行政監督工作管理論文

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摘要：行政監督工作是一個十分復雜的社會系統工程,在對基本命題認識分析的基礎上，從內部監督機制和外部監督網絡的角度對行政監督有效性進行分析。

關鍵詞：行政監督；有效性；內部監督機制；外部監督網絡

1對基本命題的認識

所謂行政監督是指監督主體對于行政機關以及內部工作人員是否依法行政所進行的監督。行政監督的必要性源于人類的兩點共識，其一，必須制止利用公共權力謀取私利的行為；其二，為了防止這種可能變為現實，必須用權力來制約權力。在現代社會中，對行政機關及內部工作人員不進行有效的監督，濫用公共權力的腐敗行為就會加速擴展。可以肯定，在現代社會中，對于行政監督過程中普遍存在的對腐敗現象的詛咒和斥責，其價值功能除了宣泄不滿情緒之外，最多也僅僅能形成一種反腐敗的輿論氛圍。而問題的關鍵則在于：“人人喊打”的輿論氛圍雖然增加了權錢交易的“道德風險”，卻從來不能制止腐敗現象的滋生或從根本上消除腐敗現象的存在。那么,怎樣才能保證行政監督的有效性呢?

2行政監督有效性的分析與選擇

2.1行政監督的經濟性分析

經濟學家麥克切斯內（McChesney）提出“政治創租(politicalrentcreation)”和“抽租(rentextraction)”的概念。前者是指政府行政人員利用行政干預的辦法來增加私人企業的利潤，人為創造租，誘使私人企業向他們“進貢”作為得到這種租的條件；后者是指政府行政人員故意提出某項會使私人企業利益受損的政策作為威脅，從而迫使私人企業割舍一部分既得利益與自己分享。在社會公共領域，由于政治創租和抽祖的存在，使得尋租活動(rent-seekingactivities)更具有普遍性和經常性。因此，強化行政監督就顯得尤其重要。為了從經濟利益的權衡中抬高由尋租活動帶來的風險成本，理論和實踐都證明“高薪養廉”在一定條件下是有效的廉政措施。但是，一旦如此，在中國當前背景下又會進一步強化人們擇業時對行政工作崗位的競爭。即便如此，行政行為的正當性和效率仍得不到制度保證，隱蔽行動（hiddenaction）下的尋租和出工不出力的問題由于公共信息不對稱等原因而難以從根本上消除，公共權力也難以受到公眾的普遍監督。

2.2如何對行政監督做制度安排

經過大量的行政體制實踐和無數理性設計與探索，人們發現由獨立行使行政監督權的機構專門監督行政行為，是迄今比較成功和最有效的制度安排，它自然也構成對行政行為的內部監督機制。這種度制安排的關鍵在于：“監督權必須相對獨立”，即職責獨立，權限獨立，人員懂得行政專業知識和技能，機構的開支單列，以此來解決上述問題。

2.3監督方式

在上述問題中，一旦監督和監督機構失去獨立性，監督者就很難保證做到對行政事實與行政法規的吻合狀況做出客觀、無干擾的判斷，其解釋和結論是否指向公眾利益和照章辦事就很值得懷疑了。現實生活中，案件“查不下去”、“處理不下去”、“不敢碰硬”等問題，究其原因，首先是因為對于同處于一個權力金字塔內的組織力量和政治力量而言，很難形成有效的監督和被監督機制，監督者和被監督者在利益、價值觀、工作作風及思維方式上都有一致性。一件事情，在公共權力金字塔外的人看來是極不應發生的，而塔內人則習以為常，見怪不怪。即使監督者能秉公執法，不為小團體利益所動，但客觀存在的上下級隸屬關系，使得自己“命運”握在上司手中，監督者不能不“三思而行”。

實踐為解決該問題提供了答案：來自行政組織之外的立法監督、司法監督、社會團體和公民監督、新聞輿論監督，構成了外部監督網絡，這些統稱為外部監督。

（1）立法監督。

立法監督源于國家立法機構與政府行政機構特定的制約關系。政府是主司執行的權力機構，必然與立法機構存在監督與被監督關系。立法機關以最小代價原則進行工作，及時糾矯政府不合理的行政行為。從理論上講，立法機構具有最直接的以權力制約權力的功能，如撤銷政府不合理議案、廢除違反法律條文的行政規則，以至罷免政府官員等。在西方國家中，議會不僅享有立法權，而且還擁有監督行政機關的權力，議會通過行使質詢權、不信任投票權、彈劾權、任免權和調查權等，對政府和政府成員及其行為進行監督。但是，在我國目前“議行合一”的行政體制中，立法機構一部分議事權被“轉交”給政府，政府行政權力過大，使得行政行為有可能借壟斷專業信息之利脫離立法機構監督的視野，以至立法機構說話不靈，糾錯不力，監督權受損，在某些地方甚至出現行政權大于立法權（權大于法）的怪現象。

因此確保行政監督的有效性，就要完善目前的監督立法和程序，以法治取代人治,奠定行政監督的法制基礎,確保監督活動有法可依,加強執法監督,促使行政監督落到實處。在完善立法上,應抓緊研究制定一系列專門的法律、法規,尤其是需要加快制定一部《監督法》,對監督主體的職責和權限、監督的對象和范圍、監督的方式和手段、監督者與被監督者的義務和權利等作出明確規定。“應根據社會主義市場經濟條件下出現的新情況、新問題,對已經頒布的有關行政監督與廉政建設方面的法律、法規、制度進行修訂和完善,使之更具有操作性、可行性和有效性。”

（2）司法監督。

司法監督是由國家檢察機關和審判機關對公職人員實施法律情況的監督。這種監督在英美法系中稱為“司法審查制度”，在大陸法系則稱為“行政訴訟制度”。在外部監督的諸形式中，司法監督有兩個鮮明特點：一是以國家法律條文作為實施監督的準則，對那些跨越法律禁區違法亂紀的行政行為，檢察院通過立案偵察、批捕和提起公訴行使檢察權，法院行使審判權，依法追究行政行為事件及當事人的法律責任。二是監督主體是國家暴力機關，它以極強的威懾權和強制性促使公職人遵紀守法、忠于職守，防止以權謀私和分割公共利益，因而對行政行為的約束力量大，監督強度也最大。法律監督的實施力有賴于“有法必依，執法必嚴”原則的真正落實，執法權必須獨立。

從中國目前的實際情況看，只在法律中規定了籠統的寥寥數言，“人民法院依法獨立行使審判權，不受任何機關、社會團體和個人的干涉”，卻并沒有相關的制度來保障。從這里可以知道，我國只承認人民法院的獨立審判權，這就導致了在很多情況下具體執行審判的法官個人并不能就案件本身作出判決，而由沒有具體參與案件調查的院長或者審判委員會判決，這實際上侵犯了訴訟人的權利，也有違法律“全面審理”的規定，代之以書面審理。1954年憲法第一次將法院從人民政府中分離了出來，但人事由各級權力機關任免，財物則由同級政府管理，并且此種體制一直延續至今。這種審判體制下，法院在人、財、物管理上不能“自治”，司法活動在外部環境上多方受制，就連法院的獨立也成了疑問。

西方學者普遍認為，司法獨立具有“制度上的特點”，各國建立了一套行之有效的制度保障司法獨立得以實現：法官終身制、專任制、退休制和高薪制。我國的《法官法》也吸收了這些原則精神，作出符合國情的規定。當然，對于法官的保障制度可能不限于此，應當指出法官的保障制度本身是不斷向前發展的，只要國家與社會中出現可能危害法官獨立的行為或現象，在保障制度上就應及時加以完善。我國過去法官任職條件較低，《法官法》的修訂以及國家司法考試的舉行將實際上嚴格我國的法官任職資格，一支專業化、高素質的法官隊伍有望逐漸形成。在法官晉升制度上，我國應借鑒英美法系法院奉行的等級權力結構，使權力等級比較松散，法官晉升愿望不很強烈，法官個人獨立性比較突出，不同級別法官之間的權力與待遇的差距很小，從而最終實現司法獨立，直到擺脫司法的行政化。

（3）公民和社會團體監督。

通過對行政法律關系進行理論分析，我們會發現公民和社會團體無疑是行政行為作用的主要的也是最廣泛的對象，行政系統中的公務人員直接同公眾接觸、打交道，其行政行為是否公平、公正、合理，有無越權、侵權等行為過失，不僅社會公眾最為清楚，而且也直接對于公民和社會團體權利、義務關系進行調整，產生利害影響。故此，公民和社會團體作為行政監督的重要主體自然也最具有發言權。建立渠道暢通的公民監督方式，在行政公開、行政聽證的條件下，公民的信訪、舉報、檢舉等制度應及時完善，使憲法規定的公民的監督權、批評權、建議權、申訴權、檢舉權得到切實保障

（4）新聞輿論監督。

新聞監督的立法應提上議程，社會對新聞立法早有提議，其重要意義，不止于新聞價值和較低、較全面的監督成本，關鍵在于它的公開性強，傳播迅速，覆蓋面廣，能以強大的輿論力量對公眾標準形成等社會生活產生極大影響。通過各種大眾傳播媒介客觀地、合理地反映行政權力機關的工作，使積極的東西得以弘揚，對不正確的決策、管理措施和違法亂紀、不正之風等現象予以曝光，使之在社會輿論的壓力下受到限制，確實能在成本較低的條件下起到棄惡揚善的作用。當然，對新聞的真實性和客觀公正性應作監控，以保證新聞的有法可依，大膽的客觀公正的監督。

綜上所述，在培育我國社會主義市場經濟體制的過程中，與之相匹配的高效率的行政管理與公共管理體制建立，需要輔之以強有力的行政監督體系，依靠監督制度約束行政行為，要比依靠道德教育引導行政行為更為有效。在目前情況下，有效的行政監督體制的建立與完善對于加速行政體制改革，促進我國社會政治進步，無疑都起到積極的推動作用。

參考文獻

［1］許小蓮，魏星河.對我國行政監督缺失之思考［J］.江西行政學院學報，2002.

［2］賀衛方.司法制度與理念［M］.北京：中國政法大學出版社，1998.