行政裁決制度完善
時間：2022-03-09 05:25:00
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(一)行政裁決的概念
在我國行政法領域，對行政裁決的概念，由于解釋者的角度不同，于是在理論界產生了最廣義、廣義、狹義三種不同的解說，其外延與內涵也有較大區別。最廣義說認為，行政裁決是指行政機關依照某種特定程序，對特定人的權利義務作出具有法律效力決定的活動，這種行政裁決除了解決民事糾紛、行政糾紛外，還直接運用準司法程序對相對人實施制裁，提供救濟。廣義說認為，行政裁決是指行政機關解決民事糾紛、行政爭議的活動，它與行政立法、行政執法一起構成行政行為這一整體。狹義說認為行政裁決僅指行政機關解決民事糾紛的活動，即行政裁決是行政主體依照法律授權，對平等主體之間發生的、與行政管理活動密切相關的、特定民事糾紛進行審查并作出裁決的具體行政行為。目前，第三種學說已成為我國學界的主流，許多教材和法學著作都作出了與此基本相同的表述、筆者對這個定義也表示贊同，認為它比較準確地概括和說明了行政裁決制度的基本內容和特征。
行政裁決概念除了理論認識不統一外，不同法律及其他規范性文件中使用“裁決”這一法律術語的涵義也很不一致，許多規定徒有行政裁決之名而無行政裁決之實，這在很大程度上影響了我國行政裁決制度的運行。此外，一些本屬于行政裁決的規定卻采用了諸如“責令”、“處理”、“調處”、“仲裁”等術語。筆者建議今后在立法中為“行政裁決”統一其名，同時規范其他相關法律術語，杜絕現在這種法律術語混亂不清、交叉使用的現象。
(二)行政裁決的性質
探討行政裁決的性質可謂行政裁決的核心問題，它關系到對其概念的深刻理解和把握，又關系著對行政裁決所有問題的研究以及對完善行政裁決制度的設計。筆者認為，行政裁決同時具有行政行為和司法行為的特征，行政裁決權是行政權與司法權的有機結合：
1．行政裁決是行政主體行使其行政職權的一種具體行政行為
行政裁決與其他典型行政行為有共同之處：第一，實施行政裁決行為的主體是行政機關或法律法規授權的組織，其權力來源于法律、法規的明確授予。因此，其本質上仍屬于國家行政機關依法管理社會公共事物的具體行政行為范疇。第二，行政裁決體現的是行政機關單方面意志。行政裁決是行政主體依職權或相對人的申請，對平等主體之間發生的特定民事糾紛進行裁決的行為。它既不是行政相對人單個或者共同的意志，也不是當事人與行政主體協商一致的意志，而是行政機關實現行政管理目標的行為，是國家管理社會意志的體現。第三，行政職權的對象是與行政活動密切相關的民事糾紛。在現代社會，由于某些糾紛自身的特殊性和行政管理的需要，法律才規定由行政主體行使對那些與行政管理和公共利益密切相關的民事糾紛的裁決權。實質上，行政主體正是通過行政裁決這種間接手段而不是以直接的行政命令手段來管理經濟、維護社會秩序，從而實現其行政管理職能的。因此，“處理平等主體之間一部分民事、經濟糾紛的職能，一經法律規定從司法機關轉移到行政機關手中，就應是行政機關的法定職能”。第四，行政裁決后果具有強制性。行政裁決是行政主體代表國家去實現管理目標的行為，它具有較強的強制性。第五，行政裁決行為不同程度地具有確定力、約束力、執行力。行政裁決一經作出，即具有法律效力，對當事人之間的權利義務關系產生影響。從上述五個方面我們不難看出，行政裁決行為是行政主體履行行政管理職能，對特定人和事作出的具有法律效力的具體行政行為。
2．行政裁決是行政主體進行的司法裁判(居間)活動，屬于行政司法范疇
行政司法行為“是指行政機關根據法律授權，按照準司法程序審理和裁決有關爭議或糾紛，以影響當事人之間的權利義務關系，從而具有相應法律效力的行為”。與其他典型行政行為不同，行政裁決是一種行政司法行為，具有司法的屬性：第一，設立行政裁決權的目的是出于解決糾紛的考慮；第二，在裁決關系中，保持獨立性、中立性的裁決主體是作為獨立于糾紛當事人之外的第三方參與其間的，從而形成了裁決關系中三方關系；第三，行政裁決以民事糾紛為解決對象，其所適用的法律主要是民事實體法，程序上也采用準司法程序。
二、我國行政裁決制度存在的主要問題
(一)行政裁決主體分散，欠缺獨立性
現階段，在我國有權解決行政裁決的機構主要有三類：(1)行政機關的執法機構。我國通過一些行政法規、規章設立有行政裁決，如建設部的《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》；(2)專門機關。專利、商標糾紛及勞動爭議由專門機關管轄；(3)各級人民政府。在這里，民事爭議不管由哪級行政主體管轄，均應由鄉級人民政府和縣級人們政府及其工作部門以上的行政主體來管轄。
從總體上來說，我國行政裁決機構絕大部分隸屬于行政機關，基本上不具有獨立性，中立裁判也就無從談起，公正的行政裁決難以保障，而這也正是我國行政裁決主體的缺陷所在。
(二)行政裁決的法律名稱不統一
我國現行頒布的一系列規定行政機關有權裁決處理特定民事糾紛的法律、行政法規和規章中，所使用的行政裁決的名稱不盡相同。
根據行政裁決的法定名稱的差異，可以分為以下幾種：(1)處理。如《中華人民共和國土地管理法》第13條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商，協商不成的由人民政府處理。”(2)停止侵害，賠償損失。如《土地管理法》第53條規定：“侵犯土地的所有權或者使用權的，由縣級以上地方人民政府土地管理部門責令停止侵害、賠償損失……”(3)裁決賠償損失。如《中華人民共和國治安管理處罰法》第三十八條規定，被裁決賠償損失或者醫療費用的……(4)責令恢復。《中華人民共和國草原法》第十九條、二十條均有“責令恢復植被”的規定。(5)責令采取補救措施。《中華人民共和國水法》第四十七條、《中華人民共和國水土保持法》第三十二條均有同樣的規定。(6)裁決。如《治安管理處罰條例》第33條規定：“對違反治安管理行為的處罰，由縣、市公安局、公安分局或者相當于縣一級的公安機關裁決……”(7)裁定。如《商標法》第4l條規定：“對已經注冊的商標有爭議的，可以自該商標經核準注冊5年內，
向商標評審委員會申請裁定……”眾多相關概念的混用使得行政裁決概念的內涵和外延比較模糊，制度性規定不能統一，直接導致了有關機關處理民事糾紛時的模糊態度。
(三)行政裁決的范圍不清
目前，立法所反映的行政裁決的范圍問題頗多。我國現行法律法規僅僅籠統地規定了權屬糾紛、損害賠償、侵權行為等可以提起行政裁決，但并未具體規定行政裁決的明確范圍，僅是個別的法律法規規定了行政裁決，具體哪些特定的民事、經濟糾紛可以進行行政裁決，法律法規并未予以明確。另外，對特定的民事經濟爭議，我國除一部分規定必須先由行政機關裁決之外，大多規定當事人可以選擇行政裁決、行政復議或者訴訟，這就不能充分利用行政機關的專業知識。我國目前條件下，作為行政裁決對象的民事、經濟糾紛的范圍太窄，不能充分發揮行政機關的具有專門知識的特長。這不僅不能適應行政機關行政管理活動的發展需要，加重了法院的受案壓力，也不利于滿足廣大人民群眾利用行政裁決的方式快速、低廉、便捷地解決糾紛的要求。
(四)對行政裁決的法律救濟不統一
就我國現有的法律而言，行政裁決救濟途徑主要集中在民事訴訟和行政訴訟兩種模式。例如，《土地管理法》第16條、《中華人民共和國森林法》第14條和《民間糾紛處理辦法》第6條和第21條等等都將該領域的行政裁決明確列入民事訴訟的范圍。又如《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》把行政裁決中的對賠償的裁決、對補償的裁決和對權屬的裁決(行政確權)列入了行政訴訟的范圍。行政裁決本身是一種具體行政行為，對它的救濟至少還應包括行政復議。但《中華人民共和國行政復議法》僅將行政確權列入行政復議的范圍。這種狹隘的復議范圍顯然是沒有考慮與行政權關系密切的行政裁決繼續在行政領域里解決糾紛的必要性。另外，由于我國對行政裁決法律適用方面的規定采用列舉式，從而使得行政復議和行政訴訟都沒法覆蓋所有的行政裁決。這樣，我國的行政法目前只是從“個別”的角度而不是從“一般”的角度解決了行政裁決的性質及其法律適用。這種在適用上的不一致，造成了行政裁決救濟制度的復雜無序，導致行政裁決不能有效地在行政法治建設中發揮作用。
(五)行政裁決程序有待進一步完善
依法行政是依法治國的核心內容。依法行政中的“法”，不僅包括實體法，還包括程序法。我國行政程序立法較為落后，有關行政程序方面的規定往往穿插在行政實體法中。據有關方面統計，因行政機關對涉及自然資源的確權引起的行政案件占各類行政案件數量的首位，但相關的法律法規卻非常少。而且在有限的規定里幾乎還談不上什么程序。我國現階段，國內沒有統一的行政程序法規定行政裁決應遵守的程序，各個行政機關依據具體行政管理工作的不同特點，或依一般行政程序進行裁決活動，或自行制定一套行政裁決程序，或借鑒司法程序，或借鑒國外相關做法進行裁決活動，使行政裁決機關各部門各自為政，直接影響依法行政的實施效力。而且，在實踐中越權行政、證據不足等現象大量存在，相對人或是不得要領，或是懼怕行政機關的威嚴而不敢申張自己的權利，以致行政程序可有可無。
(六)司法審查不適合行政裁決的特點
對行政裁決的司法審查是指管理相對人認為行政裁決對自己的合法民事權益產生影響而向人民法院提起訴訟，人民法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》審理后，除行政處罰顯失公正外，只能就被訴的行政裁決作出或維持原判，或駁回訴訟請求，確認、撤銷、強制履行的判決，但不能作出變更判決。目前我國法院對行政機關的行政行為進行司法審查的方法是針對一般具體行政行為規定的。審查的內容除了行政處罰行為外，一般采取合法性審查方式，而不對其是否合理予以審查；審理時在舉證責任上，采用的是由被告對作出具體行政行為舉證；在審理期間，對于行政行為一般不予停止執行，除非法定的情形出現；在審理程序上，不適用調解，只能由法院裁判結案。審理結果，只能就顯失公正的行政行為作出變更判決。這些規定對于其他具體行政行為來說并無不可，但相對行政裁決來說就不太適合，因為行政裁決不僅僅是裁決民事糾紛調整民事關系，還要處理行政機關與當事人之間形成的第三方法律關系。法院在審理的程序上若僅按行政糾紛的裁判方式處理，就會造成審理時的不便，既會影響案件事實的查明，而且可能造成裁判的不公正。
三、完善我國行政裁決制度的建議
(一)成立相對獨立的行政裁決機構
筆者以為，如果要成立相對獨立的裁決機構，就必須有針對性地在某些職權性行政裁決的領域如交通運輸、食品環境衛生、醫療衛生等領域設立專門的行政裁判所；而對于其他大多數領域，可以仍然沿襲把裁決機構設在行政機關內部的做法，但必須使其成為一個有獨立職能的部門，而非目前的由行政機關內的法律部門兼顧。在此前提下，只要在制度上、程序上予以獨立性保障即可。
(二)統一其法律名稱，合理限定其范圍
我國目前并沒有一般性的行政裁決法律制度，而只有散見于各種法律、法規和規章中的涉及行政裁決的規定條款，這些條款規定共同構成了我國目前松散的行政裁決制度。基于此，筆者主張，一方面，必須明確行政機關的行政裁決權只能由法律明確授予，而且這個法律只能是全國人大及其常委會制定的最高位階的法律；另一方面，制定統一的《行政裁決法》，明確規定裁決機關的種類、裁決程序及救濟途徑，使行政裁決機關的行為有法可依、有法可循、違法必究。
(三)通過立法規范行政裁決程序
我國沒有完整的行政裁決程序，行政裁決程序散見于各種單行的行政法律、法規和規章的具體條文中，在實踐中給行政工作者帶來諸多不便。完善我國行政裁決法律制度最重要的舉措就是通過立法規范行政裁決程序。究竟我們需要什么樣的行政裁決程序呢?具體而言，不妨由全國人大或其常委會制定一部統一的《行政裁決法》(或者在即將制定的《行政程序法》中對行政裁決程序作出專章規定)，對正式程序和非正式程序(或簡易程序)應當確立行政裁決應當遵守的一般原則、規則。對于一些特殊類型的行政裁決及裁決細則，全國人大或其常委會可授權給部分行政機關制定相應的程序規則。目的是要把行政裁決的法定性標準與授權性標準完美的結合起來。
(四)完善行政裁決的法律救濟制度
權利依賴于救濟。行政裁決的救濟不僅僅體現了對相對人裁決權利的救濟，同時還是對行政機關裁決權的監督和糾正。就我國現有的法律而言，行政裁決救濟途徑主要是復議和訴訟(民事訴訟和行政訴訟)兩種。
就行政復議而言，我國《行政復議法》僅把行政確權列入行政復議范圍。這種狹隘的復議范圍顯然是沒有考慮到行政機關內部自我糾錯能力的優越性。因此，我們首先要建立不服行政裁決案件的行政復議制度。當然，由于行政裁決及其涉及的法律關系性質和種類不同，因此，籠統地將所有的行政裁決都納入行政復議范圍也不盡合理。因此，筆者建議，處理行政裁決與行政復議的關系要遵循兩條原則：(1)當事人自由選擇原則。行政復議并非行政裁決救濟的必經階段，當事人可以通過法律依據行政裁決事項的性質和種類具體決定是否需要復議；(2)行政復議不是終局行政行為。不服復議的當事人可以向法院起訴。
就訴訟救濟模式而言，筆者認為，學界目前在不服行政裁決案件訴訟性質問題上的困惑在短時期內是很難消除的，而要尋求一種絕對合理的方案似乎也是不太可能的。因此，筆者這里依據糾紛性質不同，提出如下解決方案：以民事糾紛為主，行政問題為輔的案件，采取民事訴訟的救濟方式；以行政爭議為主，民事問題為輔的重合案件，采取行政訴訟的救濟方式；行政爭議和民事爭議并重的重合案件，采取行政附帶民事訴訟的救濟方式。
(五)建立獨特的行政裁決司法審查方式
由于不服行政裁決存在兩個爭議：民事爭議和行政爭議，對其進行的司法審查不僅應當體現民事訴訟的特點，同時應當體現行政訴訟的特點。所以，筆者認為，對行政裁決的司法審查至少應當體現如下特點：在審理時間上，突出其實效性；在舉證責任上，原則上應當由行政機關對其裁決的程序及結果的合法性負舉證責任，但有關民事責任問題，可以轉嫁給民事爭議當事人，其原則適用民事訴訟法，采取“誰主張、誰舉證”的原則；在證據審查上，對于在行政程序中民事當事人能舉證而未予出示的證據，如無正當理由，法院應當不予承認其效力；對行政裁決的裁判在適用法律上，在程序上應當適用《行政訴訟法》及其他有關行政程序規范，實體上應當適用民法規范和單行法律法規中的民事規范；對行政裁決的司法審查，不僅應包括合法性審查，而且還應包括合理性審查；在審理時，既有當事人之間的辯論，又有對行政機關處理決定合法合理性的質證；在結案的方式上，當事人之間既可調解，也可和解結案；在訴訟期間的裁決效力上，行政裁決原則上應停止執行，但停止執行將損害公共利益的除外；在司法審查方面，法院享有終極、有限的司法變更權。“司法權存在的基礎之一就在于為各種各樣的權力提供一種最終的救濟機制”，司法權具有終局性和權威性。因此，司法審查便對個人權利作最后的救濟和保障，也因此對涉及行政裁決的司法救濟應享有終決權。前面提到過，無論是民事訴訟還是行政訴訟，法院都沒有變更權，除非是行政處罰顯失公正。在這里，筆者建議在行政裁決顯失公正時，法院應享有有限的司法變更權。這是因為，無論何種性質的訴訟，法院如果沒有變更權，就只能就被訴的行政裁決或作出維持原判，或駁回訴訟請求，或確認、撤銷、強制履行的判決，那最后還是得由原行政機關再次行使行政裁決權，這與司法的最終審查原則相背離。