行政法的基本原則論文

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摘要：在行政執法中，不少執法人員往往只重視具體法律規范的適用，而較為忽視行政法基本原則的正確理解和適用，其結果是“只見樹木，不見森林”，導致了行政執法上的不適當和偏差，影響了行政管理目的的真正實現。因此，研討行政法的基本原則，并以此指導行政執法實踐具有現實意義。

一、法律原則的概念及其意義

“原則”一詞來自拉丁語（principium），其語義是“開始、起源、基礎”。在法學中，法律原則是指“可以作為規則的基礎或本源的綜合性、穩定性原理和準則”[1]法律原則、法律規則和法律概念是法的三大基本要素。

研究法律原則具有重要的現實意義。第一，適用范圍廣。法律規范由于內容具體明確，它們只適用于某一類型的行為，而法律原則的每一個原則都是在廣泛的、現實的或設定的社會生活和社會關系中抽象出來的某一類行為、某一法律部門甚至全部法律體系均通用的價值標準，其適用范圍比法律規范廣泛得多。第二，宏觀上的指導性。即在較大的范圍和較長的過程中對人們的行為有方向性的指導作用。第三，穩定性強。我們知道，現實社會是千姿百態的，千變萬化的，任何法律不能也不可能窮盡所有的社會生活和社會關系，否則會導致法律的朝令夕改。在當代中國，已經形成了海量的法律法規，據統計，中國的法律法規已達到6億多字，顯然這是任何人都不可能全部掌握的。但是，相對法律規范而言，法律原則具有較強的穩定性，這種穩定性有助于維護社會生活和社會關系的相對穩定，這種穩定性在一定時期內不會因時間的推移而發生大的變化，因而，從這個意義上講，法律原則是學習法律的方法論，在個案的處理上，我們可能找不到現成的法律規范，但卻可以從法律原則中找到解決問題的鑰匙，起到以不變應萬變的作用。“即使在行政法比較健全的西方，行政法的基本原則依然是解決行政爭議，彌補行政法律規范漏洞的重要方式”。[2]

二、行政法基本原則的邏輯起點

在論及行政法的基本原則前，我們不能回避基本原則的概念。所謂基本原則，是指“整個法律體系或某一法律部門所適用的，體現法的基本價值的原則，如憲法所規定的各項原則”。行政法的基本原則，是行政法最基本的法律準則。這就是行政法基本原則的“基本”屬性。行政法的基本原則是用來指導行政法規范實施的準則，是一種比較宏觀和抽象的指導性準則。

行政法的基本原則不是某一行政法領域的具體原則，如行政處罰法中的處罰法定原則、處罰公正公開原則、過罰相當原則、一事不再罰原則、處罰與教育相結合原則等。它是一國行政法中第一層次的、最基本的原則，與某一行政法領域的具體原則相比，行政法的基本原則屬于上位原則，某一行政法領域如行政處罰的原則屬于下位原則，在行政處罰上，我們除了要遵循行政處罰的原則外，還應當遵循處在上位的行政法基本原則。

行政法基本原則是指導和規范行政法的立法、執法以及指導規范行政行為的實施和行政爭議的處理的基礎性法則，是貫穿于行政法具體規范之中，同時又高于行政法具體規范體現行政法基本價值觀念的準則。那么，行政法的的基本原則應包括哪些呢？有學者認為，行政法的基本原則應當包括行政合法性原則和行政合理性原則；有學者認為，行政法的基本原則可以概括為三個方面：行政合法性原則、行政合理性原則、監督行政原則；有學者認為，行政法的基本原則應為合法性原則、民主性原則、及時救濟原則和統一原則；有學者認為，行政法的基本原則應當包括行政法治原則、適度性原則、互動性原則、程序性原則、責任行政原則。可見，我國行政法學界對行政法的基本原則尚存在諸多不同觀點，在內涵上既有交叉重疊又有所區別。筆者認為，這種不同是正常的，因為，學者們對行政法的基本原則作的是一種理論上的選擇，會因思維路徑的不同而不同。當然，在不同觀點中也會存在一個相對最佳的問題，由此，就必然涉及到行政法基本原則的邏輯起點問題，即從什么角度和視角去發掘行政法的基本原則問題。

行政法作為一國憲法之下的部門法進入人們的視野，僅僅是近代以來的一個法律現象。從早期西方的行政法治發展歷程來看，最初行政機關只是被動、消極地遵從議會制定的法律，充當的是“守夜人”的角色，但隨著科學的進步，社會關系日益復雜，各種矛盾逐步加深，經濟、環境、社會問題不斷出現，市場出現失靈，需要政府制定各種管理措施、實施積極的管制政策來加強對社會生活的干預程度，消極行政開始轉向積極行政。于是，行政機關的行政權獲得了空前的擴張，與公民權利零距離的接觸面越來越大，將公民從搖籃到墳墓的全過程基本上納入行政權的控制之下。進入20世紀60年代后，政府干預經濟的負面后果出現，過度規制又影響了經濟自由，束縛了社會發展，而且政府管得過多導致政府什么都在管什么都沒管理好的尷尬局面。70年代后政府開始重新定位，變無限行政為有限行政，開始分權于社會，還權于老百姓，可以毫不夸張地說，現代行政法治的歷史正是一部政府不斷放松規制，還權于民的歷史。因此，有限且必須是有效的行政權是現代行政法所關注的最基本的問題，它成為構建現代行政法基本原則的邏輯起點。

基于以上認識，現代行政法的基本原則應當體現以下要求：第一，權力制約；第二，權利保障；第三，富有效率；第四，繁簡適當。行政法被稱為“動態的憲法”，因此，權力制約和權利保障是行政法治的必有內涵，是有限行政的不同方面，權力制約針對的是政府公權力，權利保障針對的是行政管理相對人的私權利。富有效率是有效行政的同義表述。繁簡適當是針對行政法的基本原則的數量和用語而言，只有繁簡適當才能言簡意賅地表示基本原則的內涵。從上述四個要求出發，筆者認為，將“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”定位為行政法的基本原則較為妥當。其中，合法行政原則、權責統一原則屬于權力制約的范疇，合理行政、程序正當、誠實守信原則屬于權利保障的范疇，高效便民屬于富有效率的范疇。此外，這六項原則比起其他學術觀點，文字表述更加精妙，內涵更加明晰。

三、行政法的基本原則

（一）合法行政原則

“合法行政”是行政法的首要原則，其他原則可以理解為這一原則的延伸。合法行政原則主要由三層意思構成：第一，行政機關實施行政管理要嚴格依法進行。換句話說，行政機關實施的管理行為是由法律事先設定好了的，行政機關只能按法律的規定去辦事，而不能隨意超越法律規定，否則就構成行政違法。我們知道，在民事活動中，當事人享有較多的意思自治和契約自由，所以從這個意義上來說，合法行政原則是行政行為區別于民事行為的主要標志；第二，合法行政中的“法”法律淵源表現為法律、法規和規章。即行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規和規章的規定進行。此外，在處理法律、法規和規章的關系時還應當堅持法律優位和法律保留原則，法律優位是指上位階的法律規范的效力高于下位階法律規范的效力，各層級的法律規范之間必須保持統一與和諧，例如，國務院制定的行政法規不得與人大及其常委會制定的法律相抵觸，稅務總局制定的部門規章不得與國務院制定的行政法規相抵觸；法律保留是指凡屬于憲法、法律規定只能由法律規定的事項，或者只能由法律作出規定，或者在法律有明確授權的情況下，行政機關才有權在其所制定的行政規范中作出規定。例如，稅收征管法是人大常委會制定的法律，由于征管法有授權規定，實施細則由國務院制定，因而國務院可以制定稅收征管法實施細則這樣的行政法規。假如征管法沒有授權規定，則國務院就不能制定實施細則；第三，行政機關必須遵守“法無明文規定即禁止”。即沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。從這一角度來看，合法行政原則實際上是公民權利本位觀、政府義務本位觀在行政法上的具體展現。我們知道，在現代法治社會，國家的一切權力屬于人民。例如，我國憲法第2條規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。而人民通過選舉人民代表來組成人民代表大會，人民代表大會的重要職責之一就是立法，通過立法來授權政府在何種范圍內以何種方式來進行公共管理。如果在立法上某項權力并未授權給政府行使，那么該項權力依然在人民手中。打個比喻，假如人民的所有權力共有100項，通過立法授權給政府行使60項，余下的40項權力仍然屬于人民而不屬于政府。所以，當法律、法規和規章沒有明文規定時，行政機關不得作出侵益行政或者實施干涉行政來影響相對人的合法權益或者增加其義務，由此，行政訴訟中，我們便不難理解為什么規范性文件對人民法院不具有法律意義上的拘束力，只能作為審理案件的“參考”。

（二）合理行政原則

“合理行政”的主要含義是行政決定應當具有理性，屬于實質行政法治的范疇，尤其適用于裁量性行政活動。這里的理性是最低限度的理性，是指行政決定應當具有一個正常理智的普通人所能達到的合理與適當并且能符合科學公理和社會道德。合理行政原則包括：第一，公平公正。行政機關實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則，要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視；第二，考慮相關因素。行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾，例如，稅務執法人員在實施行政處罰時不能因為相對人陳述申辯而加重處罰；第三，符合比例。比例原則的基本涵義是指行政主體實施行政行為時應當兼顧行政目標的實現和保護行政相對人的合法權益，如果為了實現行政目標可能對相對人權益造成某種不利影響時，應使該不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，使二者處于適度的比例。也就是說，行政機關所采取的措施和手段應當必要、適當；行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的的，應當避免采用損害當事人權益的方式。比例原則是行政法中非常重要的原則，有不少學者甚至將其作為行政法的基本原則之一。比例原則由德國行政司法判例最初確立。有些國家將此原則在法律中予以明確規定。《荷蘭行政法通則》第三章第四條規定，某個行政命令對一個或更多的利害關系人產生不利后果，這一不利后果須與命令的目的相當。《葡萄牙行政程序法典》第五條規定，行政當局的決定與私人權利或受法律保護的利益有沖突時，可在對擬達致的目標系屬適當及適度的情況下，損害這些權利與利益。比例原則在大陸法系國家的行政法中有極為重要的地位，在其行政執法與行政訴訟中得到了不同程度地體現。有的學者作了更廣泛的解釋，認為比例原則包含下述三個子原則：1、適當性原則。行政行為對于行政目標是適當的。2、必要性原則，又稱最溫和原則。行政行為應以達到行政目的、目標為限，不能給相對人造成過度的不利影響。3、相當性原則。行政主體采用的方法對相對人造成的損害不得與實現之目的顯失均衡，應慎重權衡其目的達到的利益與侵及相對人的權益二者之間孰輕孰重。筆者曾在中國稅網上見到這樣一個案例：2004年3月，某市稅務機關對該市某紙品廠依法進行納稅檢查，發現該廠未按規定期限繳納稅款，遂責令其限期繳納。該廠逾期仍未繳納，稅務機關決定對其采取強制措施，依法查封該廠30噸成品紙杯。該廠提出，該批紙杯即將發往購貨單位，如果被查封導致不能按期發貨，企業將承擔巨大違約損失。該廠要求稅務部門變更執行措施，劃扣賬上存款或查封其他產品。因稅務機關執法人員以往在稅收檢查中曾同該廠負責人發生過沖突，因此不予變更執行措施，該廠遂向法院提起訴訟。稅務機關辯稱，其執法并無過錯，這批紙杯本屬該廠所有，查封這批紙杯，也是法律賦予稅務機關的權力，并未超越法律、違法行政。雖然從合法行政角度來看，稅務機關的查封行為是合法的，但是，對于稅務機關來講，此時存在多種方式可以實現追繳稅款的行政管理目的：一是查封該批紙杯；二是查封其他產品；三是劃扣賬上存款。顯然，劃扣賬上存款或者查封其他產品對該紙品廠造成的損害要小，因此稅務機關采取對納稅人利益損害最大的查封有合同在身的紙杯行為是有悖于合理行政原則的，雖然，該案在行政訴訟中，稅務機關不會敗訴，因為法院只對“合法性”進行審查，但如果該案提起行政復議的話，上級稅務機關將會基于“合理性”考慮，作出撤銷或者變更該具體行政行為的復議決定。由此可見，“合理行政”原則是對行政機關的執法水平和執法能力的較高要求，真可謂“合法誠可貴，合理價更高”。在行政執法中，我們要正確處理好合法行政與合理行政的關系，一方面，我們必須認識到，合法行政是前提，是基礎，只有在合法行政的前提下，才能談合理行政；另一方面，我們在堅持合法行政時，也不能忽視合理行政的重要性。那種只顧合法行政不顧合理行政或者只顧合理行政不顧合法行政的觀念和做法都是錯誤的，我們要在執法中做到合法又合理，避免“合法不合理”、“合理不合法”現象發生，切實提高依法行政水平。公務員之家

（三）程序正當原則

“正義不僅應當實現，而且應當以人們看得見的方式實現”。這個看得見的方式就是“程序正義”。所謂程序的正義就是對程序施加了道德標準和要求，符合一定的道德標準的程序才能叫做符合程序正義的程序。美國著名哲學家、倫理學家約翰？羅爾斯在其名著《正義論》中將程序正義分為完善的程序正義、不完善的程序正義和純粹的程序正義。他說，在純粹程序正義中，不存在對正當結果的獨立標準，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當地遵守，其結果也會是正確的或公平的，無論他們可能會是一些什么樣的結果。他舉例說，如果在沒有得利期望、自愿進行、無人欺騙的情況下進行的賭博，最后一次賭博后所有參賭的全部現金的任何一種分配結果都是公平的。[3]所以，只要程序設計得公平，人們就會認為這個結果是公正的，而不管事實上結果公正與否。可見，程序公正具有獨立于實體公正的價值。西方的程序公正理論，其實就是兩個核心：一個是英國的自然正義理論，一個是美國在憲法中強調的正當法律程序。自然正義理論有兩處基本準則：一是任何人都不能當自己案件的法官；二是所有法官必須同時聽取原告和被告的陳述。這說明在實現正義活動中，參與者更加關注的是被對待的方式和過程，而不是被對待的結果。美國憲法第五條修正案規定：“未經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產”。那么程序正義應當包括哪些內容或者應當確立哪些審查標準呢？這實際上是個很難科學界定的問題，有的學者給出了六項標準：參與、中立、對等、理性、自治、及時終結。[4]有的學者給出了九項標準：參與性、正統性、和平性、人道性及尊重個人尊嚴、不侵犯個人隱私、協議性、公平性、理性、及時性。[5]還有的學者概括為程序的合法性、主體的平等性、過程的公開性、決策的自治性和結果的合理性等。[6]可見，程序正義應當包括哪些內容或者應當確立哪些審查標準還是個很難科學界定的問題，實際上，程序正義的獨立價值和意義更多地在于人們只要具有這樣的觀念和意識。就行政執法來講，程序正當原則應當至少包括以下內容：第一，政府信息公開。行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的外，應當公開。如果政府有關信息不公開，那么，相對人的聽證權和參與權就會形同虛設，因為相對人會因不知情而無法有效參與，從而導致法律由少數人壟斷，形成法治上的霸權主義；第二，聽取意見。即在作出行政決定前，要注意聽取公民、法人和其他組織的意見。如果行政機關不注重聽取意見，行政決定勢必會導致片面和武斷，因此行政機關在作出行政決定前要有“兼聽則明，偏聽則暗”的氣度和胸懷；第三，要遵循回避原則。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避。這是“任何人都不能當自己案件的法官”在行政執法中的必然要求，例如，稅收征管法規定，稅務人員征收稅款和查處稅收違法案件，與納稅人、扣繳義務人或者稅收違法案件有利害關系的，應當回避；第四，要保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。筆者親歷這樣一個案例：某納稅人擅自銷毀了帳簿，縣國稅局根據稅收征管法第35條的規定，對其應納稅額進行了核定，在未聽取納稅人意見的情況下，直接向納稅人送達了《稅務處理決定書》，責令該納稅人依核定繳納稅款2萬元，納稅人簽收《稅務處理決定書》后認為，稅務機關核定稅額偏高，并出示了一些相反的證據，對稅務機關未聽取其異議直接下達處理決定表示強烈不滿，最后納稅人不服提起了行政復議。在這個案件中，筆者認為，雖然稅務機關的核定稅額的行為合法，事實也是清楚的，且證據取得也較為充分，但稅務機關在作出決定前未能充分聽取納稅人的異議，構成了對納稅人的參與權和知情權的侵犯，違反了程序正當原則，這是導致該行政執法爭議發生的根本原因。（四）高效便民原則

“遲來的正義為非正義”。試想一想，一個20多歲的英俊青年為了澄清自己的清白打了二十多年官司，當他變成白發蒼蒼的老頭時，法院的一紙公正的判決對他還有什么現實意義呢？同樣，在行政管理中，行政行為的過分遲延會嚴重犧牲公平和正義。這就要求行政機關必須高效便民。高效便民是指行政機關能夠依法高效率、高效益地行使職權，最大程度地方便人民群眾。效率針對行政管理的過程，是辦事速度方面的要求；效益則針對行政管理結果，要求以較少的行政資源投入實現行政管理目的，并且取得好的效果。高效便民，是衡量行政機關工作質量的重要標準，也是決定行政機關能否真正落實服務于民宗旨的重要環節。筆者認為，高效便民原則至少應當包括以下內容：第一，遵守時限。即行政行為必須在法定的時限內作出，這是對行政機關高效行政的最低要求；第二，做效能機關。即要求行政機關辦理行政事項在法定的時限內要以最快的速度完成。例如，法律規定在10日內完成的行政事項，如果通常情況下2天能辦畢，但實際用了5天，即使沒有超過法定期限，同樣會使相對人覺得行政效能不高；第三，做服務機關。即行政機關要能急相對人所急，想相對人所想，給相對人提供最優質的服務，消除相對人在辦事中的人為障礙和非法定前置條件，使相對人辦事順利、順心、順暢。例如，對于以申請而啟動的具體行政行為，如果申請人提交資料不齊全，能當場補正的應允許申請人當場補正，不能當場補正的應當一次性告知申請人，絕不能三番五次要求申請人補資料；第四，給相對人程序上的最大便利。要以“流程最優、環節最少、審批最簡、服務最優、效率最高”給相對人提供程序便利，例如，在行政復議申請方式上，如果申請人不能書寫，復議機關就應當接受申請人提出的口頭申請并作好筆錄。此外，復議機關還要創造條件，接受申請人以傳真、電子郵件等方式提出的復議申請。

（五）誠實守信原則

誠實，就是忠誠正直，言行一致，表里如一。守信，就是遵守諾言、不虛偽欺詐。“自古皆有死，民無信不立”、“言必行，行必果”、“一言既出，駟馬難追”、“得黃金百斤，不如得季布一諾”這些流傳了千百年的佳話，都形象地表達了中華民族誠實守信的優良品質。我們知道，市場經濟是法治經濟。在市場經濟條件下，為了保證交易穩定性、安全性，法律要求市場主體要講求誠信，為此，誠信原則成為了我國民法的“帝王條款”。由于我國行政法治歷史較短，長期以來，行政機關是否誠信執法游離于法律規制之外，缺乏法律責任的硬性規定。伴著中國行政法治化的進程，我國《行政許可法》第一次以法律的形式確立了行政機關的誠信原則，也就是我們常說的信賴利益保護原則。該原則主要體現在《行政許可法》第八條中。該條規定如果行政機關因不誠信的行政行為給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，依法負補償責任。這標志著信賴利益保護原則在我國法律中得到了確認，有利于構建誠信政府，樹立法律的信仰。對于行政機關來說，堅持誠實守信原則需要著重考慮以下因素：一是考慮撤銷行政行為對相關各方利益的影響，當撤銷行政行為可能對公共利益造成重大損害的，不能撤銷；二是對相對人信賴利益損失給予補償。我們知道，對于行政機關執法違法造成相對人的財產損失，相對人可以按《國家賠償法》規定提出賠償請求，但對于行政機關作出的一項合法的但有悖于誠信的行為，如果該行為客觀上又導致了相對人的財產損失，那么，出于對私權益的充分尊重，行政機關就應當負另外一種責任——補償責任。下面，讓我們來品味二個案例：據說，日本一家工廠由于煙囪太矮排放的廢氣嚴重超標被環保部門查處，同時環保部門要求該工廠將煙囪由20米加高至50米，工廠于是照辦。后來工廠發現煙囪只需要加高至30米便可達到環保質量標準，于是工廠要求環保部門補償多加高煙囪20米的費用，其理由是基于對環保部門的信賴而使自己受到不必要的損失，后來環保部門補償該20米煙囪的費用。在這則案例中，日本環保部門并未因補償了工廠損失而影響了自己的形象，反而因為誠信執法贏得了良好的聲譽。無獨有偶，筆者曾親歷這樣一個案例，某縣國稅機關要對一納稅人的違法行為實施罰款行政處罰，納稅人在聽證會上辨稱，一年前稅務機關曾對該違法行為指出過但未提出要罰款，一年后，稅務機關決定對該同一違法行為實施罰款。納稅人認為，稅務機關不能出爾反爾，應當講求誠信，對先前的不處罰行為要負一定責任。筆者認為，雖然目前在稅收征收以及稅務行政處罰法律關系中還缺乏對信賴利益保護的明文規定，但納稅人的辯解是很有道理的，值得我們深思。綜上，筆者認為，當務之急，我國應當加快出臺《行政補償法》，使信賴利益保護范圍擴大到包括行政許可在內的所有行政決定，因不誠實守信的行政決定造成相對人財產損失的，要依法予以補償。（六）權責統一原則權責統一原則要求行政機關在享有法定職權時，同時要承擔相應的法律責任。具體而論，權責統一原則應當包括以下內容：第一，有權必有責。試想一想，如果行政機關只有權力而沒有責任，那么結果會是什么樣呢？結果只能是權力被濫用，成為謀取私利的工具。因此，對于行政機關和執法人員來講，一定要增強責任意識，明白權力是人民給的，行使權力是有責任的。就現行法律制度來講，我國法律對行政機關確立了國家賠償責任、依法補償責任（補償范圍有限）、監督檢查責任和其他違法責任制度，對于執法人員來說，主要法律責任有刑事責任、行政責任、國家賠償追償責任、執法過錯責任，可以說，我國行政法對行政機關及其執法人員的法律責任規定已日趨完善；第二，權責必須對稱統一。即有多大的權力，就必須承擔多大的責任。否則，如果權力過大責任過小，則雖有責任但不足以約束權力，反之責任過大權力過小，則職業風險太大導致人人都不愿涉足行政管理領域，公共利益將無法得到有效保障。當前行政機關在行政執法實踐中存在的一個突出問題就是職責權不對稱，存在有職無權、有權無責的普遍現象。因此，我們應當加強對執法人員的管理，使每個執法人員的職務、職權和職責明確，努力做到職責權對稱統一；第三，用權受監督。杰斐遜說：“在權力問題上，不要談論對人的信任，而是要用鎖鏈限制他們，防止他們作出傷害人的事情”。這表明對權力實施監督的重要性。沒有監督的權力，即使法律責任設定得盡善盡美，也將導致腐敗；第四，違法要追究。違法要追究是保障權利運行規范正確、責任落實到位的最后手段，只有違法行為得到追究，才能確保“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信”原則落到實處。

注釋：

[1]張文顯著：《法哲學范疇研究》（修訂版），中國政法大學出版社，2001年10月第1版，第53—54頁。

[2]徐靜琳主編：《行政法與行政訴訟法學》，上海大學出版社，2005年12月第1版，第35頁。

[3]「美」約翰？羅爾斯著：《正義論》（何懷宏、何包鋼、廖申白譯），中國社會科學出版社，1988年3月第1版，第85—87頁。

[4]陳興良主編：《法治的使命》，法律出版社，2001年12月第1版，第64—66頁。

[5]鄧治軍：《論司法審查的正當法律程序標準》，法天下

[6]汪進元：《論憲法的正當程序原則》