司法審查制度思考論文

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為了維護對外貿(mào)易秩序和公平競爭，保護國內(nèi)相關產(chǎn)業(yè)，我國于1994年頒布的對外貿(mào)易法第三十條規(guī)定了反傾銷。根據(jù)這個原則性規(guī)定，1997年3月25日，我國制定了《中華人民共和國反傾銷和反補貼條例》，該條例填補了我國反傾銷專門立法的空白。反傾銷和反補貼條例的基本精神與WTO《反傾銷協(xié)議》是一致的，但其缺陷也非常明顯。無論是在立法體例和立法層次上，還是在實體規(guī)范上都明顯不足，而且對很多重要的概念沒有明確規(guī)定或根本未作規(guī)定，如相似產(chǎn)品、地區(qū)產(chǎn)業(yè)、累計評估等。在程序上，的規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，可操作性差，尤其是缺少司法審查條款。司法審查制度是WTO《反傾銷協(xié)議》的新規(guī)定，我國反傾銷和反補貼條例卻沒有對此作出規(guī)定。換言之，對于反傾銷條例規(guī)定的行政行為，只能通過行政救濟，而得不到司法救濟，這種做法不符合WTO《反傾銷協(xié)議》的宗旨。在加入世貿(mào)組織以后，很容易成為其他國家攻擊中國不履行WTO規(guī)則義務的借口。為此，本文就我國反傾銷司法審查制度涉及的幾個基本問題提出初步想法，一方面是從立法和法理角度進行探討，另一方面是為了應對我國很快將面臨的反傾銷訴訟。

建立反傾銷司法審查

制度的必要性與可行性

反傾銷行為是主權(quán)國家的一種正當行為，反傾銷應該在規(guī)定的范圍內(nèi)實施。如果說幾年前中國處于建設主義市場初期，許多方面正在探索，我國反傾銷和反補貼條例沒有規(guī)定司法審查制度，或許是一種立法策略的考慮。而在中國加入世貿(mào)組織以后，建立反傾銷司法審查制度，有著迫切性、必要性和可行性。

首先，反傾銷機構(gòu)對進口產(chǎn)品實施反傾銷調(diào)查，遵循的程序是行政程序，作出的裁決屬于行政裁決。對反傾銷措施進行司法審查，有利于保護利害關系人的合法權(quán)益，同時能夠保障和監(jiān)督反傾銷機構(gòu)依法行使職權(quán)，這與我國“依法治國，建設社會主義法治國家”的戰(zhàn)略目標是一致的。

其次，對反傾銷行為進行司法審查是WTO《反傾銷協(xié)議》規(guī)定的一項重要條款，1994年《反傾銷守則》對此作出了明確規(guī)定，WTO作為國家之間協(xié)定，是權(quán)利和義務的統(tǒng)一體，設立反傾銷司法審查制度，則是世貿(mào)組織成員應當履行的國際義務。

其三，世界上大多數(shù)國家反傾銷立法均規(guī)定了司法審查制度，既有發(fā)達國家，如美國、歐盟、澳大利亞、加拿大等，也有中國家，如墨西哥等。這些國家的司法審查一方面維護反傾銷機構(gòu)作出的裁決，另一方面，也糾正了一些違法的反傾銷措施。如1991年歐洲法院司法審查的結(jié)果?推翻了歐委會對中國豬鬃刷產(chǎn)品征收69％反傾銷稅的裁決。

其四，中國行政訴訟制度建立十幾年來，取得了豐碩的成果，積累了豐富的經(jīng)驗。特別是對一些涉外行政訴訟案件的審理，為我國反傾銷司法審查運作打下了良好基礎。

最重要的是利用這一制度將為保障我國的經(jīng)濟安全和國家總體利益贏得機會和時間。反傾銷作為保護本國產(chǎn)業(yè)而采用的合法、有效的手段，對于保證國家經(jīng)濟發(fā)展與安全有著十分重要的意義。為此，不僅要求我國具有積極與良好的自我保護意識，也要求裁決機構(gòu)逐步規(guī)范與強化裁決行為，同時，也需要有一個司法救濟的途徑和審查制度，使之形成一個整體，充分發(fā)揮這一手段的重要作用。

反傾銷司法審查的法律依據(jù)

我國反傾銷和反補貼條例沒有規(guī)定司法審查，這不能不說是反傾銷立法的一個缺陷。但就目前的情況看，雖然沒有明確的法律規(guī)定，但并不能因此排除人民法院對反傾銷的司法審查。正如前面所述，歐盟反傾銷法也沒有明確規(guī)定歐洲法院的司法審查權(quán)，歐洲法院的反傾銷司法審查權(quán)也就是根據(jù)相關法律解釋而具有的。從我國行政訴訟法、最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》以及行政復議法等法律規(guī)范的解釋，也能找到反傾銷司法審查的法律依據(jù)。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！蔽覈磧A銷涉及到外經(jīng)貿(mào)部、國家經(jīng)貿(mào)委、國務院關稅稅則委員會以及海關總署等部門。這些部門無疑是行使國家行政權(quán)的國家機關，它們作出的反傾銷終裁和復審決定，從而征收反傾銷稅是具體行政行為，具有可訴性。

最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。而該條作出的排除性規(guī)定不包括反傾銷措施。由此可見，最高人民法院1999年作出的司法解釋是順應社會發(fā)展的需要，在不違背國家法律的前提下，恢復了行政訴訟法的受案范圍的原意。并且，我國行政復議法第十四條規(guī)定：“對國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規(guī)定作出最終裁決”。

反傾銷措施涉及到外經(jīng)貿(mào)部、國家經(jīng)貿(mào)委、國務院關稅稅則委員會以及海關總署等有關部門，對其復議決定不服的，由當事人進行選擇，既可以向法院提起行政訴訟，也可以向國務院申請裁決。因此，利害關系人對于反傾銷機構(gòu)作出的反傾銷措施，有權(quán)提起行政訴訟。

反傾銷司法審查的范圍

法院對反傾銷享有司法審查權(quán)，但絕不意味著法院對行政機關實施反傾銷的任何環(huán)節(jié)和任何行為都可以實行司法審查，因此，就存在反傾銷司法審查范圍這一。我們認為，反傾銷司法審查的范圍不宜過寬，也不能過窄。

WTO《反傾銷協(xié)議》第13條規(guī)定，司法審查機構(gòu)對有關第11條意義內(nèi)的最終裁決和審查決定所采取的行政行為迅速進行審查。而WTO《反傾銷協(xié)議》第11條主要涉及征收反傾銷稅的終裁和復查決定。

按照歐盟有關反傾銷條約規(guī)定，對于臨時反傾銷稅、固定反傾銷稅、價格承諾、行政審查的裁決，以及駁回申訴、中止或終止調(diào)查等方面的裁決，均可以申請司法審查。而根據(jù)美國有關規(guī)定，凡是商務部或國際貿(mào)易委員會在反傾銷調(diào)查過程中作出的裁決，并且作出這些裁決后不再繼續(xù)調(diào)查的裁決，均可向法院起訴或上訴。澳大利亞反傾銷法規(guī)定，當事人對交納保證金形式的臨時措施和最終征收反傾銷稅的決定不服，均可向聯(lián)邦法院上訴，但對于臨時措施的上訴，只能依據(jù)特別令狀提出，而不能依據(jù)司法審查法提出。根據(jù)加拿大反傾銷法規(guī)定，當事人對于稅務部的初裁結(jié)果不能上訴，而對于終裁的傾銷幅度可以向國際貿(mào)易法庭上訴，國際貿(mào)易法庭作出的裁決是終局裁決。如果當事人對裁決結(jié)果不服，只能以國際貿(mào)易法庭適用法律錯誤為由向聯(lián)邦上訴法院提起訴訟。而作為家的墨西哥反傾銷法則規(guī)定，如果進口商對工商部駁回行政審查申請不服，可以在被駁回后45日內(nèi)向稅收法院申請司法審查。由此可見，在反傾銷司法審查制度比較健全的國家，一般對司法審查都有所限制。

在我國，反傾銷司法審查的范圍也應該是反傾銷機構(gòu)作出的最終裁定和復審決定，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，即由外經(jīng)貿(mào)部和國家經(jīng)貿(mào)委根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出最終裁定和由外經(jīng)貿(mào)部經(jīng)商國家經(jīng)貿(mào)委對征收反傾銷稅進行復審的決定，并向國務院關稅稅則委員會提出對征收反傾銷稅的決定作出修改、取消或者保留的建議，由國務院關稅稅則委員會作出的復審決定。

反傾銷司法審查的管轄

反傾銷案件由哪一級、哪一個法院管轄，這也是司法實踐中非常重要的問題。

綜觀各國反傾銷司法審查管轄來看，主要有兩種類型，一種是由普通法院管轄，如歐盟、澳大利亞；另一種是由專門法院管轄，如美國的國際貿(mào)易法院、加拿大的國際貿(mào)易法庭以及墨西哥的稅收法院等。關于我國反傾銷司法審查的管轄，主要有以下幾種考慮：專門法院管轄；最高人民法院管轄；被告所在地法院管轄。筆者贊成最后一種觀點，主要理由如下：

首先，關于專門法院管轄。結(jié)合國外反傾銷司法審查管轄的實踐，筆者認為不宜成立專門法院，而應該由普通法院按照行政訴訟法的規(guī)定審理反傾銷案件。主要理由是：第一，從中國行政審判實踐來看，我國行政審判工作從八十年代中期開展以來，行政案件呈逐年上升趨勢，但每年法院審理的行政案件與其它類型的案件如刑事、民事、案件比較而言，數(shù)量相對較少。中國的行政審判布局完全能夠勝任入世后的需要，沒有必要成立專門法院來審理反傾銷案件。第二，從人員配備上來說，中國經(jīng)過十幾年的行政審判實踐，培養(yǎng)了一批優(yōu)秀法官，這些法官通過多年的行政審判工作，特別是通過審理大量的涉外行政案件，積累了豐富的經(jīng)驗。第三，中國現(xiàn)行的行政審判工作已經(jīng)建立了由專家、學者參與機制。在中國反傾銷司法審查過程中，完全可以采取通過向?qū)＜?、學者咨詢意見，由普通法院審理案件的做法。

其次，關于最高人民法院管轄。這種觀點從某種角度看似乎有一定的道理，但不具有可行性。雖然反傾銷案件相對而言，具有案情比較復雜，較大，處理不慎容易引發(fā)國際爭端等特殊之處，但并不意味著這類案件必須由最高法院管轄。

根據(jù)規(guī)定，最高法院管轄的必須是全國范圍內(nèi)確屬重大、復雜的行政案件。而反傾銷案件雖然比較復雜，具有較大的和國際影響，但并不意味著這類案件是全國范圍內(nèi)確屬重大、復雜的行政案件。如果由最高法院直接審理反傾銷案件，一審終審，最高法院將面臨越來越沉重的審理案件負擔，影響司法效率。另外，從國外反傾銷實踐來看，還沒有一個國家反傾銷案件的司法審查直接由最高法院管轄?無論是美國的國際貿(mào)易法院，還是歐盟的歐洲初審法院都沒有作此規(guī)定。反傾銷案件不僅要給予利害關系人司法救濟權(quán)利，而且要給予其不服司法救濟進行上訴的權(quán)利，而由最高法院直接管轄反傾銷案件，難以消除這種嫌疑。更重要的是將最高法院直接置于“一線”，是一種沒有回旋余地也很不策略的做法。

最后，關于被告所在地法院管轄。根據(jù)行政訴訟法第十四條規(guī)定，對國務院各部門所作的具體行政行為提起的訴訟由中級人民法院管轄。而反傾銷司法審查針對征收反傾銷稅或者價格承諾所作的終裁或復審決定。根據(jù)行政訴訟法第十七條規(guī)定：“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經(jīng)復議的案件，復議機關改變原具體行政行為的，也可以由復議機關所在地人民法院管轄?！币虼耍芾矸磧A銷訴訟的法院是被告所在地，即外經(jīng)貿(mào)部、國家經(jīng)貿(mào)委、國務院關稅稅則委員會以及海關總署等所在地的法院。而對上述法院作出的一審裁決不服，可以上訴到北京市高級人民法院。這種做法的優(yōu)點是非常明顯的：一是符合現(xiàn)行的法律規(guī)定，無須在法院組織結(jié)構(gòu)、運行機制等各個方面進行調(diào)整；二是有利于司法的統(tǒng)一和國家貿(mào)易政策的一致性，也符合我國在入世議定書中的承諾。當然，如果采取這種選擇，必須在人員、組織力量等緊密相關的方面進行調(diào)整和加強，以適應需要。另外，級別管轄也要根據(jù)案件的具體情況和形勢的需要依法掌握。

此外，還有同志認為由國務院一裁終裁。根據(jù)我國行政復議法第十四條規(guī)定：“對國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。”根據(jù)該條規(guī)定，對國務院部門作出的反傾銷裁定，有兩種救濟渠道，一種是司法救濟，一種是行政救濟。當事人選擇了司法救濟，雖然司法救濟也設定了復議前置程序，畢竟提供了司法救濟可能性。而一旦當事人選擇行政救濟，即向國務院申請裁決，國務院依照行政復議法規(guī)定作出的是最終裁決。在其他領域，這種規(guī)定有其合理之處，而在WTO規(guī)則所涉及到的領域，如果由國務院一裁終裁，直接與WTO規(guī)則相背離，與入世后應該承擔的國際義務相矛盾，容易引起國際爭端。持這種看法者，可能是對WTO《反傾銷協(xié)議》第13條或者對我國現(xiàn)行的行政復議和訴訟體制存在一定程度的誤解。

反傾銷司法審查的當事人

反傾銷司法審查的當事人就是因反傾銷機構(gòu)的具體行政行為發(fā)生爭議，以自己名義進行訴訟，并受法院裁判約束的主體。在一審程序中，主要指原告、被告和第三人。

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，反傾銷司法審查的被告指作出具體行政行為的行政機關，比較容易把握，就是外經(jīng)貿(mào)部、國家經(jīng)貿(mào)委、海關總署、國務院關稅稅則委員會等部門。由于我國反傾銷條例的有些條款措辭比較模糊，如外經(jīng)貿(mào)部需“經(jīng)商”經(jīng)貿(mào)委；進行傾銷調(diào)查時，外經(jīng)貿(mào)部應“會同”海關總署。“經(jīng)商”和“會同”在法律上含義不明確，在實際操作中也存在各個機關如何配合的。一旦進入訴訟程序，如何確定被告，是共同被告，還是單一被告，在實踐中不容易把握。解決這個問題，可以通過立法取消“經(jīng)商”、“會同”之類的規(guī)定，從而使行使反傾銷權(quán)的行政主體明晰化，權(quán)責統(tǒng)一。如果兩個或兩個以上行政主體共同行使某種行政職權(quán)，作出同一具體行政行為，在訴訟程序中就是共同被告。反之，則是單一被告。需要注意的是應避免把這些機關拖入不必要的訴訟，這也是一條基本原則。

在反傾銷司法審查中，哪些人享有訴權(quán)？根據(jù)最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干的解釋》第12條規(guī)定：“與具體行政行為有上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！币簿褪钦f，凡不服反傾銷機構(gòu)作出的裁決的利害關系人，均有權(quán)在法定時間內(nèi)向法院提起行政訴訟。如何確定反傾銷利害關系人范圍？參照WTO《反傾銷協(xié)議》第11條、美國、歐盟等西方國家或地區(qū)的反傾銷立法規(guī)定，我國反傾銷利害關系人主要包括國外利害關系人和國內(nèi)利害關系人兩大類。國外利害關系人是指與反傾銷案件有關的受調(diào)查的出口商或外國生產(chǎn)商、出口成員方政府等。國外利害關系人有權(quán)對外經(jīng)貿(mào)部和國家經(jīng)貿(mào)委等作出的傾銷、損害存在的最終裁決和復審決定提起訴訟。國內(nèi)利害關系人則是反傾銷案件涉及的國內(nèi)利益當事人，主要指國內(nèi)相似產(chǎn)品的所有生產(chǎn)商，或者是代表某一地區(qū)利益的地區(qū)生產(chǎn)商，另外還應該包括一些行業(yè)協(xié)會等。

反傾銷司法審查的法律適用

反傾銷司法審查的法律適用與整個司法審查的法律適用一樣，是一個復雜、敏感的問題，也是需要我們認真對待的一個十分重要的問題，同時它還是入世后，我國司法系統(tǒng)如何處理國內(nèi)法與國際條約、協(xié)定的關系問題。對此，需要進行專門。這里僅就兩個問題進行簡要說明：

一是透明度原則對法律適用的。隨著加入WTO，我國將對已經(jīng)頒布的法律規(guī)范進行審查，對一些不符合WTO規(guī)則要求的法律規(guī)范進行修改、廢止，保證這些法律規(guī)范不與WTO規(guī)則相沖突。

根據(jù)WTO透明度原則的要求，各成員方一切影響貿(mào)易活動的政策和措施都必須及時公布，非經(jīng)正式公布，不得實施。因此，法院在反傾銷司法審查中適用的法律只能是按照法定程序?qū)ν夤嫉姆伞⒎ㄒ?guī)，參照規(guī)章。

二是司法審查中能否直接適用國際條約、協(xié)定，包括WTO項下的諸多協(xié)定。也就是說，國際條約、協(xié)定在司法上是否具有直接效力。

我們認為，中國締結(jié)或參加的國際條約、協(xié)定，如WTO規(guī)則，對我國司法系統(tǒng)不具有直接適用的效力，這些國際條約、協(xié)定，必須經(jīng)過全國人大通過法定程序轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法才能適用。反傾銷司法審查適用的法律也是如此。

綜上所述，反傾銷司法審查對我們來講是一個全新的課題，在司法實踐中，可能面臨和需要研究的問題遠不止上文所及。因而，不斷和探索，及時修正不妥，糾正謬誤將是一項長期而艱巨的任務。