行政調查權利保護建議

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行政調查，是指行政機關為達成特定行政目的，所行使的個別具體權限，以對特定相對人所為的相關事實與資料進行的調查搜集活動。行政機關在行政管理過程中的行政決策是以所掌握的事實和證據為基礎的，只有掌握了正確的信息或資訊，才能保證行政決策的正確性。因此，為了實現這一目的，就必須進行行政調查，通過行政調查獲取充分的事實和證據，并以此來支持行政行為的合理性。行政調查是行政機關行使行政調查權的行為方式，行政調查直接涉及公民私權利，因此，實踐中行政調查可能會對公民私權利產生影響甚至限制。行政行為的合法性與合理性是建立在行政調查的合法性基礎之上的，違法行政調查必然會對行政相對人的權利構成侵害。鑒于此，本文將以行政調查相對人權利的保護為視角，探析保護相對人權利的路徑。

一、我國行政調查中對相對人權利亟待保護

行政調查是行政上的一般制度，廣泛適用于行政管理各領域。我國許多行政法律中都存在行政調查的相關規定，如我國《反洗錢法》第23條規定：“國務院反洗錢行政主管部門或者其省一級派出機構發現可疑交易活動，需要調查核實的，可以向金融機構進行調查，金融機構應當予以配合，如實提供有關文件和資料。”其他法律法規中雖沒有直接規定行政調查，但也存在相關的規定，我國《行政處罰法》第36條規定：“除本法第三十三條規定的可以當場作出的行政處罰外，行政機關發現公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據；必要時，依照法律、法規的規定，可以進行檢查。”《公安機關辦理行政案件程序規定》（2006年修訂）第七章關于調查取證的規定；《稅收征收管理法》第四章關于稅務檢查的規定等等，這些法律及行政法規都體現了行政調查。從這些法律法規關于行政調查的規定中，我們不難看出，我國沒有對行政調查作專門的規定，更沒有制定一部關于行政程序的法律。而我國行政調查的相關規定基本上也是零散地存在于不同的行政法規、規章之中，缺乏系統性和協調性，甚至存在沖突，不能從整體上對行政行為進行調整。我國的行政調查側重于相對人的協助義務，在這種情況下，行政調查利害關系人的權利極易受到侵害，這種侵害包括對實體權利侵害和對程序權利的侵害。對行政調查相對人的實體權利的侵害主要發生在強制調查中，如對公民的人身自由、隱私、財產等權利的侵犯。對相對人程序權利的侵害主要包括對實體權利的輔助性權利的侵犯如舉證權、申訴權等，還有調查過程中要求公平對待的、不受歧視的權利，以及對調查相關的知情權等。行政調查對相對人權利的侵害不僅存在于調查過程中，還存在于在行政調查基礎之上所實施的具體行政行為所造成的侵害。因此，對于行政調查中的相對人權利的保護必須引起重視。

二、行政調查相對人權利保護的域外考察

（一）英國

英國一直重視程序正義，這種程序正義源于自然正義觀念的傳統。自然正義在英國歷史上逐漸發展成為兩個重要的規則：公平聽證規則和排除偏私規則。公平聽證規則是指行政相對人有陳述和被傾聽的權利。具體來說，行政機關必須聽取對方意見的原則包含三個內容：公民有在合理時間以前得到通知的權利；了解行政機關論點和根據的權利；為自己辯護的權利。[1]排除偏私規則要求在行政程序中，行政決定不能由存在利害關系的行政主體作出，也不能就同一件事情自己既是訴求方，又是裁判者，簡單地說，就是自己不能做自己的法官。這些規則在英國行政調查中得到了很好的貫徹，英國早在1921年的《調查裁判所證據法》以及后來取代它的《調查法》，都體現了自然公正基本原則。英國在行政調查中，基于效率的考慮,《調查法》賦予了調查主體法定的強制權，可以以通知或者命令的形式要求被調查中提供證據資料。必要時，可以通過司法途徑強制被調查者遵循調查通知或者命令。這是被調查者協助義務的強制規定，對于違反協助義務破壞調查的被調查者可以對其進行追訴，要其承擔法律責任。但同時也基于人權保障的考慮，被調查者在其權利受到損害時同樣具有救濟的權利，無論是實體權利還是程序權利，只要受到了行政調查的侵犯，被調查者以及與調查有利害關系的人，都可以在規定的時效屆滿前提起司法審查。由此可以看出，英國的行政調查制度，一方面保障了行政調查的效率性，另一方面針對違法行政調查為相對人的提供了及時保護，這就為公權力與私權之間的平衡提供了法律基礎。

（二）美國

在美國，行政調查的內涵要比英國小得多，是指行政機關為行使其行政權力而進行的一種獲取信息的行為，調查方式為傳喚、親臨檢查和必須報表之查閱，不包括行政機關單純地收集信息的活動。美國政府部門在對待行政調查的態度上，二戰前和二戰后幾乎發生顛覆性的變化。二戰以前，美國最高法院對行政調查采取了最嚴厲的態度，行政機關的行政調查受到了嚴格的限制，行政機關幾乎很難進行有效率的調查。二戰之后，美國最高法院對行政機關的調查權的態度發生了革命性的變化，最高法院在這一時期開始放棄先前對于行政調查的嚴厲態度，逐漸承認行政機關調查權的存在。[2]這種轉變的一個標志性事件是1943年的EndicottJohnsonCrop．v．Perkins案。①這之后，美國的行政調查權限逐漸由“一無所能”發展成為“無所不能”的權力。當然這并不意味著行政機關的行政調查權力不受限制：首先，行政調查受到法律的限制，行政機關必須遵循法律所規定的標準和程序，行政調查只能用于合法目的。其次，美國是一個成文憲法的國家，行政調查不能違反憲法。與行政調查密切相關的憲法條文是美國憲法修正案第4條、第5條，根據這些條文規定，行政機關的行政調查不能進行無理的搜查和逮捕，特別是對行政機關在行政調查中強迫任何人自證其罪行為的限制。

（三）日本

日本行政調查時，要求除以法律為依據之外，還需要以受調查相對人財產權及隱私權為根據，接受法律的實體和程序上的規制。實體上的規制，如日本行政機關行使《所得稅法》第234條第1項的質問調查權，應當以有“客觀的必要性”的存在為要件。除此之外，實體上的規制還表現在對調查目的、時間以及場所的限制性規定。在司法實踐中，即使法律沒有明文規定上述限制，調查時也應該考慮社會普遍觀念上所認識的相當的限度。日本對于有關的行政調查程序的法律規范，散見于各個領域的法律之中，如法官令狀的事前取得、事前通知、調查員身份證明文件的攜帶及提示等規定。日本沒有制定行政程序法，對于行政調查的程序一般作為個別程序來規定。日本對于已完成的違法行政調查，利害關系人有提起國家賠償訴訟確認其違法性的機會，甚至也有可能在后續的行政行為的撤銷之訴中要求確認行政調查的違法性。通過對上述國家行政調查的考察，筆者認為，行政調查是行政管理不可或缺的手段，是行政法的上的一般制度。行政調查有其固有的獨立地位和價值，同時具有實體性與程序性，對調查相對人的權利具有直接的影響。作為行政管理的必經階段，一方面要重視行政調查的效率性，另一方面也要從相對人權益保護的角度考慮，不能為追求行政效率而對相對人權益構成侵害，應完善對相對人權益的保護制度。

三、對加強我國行政調查中相對人權利保護的建議

（一）在憲法中確立正當程序原則

“從被調查者基本人權保障而言，應首重行政調查之憲法上根據及界限。”[3]憲法是國家的根本大法，其效力高于普通法律，行政機關的調查權是法律賦予的，因此，行政機關進行行政調查不能跟憲法相抵觸，違反憲法的法律是無效的，基于無效的法律而實施的行政調查將缺乏合法性。因此，必須樹立憲法在法律體系中權威性，這樣才能發揮憲法的巨大指引規范作用。為了使行政機關正確行使調查權，有必要將正當程序的原則引入憲法中。我國憲法賦予了我國公民廣泛的基本權利，如人身自由權不受侵犯、公民住宅不受侵犯、公民的通信自由和通信秘密受法律保護等權利。但是，這些都是實體權利，我國憲法并沒有確立正當程序原則。為此，筆者認為有必要在我國憲法中確立正當程序原則，這樣不僅可以預防調查權的不正當行使，而且可以以最高權威的形式指導普通法律的立法。此外，將正當程序原則引入憲法，也將對我國傳統的“重實體，輕程序”的法律觀念得到改變，增強人們的正當程序意識。

（二）完善行政調查立法

我國具有制定法的傳統，有法可依是依法行政的前提，也是法治建設的要求。在中國的觀念中，無論是執法，守法或是司法審判中，往往需要有明確的制定法依據，這樣才是正當的合乎法治的。如果缺乏完備的制定法，那么可以說在這個法律領域是有缺陷的。行政調查相對人的權利受到侵害，很大程度上是由于我國行政調查的相關規定分散在不同的行政法規、規章之中，層級參差不齊，缺乏系統性和協調性，只能就個別行政行為進行規范的制定，而不能從宏觀上對行政行為進行普遍約束。因此，筆者建議在立法上制定一部統一的《行政調查法》，這樣才能使行政調查規范化，程序化。這不僅有利于提高行政調查的效率，也可以更好地保障相對人的合法權益。

（三）加強行政調查相對人權利的法律救濟

不正當行政調查對相對人權利的侵害包括對實體權利的侵害和對程序權利的侵害，筆者認為，對于行政調查中相對人權利的損害可以通過以下途徑進行法律救濟：

（1）行政復議。對于行政調查適用行政復議，可以確定其違法性，進而為提起行政賠償訴訟奠定基礎。

（2）對行政調查程序法規提起司法審查。存在瑕疵的行政調查程序法規是導致行政調查瑕疵的根本原因，因此，我們可以借鑒國外經驗對行政調查程序法規的合憲性進行全面審查，已達到治本的效果。

（3）將行政調查對相對人權利的損害納入國家賠償范圍。目前國家賠償僅針對具體行政行為所造成的損害，但行政調查同樣是基于行政職權實施的，故應當考慮將行政調查對相對人權利的損害納入國家賠償的范圍。

（4）賦予行政調查相對人一定程度的行政抵抗權。所謂抵抗權，通常指人民所擁有的、在必要時對其國家法律所產生之義務采取不服從及抵抗瑕疵行政調查研究為的權利。但是這種行政抵抗權，不能被濫用，否則將會對行政效率構成巨大的阻礙作用。這就需要將這種行政抵抗權用法律明文規定，這樣既可以維護相對人權利免受侵害，同時也可以防止權利人濫用權利。