歷史文化村鎮行政管理制度

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自2003年至今，住房和城鄉建設部、國家文物局已經聯合公布了五批共350個國家級歷史文化名鎮名村，各省、自治區、直轄市人民政府公布的省級歷史文化名鎮名村已達529個，促進歷史文化名鎮（村）的健康可持續發展已被納入《中華人民共和國國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要》，對其合理保護與利用已經成為各地經濟社會發展的重要組成部分。然而現實中文化遺產保護工作依然嚴峻，全國各地大量具有歷史文化價值的古村落、古鎮正面臨著城市化進程中急功近利式的改造和摧毀。制度缺失、管理不力是導致歷史文化村鎮屢遭破壞、屢禁不止的關鍵原因，加強行政管理力度，完善行政管理機制迫在眉睫。

一、行政管理制度存在缺陷

（一）依法管理遭遇無法可依的尷尬文化遺產的保護工作實際上是政府依據法規進行維護公眾利益的行政管理活動。目前歷史文化村鎮保護工作在實際操作中主要依據2008年公布的《歷史文化名城名鎮名村保護條例》（下稱條例），條例雖然明確規定了名鎮（村）的申報、批準、保護規劃編制，但對于名鎮（村）內古民居拆遷補償、人地矛盾、房屋產權等問題并未提出具體規定，致使許多地方管理者面對這些問題頭痛不已。由此引發的矛盾往往使保護規劃實施起來困難重重。而《中華人民共和國文物保護法》對于違規者的處罰過于籠統，沒有足夠的震懾力，以致建設性破壞和旅游開發性破壞屢見不鮮。按照現在的法律法規，除非是文物保護單位，一般的古民居沒有規定一定要保留，歷史文化名鎮（村）里文物保護單位畢竟只是少數，大量的古民居才是其重要的價值體現。然而除非該村鎮的保護規劃已經獲得審批，具備法律效力，才能以違反保護規劃為由對肆意拆建行為進行強行制止。多數保護規劃從編制到審批通過往往要經歷好幾年，致使行政管理者只能眼睜睜地看著古民居被肆意拆改（見圖1、圖2）。

（二）主管部門之間應建立有效協調條例規定：“國務院建設主管部門會同國務院文物主管部門負責全國歷史文化名城、名鎮、名村的保護和監督管理工作。”在地方由相應的城建規劃部門和文物部門負責。兩部門齊抓共管的現行體制表面上似乎能相互督促，而實際上兩部門之間的平級關系致使相互協調較難，在職能分工尚未明晰的情況下容易導致管理責任不清、管理真空或效率低下。

（三）監督缺位致使管理不力我國現實中歷史文化村鎮的建設管理乃至監督工作均主要由城建規劃部門承擔，文物部門只參與保護規劃的審議和對文物保護單位的監督管理，政府之外的監督力量，如民間保護團體基本無法發揮監督作用。機構設置中決策、執行、監督同體，目前體制下造就了決策與執行難分而監督缺位的局面。對于已經授予“歷史文化名鎮（村）”稱號的350個國家級歷史文化村鎮，以及各省級、市級歷史文化名鎮村應盡快建立起全面的檔案監管信息數據庫。監管標準應盡快完善，從而促進動態監管和資源普查工作更全面、有效地展開。作為歷史文化村鎮保護的直接依據之一保護規劃的編制成果良莠不齊，審批起來人為干擾因素較大。雖然建設部、國家文物局公布的“中國歷史文化名鎮（村）評選辦法”中，將已編制保護規劃并通過審批作為申報的硬性指標，但因為缺乏有效的監管機制，在實施過程中規劃常常被隨意修改，保護的措施和條例往往被輕易突破，最終保護規劃難以實現，起不到應有的保護作用。

（四）行政考核制度不合理在經濟發展為第一要務的思想支配下，地方政府很容易出現為了發展經濟，犧牲文化遺產的現象。同時，受任期考評制度的影響，行政官員在決策過程中難免出現短視行為，如全國各地出現的趕時間、超進度的“實事工程”、“獻禮工程”。這些政治“作品”違背了歷史文化名鎮（村）保護長期性、穩定性、持續性的規律，使得大量古民居長期缺乏維護，建筑老化，無法滿足實際生活生產需要，這也促使許多無力外遷的居民盼望政府拆掉這些古民居，獲得較高的經濟賠償（見圖3、圖4）。

二、國外歷史文化遺產管理制度的借鑒

（一）日本以地方立法為核心的保護體系日本對歷史文化遺產實行指定制度與登錄制度的雙軌保護制度。指定制度重點選定價值極其珍貴的物質文化遺產，采取強制性限制和硬性永久保護措施；登錄制度選擇文化價值較高的非物質文化遺產，采取寬松的保護措施，促進所有者自發保護。日本的國家立法保護的對象往往只是確定由中央政府負責的全國歷史文化遺產最重要的部分，而更廣大的地區由地方政府通過地方立法確立保護。以日本1966年著名的《古都保護法》為例，其保護的對象限定為京都市、奈良市、鐮倉市以及奈良縣的天理市、櫻井市、檀原市、班町和明日香村，京都市的非歷史風土保存區域則不受該法的保護，由京都市地方政府另行制定的法規進行補充。日本地方政府可以自己設立傳統建造物群保存地區，制定保護條例、編制保護規劃，而國家在此基礎上通過選擇重要地區作為重要傳統建造物群保存地區納入中央政府的保護范疇。因此，日本歷史文化遺產保護的立法體系實質上是以地方立法為核心，這是它的重要特色之一。

（二）英國單一體系的行政管理體制英國立法體系是以國家立法為核心，建立針對古跡、登錄建筑、保護區及歷史古城不同層次的保護對象，對保護辦法、保護機構與團體、地方政府職能與資金政策等都給予了較為詳盡的規定，連保護組織的監督以及立法參與都納入了立法與執法程序。英國的保護管理制度是由選定制度、建筑管理制度、保護官員制度和公眾參與制度等多項制度構成。其行政管理機構單一，國家級行政管理機構為國家環境保護部，由國家遺產委員會等國家組織和建筑學會等法定監督咨詢機構負責有關保護法規、政策的制定以及提供咨詢和建議。地方政府由地方規劃部門負責轄區內古跡、登錄建筑、保護區、歷史古城等歷史文化遺產的保護及城市規劃相關內容的落實。管理機構主線清晰，避免相互推諉的現象。

（三）法國的國家建筑與規劃師制度以及拆除許可證制度法國的遺產保護體系最有特色的部分是國家建筑與規劃師制度。在被保護的地區，法律賦予國家建筑與規劃師在項目審批中很大的否決權，他們有權從國家利益和公眾利益的角度對保護地區中的拆除和建設活動進行參與及監督。拆除許可證是法國城市規劃和遺產保護體系的一個重要特征。拆除建筑如同新建建筑一樣必須得到許可證。國家建筑與規劃師在特定地區有權拒絕他們認為不應該被拆除建筑的拆除申請。取得拆除許可證只意味著對申請拆除許可的建筑可以拆除，并不意味著拆除后可以進行建設。拆除許可制度有效地避免了對歷史建筑的隨意拆毀。

三、歷史文化村鎮行政管理制度策略

（一）建立登錄制度與指定制度相輔相成的文化遺產保護體系世界范圍內對文化遺產的保護制度、可分為指定制度、登錄制度、指定—登錄制度三種形式。登錄制度是靈活有效的保護機制，其意義在于：一是對大量的文物古跡、近現代建筑物以及近代化產業遺址等進行登錄，擴大了以往的文物概念和范疇，將單一的文物保護推向了全面的歷史環境保護。二是可以對文物建筑進行合理的再利用，無論是維持原來的用途，還是作為事業資產和作為旅游資源再開發，對部分建筑的外觀與內部均可進行適當的改變，因此是對歷史建筑的一種柔性保護機制。我國目前只有指定制度一種形式，因此，應借鑒國外有效的保護制度，建立登錄制度與指定制度相輔相成的保護機制，明晰文化遺產的保護體系。各地方政府應根據各地文化遺產保護的實際情況，將還未指定為國家級或省級的歷史文化村鎮、街區、文物保護單位以及非物質文化遺產登錄起來，設立地方歷史文化遺產保護區，制定保護條例、編制保護規劃。國家在此基礎上選擇重要地區指定納入中央政府的保護范疇（見圖5）。

（二）理順管理機制，建立監管制度

1.建立責任明確的行政主管機構新公共管理學提出關注權利與責任的一致性，把其作為通過明確的績效合同等機制提高績效的關鍵。因此，借鑒日本、英國等歷史文化遺產行政管理體制的特點，建設主管部門和文物主管部門應建立真正的責任機制，明確各自權利與責任。歷史文化村鎮的保護工作不僅僅是對古建筑的保存修繕，還涉及到村鎮功能區劃的調整、基礎設施的改善、生態景觀的修復等等。因此建議從中央到地方均以建設規劃部門作為歷史文化村鎮的主管部門統籌整體保護工作，文物部門負責文物保護單位的管理和修繕，而其他相關部門如國土、旅游、房管等應積極配合建設規劃部門的保護管理工作，減少職能交叉環節，提高行政效率（見圖6）。

2.建立分權化的管理環境新公共管理學提出以一種分權化的管理環境來取代高度集權的等級組織結構，在分權化的管理環境中，關于資源分配與服務提供的決策更接近于服務提供點，而這種服務提供點既可以提供更多的、有用的相關信息，又可以為顧客和其他利益團體提供反饋機會。歷史文化村鎮的管理涉及許多民間利益相關主體，如果一味是政府高度集權化的管理模式，不但會增加許多成本，而且管理效果也不好。民間由于存在與政府信息不對稱，也會因此產生矛盾和延誤，因此對于歷史文化村鎮的管理可建立一種分權化的管理環境，授權于鎮、村，或從市、縣派遣監督員下基層定點坐班，便于及時發現問題，及時處理，避免由于行政滯后等原因造成不可挽回的遺產損失。

3.建立古建修繕和新建建設管理機制針對不同級別的歷史文化遺產的維護修繕做出相應規定，級別越高修繕管理程序越嚴格，以防止修繕不當對歷史信息造成的破壞。針對一般性的、價值不大的歷史建筑，主管部門可以制定《歷史建筑修繕原則與指南》公諸于世，包括不同歷史建筑的施工做法，同時對建筑修繕不需要申請和必須申請的方面做出詳細具體的規定。對處于歷史文化村鎮建設控制地帶和環境協調區的新建項目，應該依據相關的法規、控規和城市設計導則等制定該區段建筑高度、體量、色彩、材質等方面的具體規定；對新建項目提出具體的量化指標，減少其設計彈性，使之符合城市肌理秩序、歷史風貌與環境特征。在審批程序中加入城市歷史與古建修繕方面的專家，對新建項目做出評議，避免低品質的作品充斥歷史環境風貌。

4.建立拆除許可證管理機制參考法國的做法，充分發揮國家建筑師、規劃師的作用，對于歷史文化村鎮內需要拆除的建筑應當由取得資質的編制單位向規劃建設主管部門提出拆除申請，獲得建設工程拆除許可證后，才能進行拆除，杜絕對歷史建筑的肆意破壞，對私自拆毀歷史文化村鎮內的建筑均按有意破壞文物行為給予處罰。從國家政策上給予歷史文化村鎮特殊的土地優惠政策，允許人口擁擠的歷史文化村鎮辟村新建，對于古民居由于家庭人口增長確有需要加建、改建的居民給予一定的財政補貼，要求其按照《歷史建筑修繕原則與指南》進行改造并上報建設規劃部門審批；對于年久失修又無力進行維護的古民居，政府采取收購的形式獲取房屋所有權，由政府統一管理。

（三）建立歷史文化遺產保護的考評制度在科學發展觀的指導下，我國政府績效評估體系在發展的過程中不斷更新與完善，從最初的“唯GDP論英雄”逐步轉向當代關注GDP系統理論的平臺上。GDP系統理論包含經濟GDP、綠色GDP、文化GDP、人力GDP和法治GDP。文化GDP理論的提出正是對民族文化的重視與傳承，對地域文化的提煉與保護，它要求人們在經濟增長的同時注重地域文化的發揚。將文化資源的價值帶來的財富也計算納入評估指標中，一方面可以使優秀的文化得到宣傳和保護，另一方面可以培養人們的民族情感，在建設物質文明的同時加強精神文明建設。對于具有傳統地域特色和民族文化的歷史文化村鎮，將文化遺產保護納入行政考評體系將促使地方領導重視文化遺產的保護和發揚，積極主動地尋求文化生產力的提高，有利于文化產業的發展和城市競爭力的提高。根據歷史文化村鎮的資源特色和價值特色，采取客觀性、數量性、可比性的評價原則和科學的考評方法，筆者提出具體的歷史文化村鎮行政考評指標體系參考模型，對地方政府文化GDP進行績效考評（見表1）。

四、結語

歷史文化村鎮保護是一個復雜的、長期的過程，涉及國家政策、行政管理機制、資金保障、村民利益等多個方面，涉及歷史遺留和未來發展問題。任何急功近利式的短視行為都可能給歷史文化遺產帶來不可估量的損失，違背了歷史文化遺產保護的漸進性、持續性規律。當前歷史文化村鎮保護中出現的種種問題無不與行政管理制度息息相關，而行政管理制度既涉及制度本身設計的合理與否，也涉及人的執行力。國際實踐已經證明建立健全完善的行政管理制度是歷史文化村鎮得以完好保護的前提和基礎。本文就此展開探討，以期對我國歷史文化村鎮保護工作有所啟示。