行政調(diào)研瑕疵救濟方向

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行政調(diào)查指行政機關(guān)進行信息收集、情況查明的活動，具體包括行政機關(guān)對行政相對人的資料、信息收集活動，也包括行政機關(guān)對公職人員職務行為的調(diào)查了解活動。行政調(diào)查的存在樣態(tài)復雜，不同樣態(tài)中行政調(diào)查都會出現(xiàn)諸多瑕疵，比如行政調(diào)查主體、程序、不作為、調(diào)查資料的使用等。根據(jù)行為責任的法理，筆者竭力從學理上為眾多瑕疵形態(tài)構(gòu)建救濟路向，以期能為權(quán)力的規(guī)范運行和人權(quán)的普遍保障略盡綿薄之力。行政調(diào)查“這種行政活動實質(zhì)上多數(shù)左右行政的內(nèi)容或?qū)嶓w的適當與否，在行使對外部的行政權(quán)限前，法治主義有必要對行政內(nèi)部的程序（過程）實行統(tǒng)制，即法律統(tǒng)制的必要性（行政合法程序）。”[1]而“現(xiàn)代法治的精髓是官吏依法辦事，正如哈耶克所說：‘法治意味著政府的全部活動應受預先確定并加以宣布的規(guī)則的制約—這些規(guī)則能夠使人們明確預見在特定情況下當局將如何行使強制力，以便根據(jù)這種認知規(guī)劃個人的事務。’”[2]因此，現(xiàn)代憲政精神要求行政調(diào)查的瑕疵必須得到救濟。鑒于行政調(diào)查的復雜性，應區(qū)分行政調(diào)查的若干樣態(tài)具體分析其救濟路向。

一、行政調(diào)查不作為的救濟

行政調(diào)查不作為是指調(diào)查主體違反了行政調(diào)查的主動性、職權(quán)性特征，應當調(diào)查卻不進行調(diào)查的違法行為。針對調(diào)查不作為的類型，筆者分別提出對應救濟途徑。

（一）行政調(diào)查是為了采取后續(xù)行政行為等情形的救濟

第一，調(diào)查不作為，但后續(xù)行政處理已作出。如果行政決定已經(jīng)作出，相對人可提起行政復議或行政訴訟，復議機關(guān)或法院在審查行政決定時可一并審查行政調(diào)查問題。根據(jù)《行政復議法》第28條和《行政訴訟法》第54條之規(guī)定，復議機關(guān)或法院可以相關(guān)行政決定“主要事實不清”或“主要證據(jù)不足”為由，撤銷行政決定，并可責令進行調(diào)查并作出相應行政決定。另外，當事人還可以該行政行為程序上有瑕疵為由要求法院審查，造成損害的還可以提起損害賠償之訴。河南鎮(zhèn)平縣一民政所僅憑一舉報電話未經(jīng)調(diào)查核實，就向相對方簽發(fā)了《限期改正殯葬違法行為通知書》，責令將死者遺體火化，而該“死者”卻仍然健在[3]。對該案，法院應以違反法定程序予以撤銷。第二，調(diào)查主體不進行調(diào)查，后續(xù)行政決定尚未作出的，行政調(diào)查尚能進行。當事人可要求行政機關(guān)進行調(diào)查，行政機關(guān)拒絕時，可向法院提起履行之訴，要求法院裁判行政機關(guān)為調(diào)查行為并作出相應的行政決定[4]。例如，治安案件中一方身體受到傷害，公安機關(guān)須及時進行傷情鑒定，從而決定相應的后續(xù)行為。若公安機關(guān)不調(diào)查或拖延調(diào)查，當事人可提起復議或訴訟，要求調(diào)查；若造成損害應承擔賠償責任。2001年6月26日最高人民法院審判委員會第1182次會議通過的《最高人民法院關(guān)于公安機關(guān)不履行法定行政職責是否承擔行政賠償責任問題的批復》規(guī)定，由于公安機關(guān)不履行法定行政職責，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，應當承擔行政賠償責任。這里的公安機關(guān)不履行法定行政職責當然包括不履行調(diào)查職責。第三，調(diào)查主體不進行調(diào)查，后續(xù)行政決定尚未作出，并且行政調(diào)查無法進行或無進行必要。對此，相對人可向法院提起確認之訴，確認該種行為違法，造成損害的，應承擔責任。如環(huán)境污染損害案件中，相對人提出申請后，調(diào)查機關(guān)無故拖延調(diào)查，造成現(xiàn)場被破壞，再行調(diào)查亦無效果。

（二）行政調(diào)查僅僅是為了解、掌握相關(guān)情況，并無意做出后續(xù)行政行為情形下的救濟

如果行政調(diào)查是行政機關(guān)專門從事的了解、研究和提供咨詢的服務，則此時行政調(diào)查就是獨立的行政行為，應適用行政處罰、行政強制等行政行為的一般規(guī)定[5]。比如，相對人需要環(huán)境狀況、人口情況、氣候條件等資料以便作出相應計劃，而這些資料的提供屬于調(diào)查機關(guān)的法定職責范圍，調(diào)查機關(guān)卻不曾統(tǒng)計導致無法提供。對此，申請人有權(quán)提起履行之訴或確認之訴。

二、行政調(diào)查濫用的救濟

行政調(diào)查的濫用是指本不該進行調(diào)查卻進行調(diào)查，具體包括：無權(quán)調(diào)查（超越職權(quán)），濫用職權(quán)，調(diào)查手段的濫用等。囿于行政調(diào)查自身的特性，仍以后續(xù)行政處分是否作出以及有無后續(xù)行政處分來具體分析。

（一）無后續(xù)行政處分的調(diào)查濫用之救濟

無后續(xù)行政處分的調(diào)查濫用實指一般意義上的調(diào)查了解。我國《價格法》規(guī)定，政府價格主管部門和其他有關(guān)部門制定政府指導價、政府定價，應當開展價格、成本調(diào)查，聽取消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見。這里的聽取意見可視作一般意義的調(diào)查了解。另外，調(diào)查機關(guān)不得重復調(diào)查，能一次調(diào)查完畢的，不得經(jīng)常調(diào)查。我國《統(tǒng)計法實施細則》第11條規(guī)定，（一）在已經(jīng)批準實施的各種統(tǒng)計調(diào)查中能夠搜集到資料的，不得重復調(diào)查；

（二）抽樣調(diào)查、重點調(diào)查或者行政記錄可以滿足需要的，不得制發(fā)全面統(tǒng)計調(diào)查表；一次性統(tǒng)計調(diào)查可以滿足需要的，不得進行經(jīng)常性統(tǒng)計調(diào)查。因此，對于像健康人被要求頻繁接受艾滋病篩查就是調(diào)查的濫用。相對人可提起訴訟要求法院確認其行為違法、判決調(diào)查機關(guān)賠禮道歉、停止侵害等。

（二）有后續(xù)行政處分的調(diào)查濫用情形下的救濟

第一，行政決定已作出的調(diào)查濫用。具體又分為兩種情況：其一，無調(diào)查權(quán)限，不但調(diào)查并據(jù)調(diào)查結(jié)果作出行政決定。如稅務部門進行產(chǎn)品質(zhì)量瑕疵調(diào)查并作出相應行政處罰。利害關(guān)系人可提起訴訟或復議，造成損害的可申請賠償。有權(quán)機關(guān)應當予以撤銷或確認違法、無效。其二，一個機關(guān)進行的調(diào)查卻作為其他行政機關(guān)作出行政決定的依據(jù)。當然排除調(diào)查委托和一般調(diào)查了解情況等法律規(guī)定可以為其他行政機關(guān)所利用的調(diào)查資料。對此，有權(quán)機關(guān)可以違反法定程序為由判決撤消行政決定，并責令重新進行調(diào)查。第二，行政決定尚未作出或根本不可能作出中的調(diào)查濫用。在此種情形下，如果調(diào)查行為已直接影響到相對人的合法權(quán)利，相對人有權(quán)尋求復議或訴訟救濟。法院可根據(jù)《行政訴訟法》第44條之規(guī)定，先停止該調(diào)查行為的進行，然后作出確認其違法或其他的判決，如“停止侵害、賠禮道歉”等。我國可通過改革行政訴訟判決方式予以實現(xiàn)。如：天津薊縣水產(chǎn)局漁政執(zhí)法人員對非法捕撈的漁民非法使用手銬等警具，致使一漁民因懼怕被銬而掉入水中淹死[3]。該案雖因相對人死亡，無必要再做出后續(xù)行政決定，但實際上是執(zhí)法人員濫用調(diào)查措施引起的違法行政，應允許相對人獲得救濟途徑。

三、行政調(diào)查的單純程序違法之救濟

根據(jù)行政調(diào)查是否具有強制力，學界將行政調(diào)查分為任意調(diào)查和強制調(diào)查[4]。行政調(diào)查的單純程序違法在任意調(diào)查和強制調(diào)查中具有不同的法律效果。

（一）任意調(diào)查中的程序違法

“在任意調(diào)查中，被調(diào)查人是持積極協(xié)助態(tài)度的，一般不牽涉對其權(quán)利的侵害問題。即使有權(quán)利的侵害，也是被調(diào)查人自愿放棄的結(jié)果。”[8]

（二）強制調(diào)查中的程序違法

強制調(diào)查是指行政調(diào)查具有強制力，相對人必須配合調(diào)查機關(guān)的調(diào)查。若違反強制調(diào)查程序，使行政決定據(jù)以作出的事實失去可靠性基礎(chǔ)時，相對人可提起訴訟，法院應以“違反法定程序”為由判決撤銷該行政決定[4]。實踐中，應針對各異情況，慎重予以撤銷。如調(diào)查機關(guān)進行調(diào)查時未說明理由，顯然屬于“違反法定程序”，若調(diào)查機關(guān)事后說明了，再撤銷行政決定，會造成司法、行政資源浪費，因此必要時可允許補正。調(diào)查機關(guān)未事先通知，調(diào)查人員也未表明身份，相對人若不能抗拒調(diào)查，應得到救濟。調(diào)查機關(guān)未履行事后告知，致使相對人期待利益受損，相對人應能申請救濟。針對上述情況，相對人可提起復議、訴訟和國家賠償，法院可作出撤銷、賠禮道歉、確認違法的判決。

四、調(diào)查資料使用瑕疵之救濟

調(diào)查主體收集信息或為采取后續(xù)行政行為，或為行政活動和社會大眾提供信息參考。若調(diào)查資料不主動或應申請公開，那就涉嫌侵犯公民的知情權(quán)。對此，排除國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等不應公開的情況，公民應當?shù)玫骄葷８鶕?jù)公開的內(nèi)容、方式等不同，對不予公開調(diào)查信息的救濟亦不同。如果調(diào)查資料屬于調(diào)查主體主動公開的范圍，行政主體不予公開，利害關(guān)系人可要求公開，拒不公開的，利害關(guān)系人可申請復議或者提起行政訴訟；如果調(diào)查資料屬于依申請公開的，行政機關(guān)應申請無正當理由拒不公開的，任何申請人都可以申請復議、訴訟，甚至可以申請國家賠償，法院應依法作出履行或確認判決。當調(diào)查資料的內(nèi)容涉及相對人的相關(guān)信息時，行政主體應主動向相對人公布相關(guān)信息或者允許相對人查閱、復制。如果記載錯誤，應允許相對人補正。相對人若得不到理性對待可尋求救濟。如，在戶籍管理中，戶政調(diào)查員將公民的性別錄錯，若不允許修改，公民當然可尋求救濟。