行政監(jiān)督有效性分析論文

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摘要：行政監(jiān)督工作是一個(gè)十分復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程,在對(duì)基本命題認(rèn)識(shí)分析的基礎(chǔ)上，從內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的角度對(duì)行政監(jiān)督有效性進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：行政監(jiān)督；有效性；內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制；外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

1對(duì)基本命題的認(rèn)識(shí)

所謂行政監(jiān)督是指監(jiān)督主體對(duì)于行政機(jī)關(guān)以及內(nèi)部工作人員是否依法行政所進(jìn)行的監(jiān)督。行政監(jiān)督的必要性源于人類的兩點(diǎn)共識(shí)，其一，必須制止利用公共權(quán)力謀取私利的行為；其二，為了防止這種可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，必須用權(quán)力來制約權(quán)力。在現(xiàn)代社會(huì)中，對(duì)行政機(jī)關(guān)及內(nèi)部工作人員不進(jìn)行有效的監(jiān)督，濫用公共權(quán)力的腐敗行為就會(huì)加速擴(kuò)展。可以肯定，在現(xiàn)代社會(huì)中，對(duì)于行政監(jiān)督過程中普遍存在的對(duì)腐敗現(xiàn)象的詛咒和斥責(zé)，其價(jià)值功能除了宣泄不滿情緒之外，最多也僅僅能形成一種反腐敗的輿論氛圍。而問題的關(guān)鍵則在于：“人人喊打”的輿論氛圍雖然增加了權(quán)錢交易的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，卻從來不能制止腐敗現(xiàn)象的滋生或從根本上消除腐敗現(xiàn)象的存在。那么,怎樣才能保證行政監(jiān)督的有效性呢?

2行政監(jiān)督有效性的分析與選擇

2.1行政監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)性分析

經(jīng)濟(jì)學(xué)家麥克切斯內(nèi)（McChesney）提出“政治創(chuàng)租(politicalrentcreation)”和“抽租(rentextraction)”的概念。前者是指政府行政人員利用行政干預(yù)的辦法來增加私人企業(yè)的利潤(rùn)，人為創(chuàng)造租，誘使私人企業(yè)向他們“進(jìn)貢”作為得到這種租的條件；后者是指政府行政人員故意提出某項(xiàng)會(huì)使私人企業(yè)利益受損的政策作為威脅，從而迫使私人企業(yè)割舍一部分既得利益與自己分享。在社會(huì)公共領(lǐng)域，由于政治創(chuàng)租和抽祖的存在，使得尋租活動(dòng)(rent-seekingactivities)更具有普遍性和經(jīng)常性。因此，強(qiáng)化行政監(jiān)督就顯得尤其重要。為了從經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)衡中抬高由尋租活動(dòng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)成本，理論和實(shí)踐都證明“高薪養(yǎng)廉”在一定條件下是有效的廉政措施。但是，一旦如此，在中國當(dāng)前背景下又會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化人們擇業(yè)時(shí)對(duì)行政工作崗位的競(jìng)爭(zhēng)。即便如此，行政行為的正當(dāng)性和效率仍得不到制度保證，隱蔽行動(dòng)（hiddenaction）下的尋租和出工不出力的問題由于公共信息不對(duì)稱等原因而難以從根本上消除，公共權(quán)力也難以受到公眾的普遍監(jiān)督。

2.2如何對(duì)行政監(jiān)督做制度安排

經(jīng)過大量的行政體制實(shí)踐和無數(shù)理性設(shè)計(jì)與探索，人們發(fā)現(xiàn)由獨(dú)立行使行政監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)專門監(jiān)督行政行為，是迄今比較成功和最有效的制度安排，它自然也構(gòu)成對(duì)行政行為的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。這種度制安排的關(guān)鍵在于：“監(jiān)督權(quán)必須相對(duì)獨(dú)立”，即職責(zé)獨(dú)立，權(quán)限獨(dú)立，人員懂得行政專業(yè)知識(shí)和技能，機(jī)構(gòu)的開支單列，以此來解決上述問題。

2.3監(jiān)督方式

在上述問題中，一旦監(jiān)督和監(jiān)督機(jī)構(gòu)失去獨(dú)立性，監(jiān)督者就很難保證做到對(duì)行政事實(shí)與行政法規(guī)的吻合狀況做出客觀、無干擾的判斷，其解釋和結(jié)論是否指向公眾利益和照章辦事就很值得懷疑了。現(xiàn)實(shí)生活中，案件“查不下去”、“處理不下去”、“不敢碰硬”等問題，究其原因，首先是因?yàn)閷?duì)于同處于一個(gè)權(quán)力金字塔內(nèi)的組織力量和政治力量而言，很難形成有效的監(jiān)督和被監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督者和被監(jiān)督者在利益、價(jià)值觀、工作作風(fēng)及思維方式上都有一致性。一件事情，在公共權(quán)力金字塔外的人看來是極不應(yīng)發(fā)生的，而塔內(nèi)人則習(xí)以為常，見怪不怪。即使監(jiān)督者能秉公執(zhí)法，不為小團(tuán)體利益所動(dòng)，但客觀存在的上下級(jí)隸屬關(guān)系，使得自己“命運(yùn)”握在上司手中，監(jiān)督者不能不“三思而行”。

實(shí)踐為解決該問題提供了答案：來自行政組織之外的立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體和公民監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督，構(gòu)成了外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，這些統(tǒng)稱為外部監(jiān)督。

（1）立法監(jiān)督。

立法監(jiān)督源于國家立法機(jī)構(gòu)與政府行政機(jī)構(gòu)特定的制約關(guān)系。政府是主司執(zhí)行的權(quán)力機(jī)構(gòu)，必然與立法機(jī)構(gòu)存在監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。立法機(jī)關(guān)以最小代價(jià)原則進(jìn)行工作，及時(shí)糾矯政府不合理的行政行為。從理論上講，立法機(jī)構(gòu)具有最直接的以權(quán)力制約權(quán)力的功能，如撤銷政府不合理議案、廢除違反法律條文的行政規(guī)則，以至罷免政府官員等。在西方國家中，議會(huì)不僅享有立法權(quán)，而且還擁有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，議會(huì)通過行使質(zhì)詢權(quán)、不信任投票權(quán)、彈劾權(quán)、任免權(quán)和調(diào)查權(quán)等，對(duì)政府和政府成員及其行為進(jìn)行監(jiān)督。但是，在我國目前“議行合一”的行政體制中，立法機(jī)構(gòu)一部分議事權(quán)被“轉(zhuǎn)交”給政府，政府行政權(quán)力過大，使得行政行為有可能借壟斷專業(yè)信息之利脫離立法機(jī)構(gòu)監(jiān)督的視野，以至立法機(jī)構(gòu)說話不靈，糾錯(cuò)不力，監(jiān)督權(quán)受損，在某些地方甚至出現(xiàn)行政權(quán)大于立法權(quán)（權(quán)大于法）的怪現(xiàn)象。

因此確保行政監(jiān)督的有效性，就要完善目前的監(jiān)督立法和程序，以法治取代人治,奠定行政監(jiān)督的法制基礎(chǔ),確保監(jiān)督活動(dòng)有法可依,加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督,促使行政監(jiān)督落到實(shí)處。在完善立法上,應(yīng)抓緊研究制定一系列專門的法律、法規(guī),尤其是需要加快制定一部《監(jiān)督法》,對(duì)監(jiān)督主體的職責(zé)和權(quán)限、監(jiān)督的對(duì)象和范圍、監(jiān)督的方式和手段、監(jiān)督者與被監(jiān)督者的義務(wù)和權(quán)利等作出明確規(guī)定。“應(yīng)根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下出現(xiàn)的新情況、新問題,對(duì)已經(jīng)頒布的有關(guān)行政監(jiān)督與廉政建設(shè)方面的法律、法規(guī)、制度進(jìn)行修訂和完善,使之更具有操作性、可行性和有效性。”

（2）司法監(jiān)督。

司法監(jiān)督是由國家檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)對(duì)公職人員實(shí)施法律情況的監(jiān)督。這種監(jiān)督在英美法系中稱為“司法審查制度”，在大陸法系則稱為“行政訴訟制度”。在外部監(jiān)督的諸形式中，司法監(jiān)督有兩個(gè)鮮明特點(diǎn)：一是以國家法律條文作為實(shí)施監(jiān)督的準(zhǔn)則，對(duì)那些跨越法律禁區(qū)違法亂紀(jì)的行政行為，檢察院通過立案?jìng)刹臁⑴逗吞崞鸸V行使檢察權(quán)，法院行使審判權(quán)，依法追究行政行為事件及當(dāng)事人的法律責(zé)任。二是監(jiān)督主體是國家暴力機(jī)關(guān)，它以極強(qiáng)的威懾權(quán)和強(qiáng)制性促使公職人遵紀(jì)守法、忠于職守，防止以權(quán)謀私和分割公共利益，因而對(duì)行政行為的約束力量大，監(jiān)督強(qiáng)度也最大。法律監(jiān)督的實(shí)施力有賴于“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)”原則的真正落實(shí)，執(zhí)法權(quán)必須獨(dú)立。

從中國目前的實(shí)際情況看，只在法律中規(guī)定了籠統(tǒng)的寥寥數(shù)言，“人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受任何機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，卻并沒有相關(guān)的制度來保障。從這里可以知道，我國只承認(rèn)人民法院的獨(dú)立審判權(quán)，這就導(dǎo)致了在很多情況下具體執(zhí)行審判的法官個(gè)人并不能就案件本身作出判決，而由沒有具體參與案件調(diào)查的院長(zhǎng)或者審判委員會(huì)判決，這實(shí)際上侵犯了訴訟人的權(quán)利，也有違法律“全面審理”的規(guī)定，代之以書面審理。1954年憲法第一次將法院從人民政府中分離了出來，但人事由各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)任免，財(cái)物則由同級(jí)政府管理，并且此種體制一直延續(xù)至今。這種審判體制下，法院在人、財(cái)、物管理上不能“自治”，司法活動(dòng)在外部環(huán)境上多方受制，就連法院的獨(dú)立也成了疑問。

西方學(xué)者普遍認(rèn)為，司法獨(dú)立具有“制度上的特點(diǎn)”，各國建立了一套行之有效的制度保障司法獨(dú)立得以實(shí)現(xiàn)：法官終身制、專任制、退休制和高薪制。我國的《法官法》也吸收了這些原則精神，作出符合國情的規(guī)定。當(dāng)然，對(duì)于法官的保障制度可能不限于此，應(yīng)當(dāng)指出法官的保障制度本身是不斷向前發(fā)展的，只要國家與社會(huì)中出現(xiàn)可能危害法官獨(dú)立的行為或現(xiàn)象，在保障制度上就應(yīng)及時(shí)加以完善。我國過去法官任職條件較低，《法官法》的修訂以及國家司法考試的舉行將實(shí)際上嚴(yán)格我國的法官任職資格，一支專業(yè)化、高素質(zhì)的法官隊(duì)伍有望逐漸形成。在法官晉升制度上，我國應(yīng)借鑒英美法系法院奉行的等級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)，使權(quán)力等級(jí)比較松散，法官晉升愿望不很強(qiáng)烈，法官個(gè)人獨(dú)立性比較突出，不同級(jí)別法官之間的權(quán)力與待遇的差距很小，從而最終實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，直到擺脫司法的行政化。

（3）公民和社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督。

通過對(duì)行政法律關(guān)系進(jìn)行理論分析，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)公民和社會(huì)團(tuán)體無疑是行政行為作用的主要的也是最廣泛的對(duì)象，行政系統(tǒng)中的公務(wù)人員直接同公眾接觸、打交道，其行政行為是否公平、公正、合理，有無越權(quán)、侵權(quán)等行為過失，不僅社會(huì)公眾最為清楚，而且也直接對(duì)于公民和社會(huì)團(tuán)體權(quán)利、義務(wù)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，產(chǎn)生利害影響。故此，公民和社會(huì)團(tuán)體作為行政監(jiān)督的重要主體自然也最具有發(fā)言權(quán)。建立渠道暢通的公民監(jiān)督方式，在行政公開、行政聽證的條件下，公民的信訪、舉報(bào)、檢舉等制度應(yīng)及時(shí)完善，使憲法規(guī)定的公民的監(jiān)督權(quán)、批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、檢舉權(quán)得到切實(shí)保障

（4）新聞?shì)浾摫O(jiān)督。

新聞監(jiān)督的立法應(yīng)提上議程，社會(huì)對(duì)新聞立法早有提議，其重要意義，不止于新聞價(jià)值和較低、較全面的監(jiān)督成本，關(guān)鍵在于它的公開性強(qiáng)，傳播迅速，覆蓋面廣，能以強(qiáng)大的輿論力量對(duì)公眾標(biāo)準(zhǔn)形成等社會(huì)生活產(chǎn)生極大影響。通過各種大眾傳播媒介客觀地、合理地反映行政權(quán)力機(jī)關(guān)的工作，使積極的東西得以弘揚(yáng)，對(duì)不正確的決策、管理措施和違法亂紀(jì)、不正之風(fēng)等現(xiàn)象予以曝光，使之在社會(huì)輿論的壓力下受到限制，確實(shí)能在成本較低的條件下起到棄惡揚(yáng)善的作用。當(dāng)然，對(duì)新聞的真實(shí)性和客觀公正性應(yīng)作監(jiān)控，以保證新聞的有法可依，大膽的客觀公正的監(jiān)督。

綜上所述，在培育我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中，與之相匹配的高效率的行政管理與公共管理體制建立，需要輔之以強(qiáng)有力的行政監(jiān)督體系，依靠監(jiān)督制度約束行政行為，要比依靠道德教育引導(dǎo)行政行為更為有效。在目前情況下，有效的行政監(jiān)督體制的建立與完善對(duì)于加速行政體制改革，促進(jìn)我國社會(huì)政治進(jìn)步，無疑都起到積極的推動(dòng)作用。

參考文獻(xiàn)

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