上表現(xiàn)為軍隊(duì)、警察、監(jiān)獄、武器等，是一種合法存在的暴力。[vii]這種強(qiáng)制力可以以威懾的方式來行使，例如平常狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)要求相對(duì)人清除違章建筑時(shí)，相對(duì)人自覺地服從該機(jī)關(guān)的要求，主要是因?yàn)橄鄬?duì)人清楚如果不按照行政機(jī)關(guān)的要求拆除違章建筑，行政機(jī)關(guān)將會(huì)運(yùn)用國家強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)其行政目的，并且自己將受到國家強(qiáng)制力的懲罰。由此可以看出，在平常狀態(tài)下，大量的行政命令緊急依靠國家強(qiáng)制力的威懾性存在就可以實(shí)現(xiàn)。在緊急狀態(tài)下，由于情勢(shì)的十萬火急，時(shí)間緊迫，如果不緊急運(yùn)用強(qiáng)制力量直接作用于相對(duì)人的身體、財(cái)產(chǎn)、住所等，限制其人身自由，例如對(duì)傳染病大規(guī)模爆發(fā)期間烈性傳染病人實(shí)施的強(qiáng)制隔離就是對(duì)其人身自由的強(qiáng)制限制，以此來控制疫情的擴(kuò)散、蔓延；對(duì)禽流感爆發(fā)期間疫區(qū)附近的家禽實(shí)施的緊急撲殺就是對(duì)相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的緊急銷毀措施，非如此將不能保護(hù)更多養(yǎng)殖戶家禽的安全存活；在整個(gè)河流流域爆發(fā)洪水引發(fā)緊急狀態(tài)時(shí)，行政機(jī)關(guān)緊急運(yùn)用強(qiáng)制進(jìn)入相對(duì)人的房屋進(jìn)行立即疏散，非如此將會(huì)導(dǎo)致人員的傷亡。上述的強(qiáng)制隔離、緊急撲殺、強(qiáng)制進(jìn)入房屋等無一不是行政機(jī)關(guān)直接運(yùn)用強(qiáng)制力的形式。在恐怖襲擊造成的緊急狀態(tài)下，警察為了保護(hù)公共安全，甚至可以運(yùn)用最具直接強(qiáng)制力的武器。例如澳大利亞北部地區(qū)《反恐怖（緊急權(quán)力）法》（2003）第28條規(guī)定：警察或協(xié)助警察的人在運(yùn)用上述強(qiáng)制方式時(shí)，可以運(yùn)用必要且合理的武力。

正是因?yàn)樵诰o急狀態(tài)下，危險(xiǎn)的異常性、迫在眉睫性、危害的極端嚴(yán)峻性而使得運(yùn)用直接強(qiáng)制力的緊急強(qiáng)制行為非常普遍，也正是如此，公民的人權(quán)保障才應(yīng)該得到重視，緊急強(qiáng)制權(quán)力的運(yùn)用應(yīng)該受到高度的重視，采取必要的、可行的方法加強(qiáng)對(duì)行政緊急強(qiáng)制權(quán)力的控制，防止行政機(jī)關(guān)隨意運(yùn)用直接強(qiáng)制力量，打擊異己，甚至準(zhǔn)備建立專制社會(huì)。

（3）單方性

單方性，是指無須社會(huì)公眾提出請(qǐng)求，一經(jīng)獲悉出現(xiàn)緊急狀態(tài)，公眾的生命、健康、安全受到極度緊迫的威脅時(shí)，行政機(jī)關(guān)將會(huì)迅速出動(dòng)，立即采取包括緊急強(qiáng)制在內(nèi)的一切必要措施，控制危險(xiǎn)，消除危機(jī)。[viii]如果在緊急狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)只有根據(jù)公眾的請(qǐng)求并經(jīng)過研究才可以進(jìn)行強(qiáng)制時(shí)，將必定會(huì)耽誤寶貴的時(shí)間，延誤救助公民或打擊恐怖分子的時(shí)機(jī)，并有可能造成事態(tài)的擴(kuò)大或者升級(jí)。行政機(jī)關(guān)原本在平常狀態(tài)下，行政權(quán)力的行使就具有單方性，在緊急狀態(tài)下公眾的生命等重要權(quán)利遭受嚴(yán)峻威脅的時(shí)刻，更是需要行政機(jī)關(guān)緊急出動(dòng)、主動(dòng)出擊，迅速平息事態(tài)，控制危險(xiǎn)，可以說任何國家的緊急強(qiáng)制行為的實(shí)施都具有單方性特征。例如，英國《反恐怖法》（2000）第41條規(guī)定：警察如有合理根據(jù)懷疑某人是恐怖分子時(shí)，可以立即將其逮捕，無須法院令狀。美國《州公共衛(wèi)生緊急權(quán)力示范法》（2002）第605條規(guī)定：在公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)期間，公共衛(wèi)生當(dāng)局只要發(fā)現(xiàn)公民具有傳染病而對(duì)公共健康構(gòu)成嚴(yán)重威脅時(shí)，可以無須令狀，直接將其隔離。

行政緊急強(qiáng)制措施具體運(yùn)用時(shí)的單方性并不是說行政機(jī)關(guān)不需要公眾向其提供必要的危險(xiǎn)預(yù)警信息，社會(huì)公眾向行政機(jī)關(guān)提供有關(guān)危險(xiǎn)信息是行政機(jī)關(guān)及時(shí)預(yù)警、及時(shí)啟動(dòng)緊急強(qiáng)制的重要保障。但是，行政機(jī)關(guān)決不能單靠社會(huì)公眾的舉報(bào)、反映情況作為其應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的信息支持系統(tǒng)，必須建立專門的、廣泛的、傳遞快速的危險(xiǎn)信息收集、傳遞系統(tǒng)。一旦出現(xiàn)緊急狀態(tài)，無須申請(qǐng)，立即出動(dòng)、積極出擊，贏取時(shí)間，挽救盡可能多的生命與財(cái)產(chǎn)，打擊盡可能多的危險(xiǎn)分子。

緊急強(qiáng)制行為的單方性特點(diǎn)還說明，在緊急狀態(tài)中，如果出現(xiàn)緊急狀態(tài)，而有關(guān)行政機(jī)關(guān)卻不主動(dòng)出擊，等待公眾請(qǐng)求才采取措施，導(dǎo)致事態(tài)的惡化，危險(xiǎn)的加劇，這屬于典型的失職，甚至是對(duì)人民的犯罪，必須受到嚴(yán)厲的法律制裁。

（4）高裁量性

高裁量性，是指在緊急狀態(tài)下，由于危險(xiǎn)的不可預(yù)見性、緊迫性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)在判斷是否采取緊急強(qiáng)制，采取什么形式的緊急強(qiáng)制、緊急強(qiáng)制實(shí)施多長(zhǎng)時(shí)間、多大規(guī)模，必須根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)的情形靈活確定，也就是說，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施緊急強(qiáng)制、采取緊急強(qiáng)制措施應(yīng)對(duì)緊急危險(xiǎn)時(shí)，具有很大的裁量權(quán)。這種高度的裁量權(quán)在平常狀態(tài)下是不可能擁有的。因?yàn)槠匠顟B(tài)下，法律對(duì)行政機(jī)關(guān)運(yùn)用強(qiáng)制措施的事實(shí)條件、程序、方式等都有著明確的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法行政，否則將會(huì)受到責(zé)任追究。[ix]

在緊急狀態(tài)下，如果行政機(jī)關(guān)不具有高度的裁量權(quán)，一方面會(huì)因?yàn)榱⒎▽?duì)緊急強(qiáng)制實(shí)施的事實(shí)條件規(guī)定過于嚴(yán)格而延誤時(shí)機(jī)，二是立法對(duì)行政緊急強(qiáng)制方式的嚴(yán)格規(guī)定會(huì)影響執(zhí)法人員的積極性、主動(dòng)性，三是立法對(duì)行政緊急強(qiáng)制時(shí)限、規(guī)模等方面的規(guī)定會(huì)影響抗擊危機(jī)、應(yīng)對(duì)緊急危險(xiǎn)的實(shí)際成效。鑒于此，各國關(guān)于緊急強(qiáng)制的立法一般都只對(duì)緊急狀態(tài)下如何實(shí)施緊急強(qiáng)制作出了原則性的規(guī)定，很少有對(duì)具體實(shí)施方式、實(shí)施時(shí)間、規(guī)模等的具體限制。例如加拿大聯(lián)邦《緊急狀態(tài)法》（1988）第19條規(guī)定：在公共秩序緊急狀態(tài)下，省長(zhǎng)如果有合理根據(jù)時(shí)，有權(quán)采取下列緊急強(qiáng)制方式，以應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)：限制或禁止任何可能導(dǎo)致破壞公共秩序的公眾集會(huì)；限制或禁止公民去特定區(qū)域、從特定區(qū)域或者在特定區(qū)域內(nèi)旅游；或者限制或禁止使用特定的物品；接管、控制公共設(shè)施、公共服務(wù)授權(quán)或要求某人或群體提供某種必要其能勝任的服務(wù)，并對(duì)其提供的服務(wù)支付相應(yīng)的補(bǔ)償。從該法的規(guī)定來看，行政機(jī)關(guān)哪些公民去哪些區(qū)域、去哪些地區(qū)旅游，接管哪些公共設(shè)施等具體事項(xiàng)，該法并沒有作出規(guī)定，而是留給執(zhí)法人員具體裁量。

行政緊急強(qiáng)制行為的高裁量性要求我們的立法機(jī)關(guān)在對(duì)緊急狀態(tài)下的行政緊急強(qiáng)制權(quán)力進(jìn)行規(guī)范時(shí)一般只應(yīng)作原則性的規(guī)范，將主要的裁量權(quán)授予具體的行政執(zhí)法主體，不應(yīng)因?yàn)閾?dān)心其會(huì)濫用緊急強(qiáng)制權(quán)力而去限制其保護(hù)公共利益的能力與效率。正象我們不能因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在平常時(shí)間會(huì)濫用職權(quán)而不建立行政機(jī)關(guān)，我們也不能因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)下容易濫用緊急強(qiáng)制裁量權(quán)力而不授予其裁量權(quán)力。

（5）具體處置性

具體處置，是指緊急強(qiáng)制是對(duì)具體事件、具體的相對(duì)人、具體的物品例如車輛、房屋、物品等進(jìn)行具體的處理，而不是針對(duì)抽象的社會(huì)關(guān)系作出一般的規(guī)范。盡管在緊急狀態(tài)中，由于危險(xiǎn)的不可預(yù)測(cè)性、影響規(guī)模的廣泛性等，使得行政機(jī)關(guān)在實(shí)施緊急強(qiáng)制時(shí)可能會(huì)涉及到眾多的人員。但無論緊急強(qiáng)制涉及的相對(duì)人數(shù)量有多少，在特定的時(shí)間、特定的區(qū)域，受到行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制力量直接影響的人、物都是有限的，而不可能是不確定的。例如，在我國西南某地天然氣出現(xiàn)井噴造成的緊急狀態(tài)中，當(dāng)?shù)厝嗣裾⒓磳?shí)施了緊急疏散，強(qiáng)制將大量的人員、牲畜進(jìn)行轉(zhuǎn)移。盡管涉及到的人、物數(shù)目很大，但還是可以計(jì)算統(tǒng)計(jì)的。[x]

與具體處置相反的是，行政機(jī)關(guān)針對(duì)緊急狀態(tài)期間的某種行為，進(jìn)行緊急授權(quán)立法，為全國或某地區(qū)的相對(duì)人的行為設(shè)立某種規(guī)范。這種抽象的一般規(guī)范是適用于該規(guī)范公布并生效之后的具體事件，并不能適用于公布并生效之前的具體事件，究竟哪些人、哪些事會(huì)受到才此規(guī)范的調(diào)整，是不確定的。

（6）侵益性

所謂侵益性，是指緊急強(qiáng)制的實(shí)施是對(duì)公民的人身自由、財(cái)產(chǎn)自由、住宅自由等憲法權(quán)利的一種約束、一種侵害。在緊急狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)享有行政緊急權(quán)力。行政緊急權(quán)力的內(nèi)容很多，包括緊急救助、緊急轉(zhuǎn)移、緊急強(qiáng)制、緊急立法、緊急處罰等等措施。就緊急強(qiáng)制來說，無論行政機(jī)關(guān)實(shí)施緊急強(qiáng)制時(shí)是哪種目的，都不能否認(rèn)緊急強(qiáng)制是對(duì)相對(duì)人人身自由、財(cái)產(chǎn)自由、住宅自由的束縛。例如，在傳染病爆發(fā)導(dǎo)致的公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)期間，對(duì)傳染病人實(shí)施的強(qiáng)制隔離的目的并不僅僅是防止傳染病的擴(kuò)散，還有對(duì)相對(duì)人的救治目的，但無論如何，相對(duì)人在被隔離期間實(shí)際上是被限制了人身自由。沒有隔離現(xiàn)場(chǎng)管理人員的同意，被隔離人員是不可能隨意進(jìn)出隔離場(chǎng)所的。相對(duì)人被隔離后，不僅失去了人身自由，而且還會(huì)遭受到其他社會(huì)損失，例如社會(huì)的歧視、冷漠對(duì)待等等心理傷害。

正是由于在緊急狀態(tài)下，緊急強(qiáng)制的這種巨大的侵益性，才使得各國在授予行政機(jī)關(guān)必要的、充足的、能夠有效應(yīng)對(duì)緊急危險(xiǎn)的緊急強(qiáng)制權(quán)力的同時(shí)，還對(duì)緊急強(qiáng)制權(quán)力的行使設(shè)計(jì)了必要的程序規(guī)范，規(guī)定了緊急狀態(tài)下緊急強(qiáng)制實(shí)施的條件，規(guī)定了緊急強(qiáng)制的司法監(jiān)督機(jī)制。例如，美國《州公共衛(wèi)生緊急權(quán)力示范法》（2002）第605條規(guī)定：在公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)期間，公共衛(wèi)生當(dāng)局如果認(rèn)為某公民或群體患有傳染病，該傳染病對(duì)公共健康存在著嚴(yán)峻而急迫的危險(xiǎn)時(shí)，可以將其隔離。如果時(shí)間緊迫，無須申請(qǐng)司法令狀，公共衛(wèi)生當(dāng)局可直接將其隔離，時(shí)間不能超過72小時(shí)。如要延長(zhǎng)隔離時(shí)間，必須向法院申請(qǐng)令狀。被隔離人員有權(quán)向法院起訴，請(qǐng)求法院向公共衛(wèi)生當(dāng)局發(fā)出要求說明不解除隔離原因的裁決令。并且，被隔離人員有權(quán)就隔離場(chǎng)所的生活、醫(yī)療條件等向法院提出訴訟，要求改進(jìn)。

（7）程序的靈活性

程序的靈活性，同上述高裁量性、緊急性等有一定的聯(lián)系，但是還是存在著一定的區(qū)別。所謂程序的靈活性，是指在緊急狀態(tài)下，為了防止行政機(jī)關(guān)濫用緊急強(qiáng)制權(quán)力，立法者在設(shè)計(jì)緊急強(qiáng)制的必要的程序規(guī)范時(shí)，應(yīng)盡可能靈活，而不能僵硬、呆板，否則只能束縛行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)緊急危險(xiǎn)的能力。[xi]例如，告知理由是正當(dāng)程序的重要內(nèi)容之一，而且在正常狀態(tài)下告知理由一般應(yīng)在事先進(jìn)行，但在緊急狀態(tài)下告知理由就不能完全按照平常狀態(tài)下的規(guī)范。在緊急狀態(tài)下，告知理由既可以在實(shí)施緊急強(qiáng)制前，例如強(qiáng)制隔離之前；也可以在實(shí)施緊急強(qiáng)制當(dāng)中，例如緊急疏散當(dāng)中；也可以在事后進(jìn)行，例如強(qiáng)制銷毀之后。很多法治發(fā)達(dá)國家對(duì)此比較重視。例如，澳大利亞北部地區(qū)《反恐怖（緊急權(quán)力）法》（2003）第39條規(guī)定：在實(shí)施緊急措施之前或當(dāng)中，或者實(shí)施之后盡可能短的時(shí)間內(nèi)向相對(duì)人說明緊急措施的理由以及警察的姓名、供職單位所在地。根據(jù)上述規(guī)定，在反恐怖襲擊行動(dòng)中，警察可以根據(jù)當(dāng)時(shí)的情況靈活地掌握告知理由、表明身份的時(shí)間。這樣的安排，一方面是符合緊急狀態(tài)下警察執(zhí)法的實(shí)際需要，另一方面，又不放棄通過程序?qū)o急強(qiáng)制權(quán)力的規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了“原則性與靈活性的有機(jī)結(jié)合”。這對(duì)我們有著較大的借鑒意義。因?yàn)槲覈脑S多法律、法規(guī)在設(shè)定緊急強(qiáng)制措施時(shí)，常常借口情況緊急而不設(shè)定必要的程序規(guī)范，這樣在實(shí)踐中，毫無約束的緊急強(qiáng)制權(quán)力極有可能導(dǎo)致濫用權(quán)力，侵害人權(quán)。

從上述對(duì)行政緊急強(qiáng)制概念與特征的分析可以看出，行政緊急強(qiáng)制對(duì)人權(quán)的威脅極大，稍有不慎，就會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成侵害。而且在緊急狀態(tài)下，這種侵害無法避免。為了人權(quán)保障的需要，有必要針對(duì)行政緊急強(qiáng)制行為的上述特征，從行政緊急強(qiáng)制的設(shè)定、實(shí)施以及監(jiān)督救濟(jì)等方面對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。

注釋：

[i]作者系北京第二外國語學(xué)院講師，法學(xué)博士

[ii]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第235頁。

[iii]郭春明著：《緊急狀態(tài)法律制度研究》，中國檢察出版社2004年版，第23頁。

[iv]參見馬懷德：《應(yīng)急反應(yīng)的法學(xué)思考——“非典”法律問題研究》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第241—243頁。

[v]于安：《行政機(jī)關(guān)緊急權(quán)力和緊急措施的立法設(shè)計(jì)》，載《中國司法》2004年第4期。

[vi]參見胡建淼主編：《行政強(qiáng)制法研究》，法律出版社2003年版，第279—280頁。

[vii]參見傅士成著：《行政強(qiáng)制研究》，法律出版社2001年版，第1頁、第213頁。

[viii]陳晉勝著：《警察法學(xué)概論》，高等教育出版社2002年版，第77頁。

[ix]參見傅士成著：《行政強(qiáng)制研究》，法律出版社2001年版，第213頁。

[x]重慶市開縣境內(nèi)中石油川東油田2003年12月23日晚發(fā)生天然氣“井噴”事故，截至當(dāng)月25日18點(diǎn)40分，死亡人數(shù)已達(dá)191人，共有290多名病人住院治療，被轉(zhuǎn)移疏散的災(zāi)民高達(dá)4??1萬名。

[xi]參見傅士成著：《行政強(qiáng)制研究》，法律出版社2001年版，第241頁。