行政法模式分析論文

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一、降低政府管制模式

降低管制模式以美國行政法為典型。這不但因為美國的政府管制制度比較典型，而且還因為美國行政法模式的形成主要依據司法審查中的法院判決，而不是依據像行政程序法那樣的成文法，因此能夠比較及時和全面地反映社會變革。以美國最高法院1983年農場案判決為主要標志，已經形成司法機關對行政過程性質的新認識。

在1983年農場案判決以前，有關人士曾經提出法官不應當像處理管制案件那么嚴格地審查降低管制案件。主要理由是:第一，降低管制維護了私人自治中的社會利益。第二，降低管制相當于行政不作為。因此應當與管制案件相同對待。第一個理由的前提，是認為美國法律傾向于私人自治，保護私人自治反對政府侵人是行政法的傳統關注點。法院未支持這種看法。在法院看來，新政開始管制法律的大量出現已經使這一前提實際上不存在了。就案件涉及的1982年機動車安全法來說，國會并沒有以反對管制為假設前提。相反，無論社會一般假設是什么或者多么愿意將私人自治作為一般社會價值，但是管制法律已經清楚表明，國會的目的是在一些領域限制私人自治以實現其他社會目標。這種法律一般認為，無論正確或者錯誤，一些管制對于糾正市場缺陷是必要的，在一定程度上管制應當代替市場機制。第二個理由的根據，是認為行政機構降低管制與行政機構不作為有相同后果，即都導致出現一個不受管制的市場，因此法院應當對行政機關在管制要求的不作為持順從態度。法院最終也未支持將降低管制類同于不作為的主張。雖然有許多理由支持這一駁回，但是司法意見一般地只是強調降低管制，構成了對行政機構以前所執行政策的背離。法院所擔心的是，這種背離表明行政機構對國會政策的不忠實，或者是行政機構以不適當的動機行事。[2]美國最高法院不支持上述兩個理由的主張，奠定了經濟全球化時代美國行政法降低管制新模式的基礎。

根據美國學者MerrichB.Garland的概括，美國行政法模式分為傳統模式、代表模式和降低管制新模式。[3]所謂傳統模式是保護私人自治和對國會授權目的的忠實，這一模式延續到20世紀的60年代末70年代初。傳統模式強調被管制人的自治利益，作為被管制一方反對政府侵權的一個盾牌。這種模式下司法審查的作用，是監督管制的實施效果。特別是反映私人自治要求對政府管制進行平衡(reconcihng)，要求政府按照國會的目的實施管制，保護被管制方的私人自治要求。20世紀60年代后期70年代初期美國行政法轉向了所謂利益代表模式。這一模式將行政機構看作是一個準立法機構，它的主要工作目的是在競爭性社會集團之間進行利益平衡。利益代表模式強調管制項目受益人的利益，即普通公眾和國會認為需要給予特別保護的某些群體利益。提出這一模式的出發點，是認為傳統模式忽視了管制項目受益人的保護，在行政機構決策過程中受益人的利益在很大程度上沒有得到體現。根據缺乏應有代表的判斷，認為解決辦法是增加受益人對行政程序的參與。因此法院放松了起訴資格的要求，以便保證受益人能夠進人行政程序。法院要求行政機關制定混合性規則，以便保證受益人有充分機會在行政機構面前解釋他們的利益。由于利益代表模式將行政機構制定規章看作本質上是政治利益平衡過程，所以在司法審查范圍上并不對行政決定進行實質性審查或者對事實問題審查。對“準程序”進行嚴格審視(hardlook)的‘目的是保證行政機構考慮受益人利益。因此，在審查標準上，法院很少以專橫任性的理由判決行政機構決定無效。在救濟手段上，如果行政機構沒有考慮受到該決定影響的全部利益，那么法院將發回行政機構重新考慮。到20世紀70年代中期，利益代表模式似乎取得勝利并主導了司法界和學術界。但是到80年代，法院已經認識到，只是保證全部相關利益人的參與，并不能提供對國會擔心事項(Solicitude)的保護。降低管制案件的法院判決代表了行政法重大觀念轉變，表明法院已經改變了它們認識行政機構一般作用的方式。降低管制新模式的主要特征，是重新強調保證行政機構對國會目的的忠實，即強調法律要求行政管制所保護的公眾利益。該模式認為管制法律的立法原意是保護公眾利益，而不是限制私人自由。這一司法審查新原則有兩個基本因素:一個是對國會立法意圖的忠誠，一個是按照制定法意圖保護受益人。這種新模式對國會立法意圖的忠實，并不是簡單地重新回到傳統的忠實概念(作為被管制一方反對政府侵犯的一種盾牌)，而是轉向擴大了的忠實觀念，即不僅要求行政機關不能超越國會授予的權力，而且還要按照國會的意圖使用這些權力，以便能夠將保護延伸到立法受益人。

美國行政法這一新模式有兩方面意義。第一，將一直由行政機關主導的降低管制運動納人法律框架。美國降低管制運動是由行政部門發起的。雖然通過國會修訂了一些重要的法律，但是行政部門一直起著主導作用。這不但表現為由美國總統行政命令規定一般指導方針，而且還以行政不作為方式實際上停止了一些管制法律的執行。國會和司法機構對行政部門降低管制的活動在一定程度上失控。法院意圖使降低管制的運動回到法律框架中，因此降低管制模式又被稱為對國會意圖的忠實模式;第二，新模式的本質是市場與政府作用的平衡。這是美國法院關于降低管制方向的重大政策抉擇，也是區別于早期行政法對國會立法忠實原則的標志。市場作用和私人利益不是絕對的，法院支持政府和國會繼續保持對市場的某些管制和履行保護社會利益的責任。這種平衡性政策不但表現了法院對降低管制進程的穩健立場，而且平衡了各個社會階層對降低管制的不同利益訴求。市場作用與社會和諧的協調是經濟全球化時期美國行政法新模式的真正內涵。

二、公法與私法結合模式

經濟全球化時期的行政法，不但降低政府管制以擴大市場作用，而且還將市場機制引人行政過程以降低行政成本.。引入市場機制的法律表現就是適用私法規則解決公共行政問題。公法與私法的結合成為經濟全球化時期行政法的另一種模式。

適用私法規則解決公共行政問題的關鍵，是如何處理公法與私法的關系。雖然這一問題在許多國家普遍存在，但是遭受沖擊最大的是大陸法系國家。大陸法系國家法律制度的基本特征是嚴格劃分公法與私法，公法與私法的結合將使這些國家的法制結構動搖以至于解體。因此以大陸法系代表國家法國為對象討論公法與私法結合的行政法新模式具有典型意義。

法國行政法的基礎是公法與私法的分立，行政法院與普通法院的分立。法國大革命后確立的基本司法原則是普通法院法官永遠不得審理行政案件。

法國行政法的基本規則是根據行政法院的判例形成的。20世紀的行政改革使公共部門與私人部門在完成公共事務方面進行合作并形成伙伴關系，因此法國傳統的行政法基礎和標準遭受嚴重沖擊，行政法的傳統核心概念實際上已經被行政改革的實踐架空了。法國學者分析說，一個特定的活動越來越同時含有公法與私法的特性，界限越來越難以劃分，國家活動的制度被肢解。這種肢解首先表現為公共服務概念的危機。私法在公共服務中得到應用，以至于在一些地方成為法律適用的原則。在某些公共部門主要受私法規范的情況下，公共服務不再構成行政法和特殊公法制度的唯一依據，公法也開始適用于公共服務以外的領域。如國家將公共權力的特權授予一些私人性組織，如管理公共服務的某些業務(社會保險管理總署，地區抗癌中心，體育運動聯合會等)。這些都加劇了公共服務的概念危機和它作為行政體制根據的危機，人們正在尋找傳統公務標準以外的新標準，尋找行政法的新的核心概念。有人主張將行政法與行政訴訟完全分開。行政法不是行政法官用來約束行政部門的全部特殊規則，而應當是適用于行政部門和行政行為的法，無論它包括私法制度，或是根據公法制度，還是由行政法院或者普通法院來實施。關于行政法的定義和標準以及司法權限分配準則方面的分歧和困難，只不過是現代社會和行政行為的復雜性的反映。法律，特別是行政法應當隨社會的發展而演變，但是它顯然難以適應當今社會所發生的快速發展。

還有人認為，法國行政法中命令和單方行為法，應更多地發展成為行政監督和提供對公民有利保障的法。今天，有關對公權和行政機關特別義務的理解已經不同了。公權必須證明和確保以合法、合理和有效的方式工作，且贏得公民的參與。公權與私權之間的區別仍然繼續存在，這一區別是建立在公共行政具有與私人不同功能的基礎之上。但是與以前行政機關的特殊地位產生一系列的特權不同，今天更確切地說是從中產生了特殊義務。雖然行政法賦予行政機關尊貴的權限，但是行使這些權限比行使私權受到更嚴格的規則約束。為了合法地行為，行政機關必須確保它的決定不僅是合法的，而且是適當的、奉公守法的、有效的、經濟的、意見一致的等等。

上述法國學者提到的行政法應當是“適用于行政部門和行政行為的法”，就是融合公法與私法規則的行政法新模式。它的特征是放棄在規則性質上對公法與私法的嚴格區分，放棄在訴訟機構上對行政法院與普通法院的區別。公法與私法融合對法國行政法形成的制度危機和威脅，很大程度上是因為法國行政法由行政法院的管轄標準確定，這種標準的主要方面是對核心行政職能的原則表達。近一個多世紀以來的主要標準是所謂“公共服務”，所以十九世紀以來的法國行政法被稱為“公務行政法”。公務行政法的主要規范對象是公共部門，因為公共服務主要是由行政機關和行政機關舉辦的企業和事業單位來提供。上世紀后期開始的行政改革，以公共部門和私人部門合作提供公共服務為重要特征。這不但動搖了傳統公務行政法的基礎，也為公法私法結合的行政法新模式的形成提供了根據。

[參考文獻]

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論文關鍵詞：行政法降低政府管制公法私法結合模式

論文摘要：通過對美國行政法和法國行政法模式的分析，指出降低政府管制模式和公法與私法相結合的模式是經濟全球化時期與政府職能相適應的行政法的新模式，這為我國行政法及相關領域內的改革發展提供了很好的參照。