鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革動力機制研究論文

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[摘要]：1998年、2001年和2005年下半年，河南省基于緩解地方財政短缺的壓力和減輕農(nóng)民負擔的考慮，主要圍繞著“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機構(gòu)、分流人員”進行了三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。但在前二輪改革中，省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府之間互相推脫分攤改革成本的責任，結(jié)果這兩次改革都變成了虎頭蛇尾的“假改革”；在第三輪改革中，省委、省政府強化了相關(guān)配套措施的跟進，統(tǒng)籌考慮各方利益主體之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，著力解決改革中所引發(fā)的各種復(fù)雜矛盾，最終形成了有效整合、協(xié)調(diào)一致的合作型博弈機制，僅用3個多月就解決了長期困擾河南農(nóng)村發(fā)展的“老大難”問題，因此稱得上是善始善終的“真刀真槍改革”。下一步，我國將重點進行市、縣兩級政府機構(gòu)改革。為防止出現(xiàn)低效率的重復(fù)博弈，建議黨中央、國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)這項復(fù)雜而艱巨的改革工程，省一級具體負責組織實施。

[關(guān)鍵詞]：河南鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)；合作型博弈；改革動力機制；農(nóng)村綜合改革

河南省是中國第一人口大省，擁有9600萬人，其中農(nóng)民人口就有7300多萬人，“三農(nóng)”問題尤為突出。據(jù)統(tǒng)計，到1998年底，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)為2137個，行政村總數(shù)為4.9萬個，村民組總數(shù)為40.46萬個，農(nóng)村基層管理人員多達150萬人以上，每年支出經(jīng)費在100億元左右[1]。為了緩解地方財政短缺的壓力和減輕農(nóng)民群眾的負擔，河南省分別于1998年、2001年和2005年下半年進行了三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。但由于前二輪改革沒有形成有效整合、協(xié)調(diào)一致的動力機制，其結(jié)果都變成了虎頭蛇尾的“假改革”；“而這一次，河南省強化了相關(guān)配套措施的跟進，不再‘為改革而改革’，著力解決改革中所引發(fā)的各種復(fù)雜矛盾”[2]，因此可稱得上是善始善終的“真刀真槍改革”。截止2005年底，全省撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)236個，合并各類事業(yè)站所3117個，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)接近1/3，清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時人員20551人，分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編人員170022人[3]，僅用3個多月就解決了長期困擾河南農(nóng)村發(fā)展的“老大難”問題。它的最大成功之處在于，省委、省政府統(tǒng)籌考慮各方利益主體之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，并對其進行有效整合，最終形成了一種良性互動的合作型博弈機制。這對當前我國正在開展以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財政體制為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革，具有極其重要的實踐借鑒意義和理論價值。本文重點從分析改革動力機制入手，試圖在河南省三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中發(fā)現(xiàn)一些帶有規(guī)律性的東西。

一、河南省第一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革緣何“中途流產(chǎn)”？

1998年12月，河南省制定出了《關(guān)于開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的實施方案》（以下簡稱《方案》），拉開了第一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的序幕。當時，我在豫南大別山區(qū)某鎮(zhèn)擔任黨委書記，直接參與了這次改革的全過程，現(xiàn)在回想起來仍記憶猶新。

省里《方案》統(tǒng)一規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置為五大辦公室（即黨政綜合辦公室、農(nóng)林水辦公室、財經(jīng)辦公室、社會事務(wù)辦公室、科教文衛(wèi)辦公室），“七所八站”一律改成服務(wù)中心，統(tǒng)一核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制人數(shù)，清退臨時聘用人員和分流超編人員。但在具體操作上，該《方案》對如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編正副科級干部待遇的問題，如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員競爭上崗的問題，如何解決辭退人員和分流人員補償?shù)膯栴}，如何解決新分配大中專畢業(yè)生和復(fù)員退伍軍人安置的問題，如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)合并后與縣以上部門機構(gòu)工作銜接的問題，如何解決縣、鄉(xiāng)政府之間“事權(quán)”與“財權(quán)”合理劃分的問題，都沒有制定具體的相關(guān)配套政策措施。因此，這次改革基本是“走過場、搞花架子、玩數(shù)字游戲”。

但是，到了2000年3月，河南一家官方媒體居然報道稱：“在這次改革中，全省共精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余人員多達10萬余人，每年可為農(nóng)民群眾減負8億元”。僅僅時隔1年，又是這家官方媒體報道稱：“據(jù)河南省財政廳測算，全省共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)2130個，村委會48900個，村民小組近40萬個，其中需要財政供養(yǎng)者有110萬人，需要農(nóng)民直接負擔者有63萬人。全省實行稅費改革后，每年將減少鄉(xiāng)級財政收入84.54億元，每年將減少村級集體收入23.1億元。這些缺口資金將主要通過財政轉(zhuǎn)移支付、精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、壓縮富余人員和調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)等方式來消化”[4]。由此不難看出，所謂的“河南十萬鄉(xiāng)官大裁員”，實際是分而不流，流而未走，工作照樣干，工資照樣拿，“一個都不能少”。對此，河南官方和部分學者給出的一般解釋是：“由于第一輪改革缺乏相應(yīng)的配套措施等原因，結(jié)果無法從根本上解決這一痼疾”[5]。這種說法雖然也有一定的道理，但卻沒有抓住問題的實質(zhì)和要害所在。我認為，問題的關(guān)鍵在于省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府自始至終都有自己的“小九九”，互相推脫承擔改革成本分攤的責任，各方利益主體分散決策、權(quán)衡比較的結(jié)果是缺乏協(xié)調(diào)一致的行動。

首先，從這次改革的政治價值取向看，各級政府都希望通過精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員，達到減輕農(nóng)民負擔的目的，進而撈取“政治資本”。但是，由于目前河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時聘用人員和超編人員，大多都是縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的家屬、子女、親戚，這些人社會關(guān)系盤根錯節(jié)、相當復(fù)雜，而到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的大中專院校畢業(yè)生和復(fù)員退伍軍人，又是按國家人事分配政策統(tǒng)一安置的，大多都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中的骨干力量。在這種情況下，“讓誰走，不讓誰走？”對于現(xiàn)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)來說“比登天還難”。如果來真的，既會得罪“圈子內(nèi)的人”（指臨時聘用人員），又會得罪“體制內(nèi)的人”（指超編人員），可以說是“兩頭做人難”；如果來硬的，一旦失去了“群眾基礎(chǔ)”，將危及鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的個人政治前途，稍有閃失很可能引發(fā)集體上訪、聚眾鬧事等不安定因素，到頭來又將面臨著“一票否決”的政治風險。因此，對于這次改革，最不愿意參與和組織實施的就是現(xiàn)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)，幾乎沒有誰愿意“爭當改革排頭兵”。這樣，一直拖延到1999年底，省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府幾乎沒有實際行動。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至還沒有向機關(guān)干部傳達上級會議精神，干脆就把“五大辦公室”的牌子掛上去了，上報的辭退人員名單和分流人員工資表基本是編造的虛假數(shù)據(jù)。總之，當上級政府把自身能夠解決或不愿意解決的復(fù)雜矛盾和問題推給基層解決時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級只能是“應(yīng)付了事”。

其次，從這次改革的經(jīng)濟價值取向看，由于各級政府財政實行“基數(shù)包干、超收分成”的管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔著農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的80%左右，村級管理費支出全部由農(nóng)民負擔。這次改革即使搞成功了，受益者是廣大農(nóng)民群眾，而受損者則是各級地方政府財政。正是由于這次改革的“政治收益”遠遠小于它的“改革成本”，所以省、市、縣三級政府決不會輕易去改變原有的財政分配格局。因此，在“強勢集團”與“弱勢群體”之間博弈過程中，“受益者”往往是各級政府組織，而“受損者”永遠都是廣大農(nóng)民群眾。

總之，無論是上世紀80年代末90年代初，山東萊蕪、諸城、內(nèi)蒙古卓資、湖南華容、山西隰縣、河南新鄭等地率先搞起的縣鄉(xiāng)綜合改革“中途夭折”[6]，還是1998年河南省進行的第一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革“中途流產(chǎn)”，都說明了“改革沒有萬無一失的方案，問題是要搞得比較穩(wěn)妥一些，選擇的方式和時機要恰當”[7]（p267）。只有審時度勢、準確把握時機，當看到它的成功可能性較大時再下決心，才能保證這項改革取得成功。因為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革不僅牽扯到一個省上百萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的“去留、飯碗、面子”問題，而且涉及到省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府之間的權(quán)利分配問題，是一項復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程。正如鄧小平同志多次提出的，進行政治體制改革的內(nèi)容，“首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位。第二個內(nèi)容是權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系，同時地方各級也都有一個權(quán)力下放問題。第三個內(nèi)容是精簡機構(gòu)，這和權(quán)力下放有關(guān)。”[7](p177)“這個問題太困難，每項改革涉及的人和事都很廣泛，很深刻，觸及許多人的利益，會遇到很多的障礙，需要審慎從事。”[7](p176)“所以，政治體制改革要分步驟、有領(lǐng)導(dǎo)、有秩序地進行。”[7](p252)“沒有這一條，就是亂哄哄，各行其是，怎么行呢？”[7](p277)

二、河南省第二輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革緣何“草草收兵”？

2001年3月21日至22日，河南省召開了“農(nóng)村稅費改革工作會議”。緊接著，又于23日召開了“市縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革工作會議”。可見，這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是與全省農(nóng)村稅費改革全面啟動直接掛鉤、同步配套進行的。據(jù)有關(guān)資料表明，“河南省平均30個農(nóng)民就要養(yǎng)活一個‘吃皇糧’的人，全省行政事業(yè)費開支占地方財政總收入50%以上。實行農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)村兩級組織每年將減少收入107.64億元，再不進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)精簡和人員分流就沒有退路了”[8]。因此，河南省委、省政府明確提出了，“這次市縣鄉(xiāng)行政編制精簡比例為24.6%。這是硬任務(wù)，硬指標，也是一條硬杠杠。各級都要建立嚴格的工作責任制，層層有任務(wù)，一級抓一級，在改革的每一個步驟、每一個環(huán)節(jié)上，都要制定出切實可行的配套措施和應(yīng)急處理辦法。要把撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村稅費改革、事業(yè)單位改革結(jié)合起來進行，重點是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置，減少機構(gòu)和人員編制，妥善安置超編人員，堅決清退各類臨時聘用人員。同時，要保證在5月底以前完成任務(wù)”[9]。可以說，省委決策者對這次政府機構(gòu)改革的態(tài)度很堅決、決心也很大。

然而，正當全省上下緊鑼密鼓、層層發(fā)動、準備大干一場的節(jié)骨眼上，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了一個《緊急通知》，明確要求全國各地暫停擴大農(nóng)村稅費改革試點工作。這與2個月前在安徽合肥市召開的“全國農(nóng)村稅費改革試點工作座談會”精神大相徑庭，因為當時中央曾明確提出要求20個省份（其中包括河南省）將在2001年全面推開農(nóng)村稅費改革試點。這種“朝令夕改”的非常現(xiàn)象，讓河南省委決策者們感到“進退兩難”：因為當時《河南省人民政府致全省農(nóng)民朋友們的一封公開信》剛剛下發(fā)到每個農(nóng)戶手中，河南老百姓都知道“皇糧國稅”不交了或少交了，如果宣布立即停止農(nóng)村稅費改革試點和市縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革工作，那么勢必會給農(nóng)村基層干部制造相當大的麻煩，甚至會引發(fā)農(nóng)民群眾“暴力抗稅”等惡性事件；如果堅持繼續(xù)搞下去，那么這豈不是明擺著與黨中央、國務(wù)院“對著干”。但當中央與地方進行“政治博弈”時，下級必須服從上級，除此之外別無選擇。所以，到了2001年4月下旬，河南省農(nóng)村稅費改革試點工作被迫中斷，市縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革工作自然也停止進行了。這說明了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革能否成功，不僅要受到一個省內(nèi)部各方利益主體之間多重博弈的影響，而且還受到外部的諸多不確定改革因素的干擾。因此，當改革時機還不夠成熟時就急于去推行，即使是好的改革措施也難以取得成效，甚至會成為“早產(chǎn)兒”或“中途流產(chǎn)”。

2001年9月下旬，當組織上準備調(diào)我到河南省高校工作之前，我給省長李成玉寫了一封長信反映，“自1998年以來，我省經(jīng)歷了兩輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革失敗的折騰。尤其是今年全省農(nóng)村稅費改革試點和市縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革工作被迫停止后，基層干部和農(nóng)民群眾普遍埋怨說：‘天天盼，月月盼，年年盼，結(jié)果省里還是瞎胡攪’。可以說，現(xiàn)在的農(nóng)村基層工作已經(jīng)困難到了極點。如果省委、省政府再不下決心去解決這些矛盾和問題，那么勢必會發(fā)生意想不到的嚴重后果。為此，我建議下一步深化農(nóng)村改革，必須堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，必須堅持經(jīng)濟體制改革與政治體制改革同步協(xié)調(diào)運作的基本原則，必須堅持農(nóng)地制度、分配制度、行政管理體制三位一體，整體推進農(nóng)村綜合配套改革。只有這樣才能從根本上解決‘三農(nóng)’綜合癥”。這份長達3萬字的農(nóng)村改革政策建議報告，很快得到了河南省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志的批示，隨后又被中央領(lǐng)導(dǎo)同志批轉(zhuǎn)到十六大報告起草小組和2002年中央農(nóng)村工作會議籌備組參考[10](p11)。

三、河南省第三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革緣何“一舉成功”？

2005年9月9日到12月底，河南省進行了為期3個多月的第三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。這次改革啟動時，省編制辦公布的一項調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，“截止2004年底，全省共有2100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，編制總數(shù)為16.21萬名，實有工作人員為30.23萬名，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編63.3人，超編幅度達到了86.5%。其中，超編200人以上的有60多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至超編三四百人，最多的1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編400多人。此外，全省還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時聘用人員1.25萬人”[3]。而目前河南地方財政收入僅為537.5億元，財政支出竟然高達1115.5億元，收支相抵缺口資金為578億元，這在過去是不敢想象的。尤其是全省縣級財政總收入僅為201.9億元，其中有2/3的縣人均財力在1.2萬元以下，甚至有的縣還不足1萬元，大部分縣財政缺口資金都在1億元左右。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總額為95億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債489萬元，其中有179個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債在1000萬元以上，最多的1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債超過5000萬元。可以說，一旦離開了中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付的支持，縣、鄉(xiāng)、村三級組織根本無法維持正常的運轉(zhuǎn)。因此，隨著農(nóng)村稅費改革的深入開展，河南省面臨的最大難題就是如何解決基層組織機構(gòu)龐大和人員臃腫的問題。

2004年12月21日，新上任的河南省委書記徐光春同志鄭重宣布：“從2005年1月1日起，全省農(nóng)民一律免征農(nóng)業(yè)稅”。這一招著實讓黨中央、國務(wù)院捏一把汗，畢竟河南的“財政家底”太虛弱了。2005年9月9日，省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)在“全省深化和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作電視電話會議”上講話時，首次使用了“各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)都是第一責任人”、“確保全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制5年內(nèi)只減不增和保持社會穩(wěn)定這兩條底線”、“無情改革、有情操作”、“不留過渡期，不得拖延”、“2005年底前基本完成任務(wù)”等詞語，這充分表明了省委決策層的改革決心。可見，這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的指標任務(wù)是硬的，時間表是死的，不能討價還價，紀律處分動真格，否則就沒有退路了。因此，在這次改革中，省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府之間始終保持著“目標一致”，互相配合，同心協(xié)力，破釜沉舟，背水一戰(zhàn)，僅用3個多月就初戰(zhàn)告捷，并為其他省份樹立了一個“成功范例”。

首先，這次改革的時機把握得準確，既符合中央的改革意圖，又符合河南農(nóng)村的實際情況。尤其是從2003年開始，中央決定在全國范圍內(nèi)全面啟動農(nóng)村稅費改革試點工作，進而又把農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財政體制、基層民主建設(shè)、農(nóng)村公共品供給等潛在的深層次矛盾和問題逼到層面上來，由此牽動了上層建筑領(lǐng)域的一系列重大變革，迫使農(nóng)村基層組織“釜底抽薪，另起爐灶，脫胎換骨”。到了2005年年初，中央明確要求各地積極開展以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革試點工作。這等于是給了地方一把“尚方寶劍”，從而消除了外部的不確定改革因素，也為河南省第三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革“一舉成功”提供了前提和保證。

其次，這次改革的原動力來自河南各級政府內(nèi)部，各方利益主體由過去的“分散博弈”轉(zhuǎn)向“合作博弈”。從地方財政分配關(guān)系看，解決鄉(xiāng)村組織經(jīng)費困難有兩種選擇途徑：一是通過調(diào)整省以下財政分配體制和加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度彌補“空缺”，二是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的辦法壓縮基層行政經(jīng)費開支。顯然，站在省、市、縣三級政府的角度看問題，第二種途徑是與自身目標最為吻合的一種選擇，站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角度看問題，也不失為一種上乘選擇。因為這樣做，既可在改革上出“政績”，又可減輕各級政府財政短缺的壓力。因此，在這次改革中，省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府之間形成了“利益共同體”，原來的不平等博弈也變成了自愿合作，最終形成了一種協(xié)調(diào)互動的合作型博弈機制。這是河南省第三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革“一舉成功”的最大秘訣。

第三，這次改革的主要特點是省級唱主導(dǎo)、善始善終。與前兩輪改革相比，這次改革省委、省政府啟動了“殺手锏”——在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革任務(wù)之前，市、縣、鄉(xiāng)黨政“一把手”一律不能調(diào)整，主要領(lǐng)導(dǎo)必須親臨第一線指揮，一級抓一級，實行目標責任制管理，把目標任務(wù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部個人政績考核檔案，嚴明紀律，及時通報批評。這樣就克服了前兩輪改革中存在的“上推下不動、干打雷不下雨”的被動工作局面。與此同時，省委、省政府還出臺了“含金量”較高的獎勵性配套措施，如規(guī)定“撤并1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，省財政一次性向縣級財政補貼50萬元，分流1名財政全供人員，省財政一次性補助縣財政5000元，分流1名財政差供人員，省財政一次性補助縣財政3000元”，省財政為此撥給縣級財政一次性補助款共計5.6億多元。各市、縣也都結(jié)合自身財力，采取了不少“特事特辦”的新措施，如鄭州市規(guī)定，撤并1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除了省里的獎勵政策之外，市財政追加30萬元補助款。可以說，“這3個多月就好像是打一場戰(zhàn)役！”經(jīng)過這次改革，全省共精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余人員接近20萬人，每年至少可為省財政減少轉(zhuǎn)移支付20億元以上，它的“預(yù)期收益”遠遠大于“改革成本”。日前，省委、省政府又作出規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)編制，全省實行統(tǒng)一管理和總量控制，建立機構(gòu)編制臺帳、編制人員實名制管理和機構(gòu)編制審核通知單制度，進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制管理和財政預(yù)算管理相互配套協(xié)調(diào)的約束機制，以防止出現(xiàn)“反彈現(xiàn)象”。

四、結(jié)論與啟示

第一，不管是進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，還是進行其他政府層級的行政體制改革，最實質(zhì)、最核心、最根本的問題是如何處理好各方利益主體之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，說到底是一個“利益博弈”問題。其實，這個問題早在上世紀90年代初期就暴露出來了，只不過當時的重點是國務(wù)院內(nèi)部機構(gòu)改革。譬如，從1986年下半年開始，山東萊蕪率先進行縣級綜合改革試點，縣直部門20多個涉農(nóng)分支機構(gòu)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，分流人員達到12874人，取得了明顯成效。到1991年底，全國已有23個省份確定了290個縣級單位進行農(nóng)村綜合改革試點工作[6]。但由于中央對縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革工作沒有作出統(tǒng)一部署，這場自下而上的改革試點沒過多久就銷聲匿跡了。正如當時的山東省委書記梁步庭同志所指出的，“全面的政治體制改革，必須要按照中央的統(tǒng)一部署來進行，局部改革必然會出現(xiàn)新的矛盾和問題，這一點不能忽略。往往會出現(xiàn)這樣的情況：改革方向是對的，但如果不及時發(fā)現(xiàn)和解決新矛盾、新問題，等它們積累多了，就容易走回頭路”[11]。萬里同志也指出，“深化農(nóng)村政治體制改革，需要自上而下的總體規(guī)劃，也需要自下而上的創(chuàng)造。但解決農(nóng)村中存在的問題，涉及一些部門和個人的既得利益，沒有權(quán)威的決定，不抓緊檢查，就難以奏效”[12](p631～636)。

第二，政府機構(gòu)改革的最大阻力，究竟是來自各級政府內(nèi)部的“自身利益”，還是來自“部門利益”甚或“集團利益”？種種跡象表明，除非萬不得以，沒有哪一級政府愿意首先“拿自己開刀”。換言之，上級政府往往既是推動行政體制改革的主導(dǎo)力量，又是“最大的麻煩制造者”。但迄今為止，我國設(shè)計的政府機構(gòu)改革路徑“要么是從國務(wù)院下手，要么是從底層突破，要么是靠政府部門自我改革”，這樣就省、市、縣三級留下了相當大的“博弈空間”。其結(jié)果是“你提倡放權(quán)，他那里收權(quán)，你有什么辦法？”[7]（p164）所以，“從這個角度來講，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革”[7]（p164）。

第三，具體而言，省級政府既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的主導(dǎo)力量，又是改革的最大阻力。問題的關(guān)鍵在于能否把這種改革的“政治成本”與“經(jīng)濟成本”統(tǒng)一起來，統(tǒng)籌考慮各方利益主體的改革成本分攤方式。只有這樣，才能把多元的、離散的、潛在的改革因素，轉(zhuǎn)化為一體的、內(nèi)聚的、現(xiàn)實的改革力量，形成一種合作型博弈機制，從而推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的順利開展。譬如，我們在解決“條條”與“塊塊”分割的問題上，長期以來一直是困擾縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革的一大難題。但在河南省第三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中，省委、省政府明確提出：上級主管部門不得以項目、資金、評比、檢查、達標等手段，干預(yù)下級的機構(gòu)設(shè)置、職能配置和人員編制核定，不得要求上下級機構(gòu)完全一一對應(yīng)；凡是由部門下發(fā)文件和召開會議擅自規(guī)定機構(gòu)編制事項的，一律宣布無效。這樣一下子就把問題解決了。再如，我們過去總擔心“干部身份”的人難纏、怕出亂子，以至延誤了許多大好改革時機。但在河南省這次改革中，全省共清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時人員20562人，分流超編人員127929人，卻沒有發(fā)生集體上訪、聚眾鬧事等突發(fā)事件。這說明了，任何一場改革都必然會帶來陣痛和情緒的焦灼，但“改革是大家的主意，人民的要求”[7]（p118），“估計形勢，要看到中國的工人、農(nóng)民、知識分子和大多數(shù)學生是擁護改革的”[7]（p287）。所以，我們應(yīng)當把讓大多數(shù)人得利作為衡量所有改革得失的一個根本標準，而不能只顧及一些“團體利益”，卻看不見人民群眾的根本利益。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的根本問題在于，合理劃分縣鄉(xiāng)之間的“事權(quán)”與“財權(quán)”關(guān)系，加強農(nóng)村基層公共服務(wù)和社會管理職能，更好地適應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的實際需要。為此，河南省委、省政府在這次改革中，著重強調(diào)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作從過去直接辦企業(yè)、抓生產(chǎn)經(jīng)營、催收催種、收費罰款等繁瑣事務(wù)中解脫出來，轉(zhuǎn)向典型示范引導(dǎo)、提供政策服務(wù)、營造發(fā)展環(huán)境和維護社會穩(wěn)定上來。同時，提出要依法界定縣鄉(xiāng)兩級政府的職責范圍，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正實現(xiàn)權(quán)責一致；凡是法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)范性文件明確規(guī)定由縣級政府承擔的職責，不準轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔；確實需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合的，應(yīng)明確權(quán)利與義務(wù)二者的關(guān)系，并賦予相應(yīng)的辦事權(quán)限，提供必要的財力保障；凡不是中央和省委確定的“一票否決”項目和各種達標升級評比活動，一律取消；需要保留的，也不準隨意擴大評比檢查的內(nèi)容和范圍；等等。當然，下一步應(yīng)當對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)及運行方式等進行根本性的改造，這些后續(xù)改革任務(wù)將更加艱難和繁重。這是我們多年來都想解決而至今尚沒有解決的一道難題，還需要付出長期而艱苦的努力。

第五，要從根本上解決縣鄉(xiāng)財政困難，防止農(nóng)民負擔反彈，光靠中央和省級財政加大投入是遠遠不夠的，還需要政治體制改革的全面突破；光是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級改而豎立其上的政府機構(gòu)不改革，也難有實質(zhì)性的進展，還需要省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府連動式的全面改革。如果簡單地寄希望于“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機構(gòu)、裁減人員”這樣一種低層次的改革，那么很有可能將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革再次落入“循環(huán)改革的陷阱”。譬如，通過河南省第三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，共精簡富余人員接近20萬人，每年至少可以解決基層行政管理經(jīng)費支出20億元左右。但在2005年，河南地方財政用于免征農(nóng)業(yè)稅、發(fā)放糧農(nóng)直接補貼、良種補貼和農(nóng)機購置補貼和改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件投入共計263億元，比上年增加了66.1億元，這是多年來財政支農(nóng)資金最多、增長幅度最大的一年。可見，單純依靠撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機構(gòu)、分流人員，是不能解決根本問題的。另外，據(jù)財政部的一項研究報告顯示，目前我國省一級行政經(jīng)費支出每年不少于3630億元，占地方財政支出比例為38.9%；地區(qū)一級每年行政經(jīng)費支出約為1715億元，占地方財政支出比例為18.4%；縣一級每年行政經(jīng)費支出約在2700億元，占地方財政支出比例為28.9%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級每年行政經(jīng)費支出約在1280億元，占地方財政支出比例為13.7%[13]。也就是說，即使是從“降低行政運行成本”的角度來考慮問題，單純依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革也是不行的。事實上，我國過去20多年進行行政體制改革都是側(cè)重于從橫向調(diào)整政府的部門設(shè)置，但卻沒有從縱向減少政府的層級設(shè)置，致使中央與地方之間“縱向權(quán)力下放”與“橫向權(quán)力調(diào)整”互相脫節(jié)，導(dǎo)致一些深層次矛盾雖經(jīng)多次改革而始終得不到根本解決。因此，我國下一步應(yīng)考慮從“中間層突破”的大膽嘗試，依照《憲法》撤消職能定位模糊的地區(qū)建制，把現(xiàn)有的“地級市政府”一律改為縣級建制，從“城鄉(xiāng)合治”走向“城鄉(xiāng)分治”，實行“省直管縣”或“省直轄市”的行政管理新體制。只有這樣，才能從根本上解決我國在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)配置高度集中與政府職能定位高度扭曲問題[14]。為了防止市、縣機構(gòu)改革中出現(xiàn)低效率重復(fù)的現(xiàn)象，建議由黨中央、國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)這項改革工作，省一級則負責具體的組織實施。

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